电力设施保护预防性行政执法

孙广通

(广东电网有限责任公司广州供电局，广东 广州 510620)

1 概况

自2017 年起，广州市开始推进以政企联动为运作平台的电力行政执法工作，主要通过事后行政执法责令诸多涉事违法主体来改正违法行为。经过3 年多试运作，对违法点打击震慑力度实现增强，但对违法面管控效果不明显。据统计，自2017 年至2019 年，广州市110 kV 以上电压等级电力设施外力破坏数量没有伴随单方面打击违法行为的执法行动增强而回落，如表1 所示。

表1 责令整改数量同外力破坏数量趋势

经分析得出主要原因：一是施工责任主体由于物防、技防和人防等落实不到位导致的外力破坏案件仍然频繁重复发生；二是运维责任主体由于设备巡视、安全交底和风险警示等运维责任落实不到位导致涉电公共安全事件频繁发生；三是电力设施外力破坏纠纷引发的安全责任和法律纠纷经常得不到有效妥善解决，不能够从根本上解决和防范外力破坏的再次发生。

因此，确保电力设施运维主体和外部施工主体通过内外联合夯实安全防范责任，搭建系统严密的电力设施保护安全防护网，可以有效管控外力破坏高发频发势头。下面从实施预防性行政执法入手，对完善电力设施保护防范体系的作用进行探析，逐步实现减少甚至杜绝外力破坏发生。

2 电力设施外力破坏概述及防范体系

架空线路、电缆线路和电力通信线路等管线及其附属设施通常运行在面向自然的开放空间，依靠空间距离产生的隔离间隙、电缆绝缘外壳、电缆走廊空间隔离等防护装置进行安全防护。由于电力设施在设计和基建阶段已经预留出足够的安全空间隔离及其裕度距离，因此在正常安全运行条件下，上述电力管线设备及其附属设施不会影响其周边社会生产和人民生活的安全。只有当人为活动因素突破了安全极限距离产生短路放电(例如最常见的“吊车碰线”)，才会干扰电力管线安全运行，同时也给涉事关联方带来人身触电、火灾等诸多直接或衍生安全风险。因此，管控电力设施、防范外力破坏的关键是避免任何异物靠近电力设施，确保不发生电流短路。

2.1 固定工地与电力设施的地缘关联

从空间分布而言，电力设施处于静态状态，吊车等大型机械处于动态状态。一般情况下，当电力设施保护区和固定工地施工区在地缘上产生重叠、交叉或邻近关系，才会带来较大的电力设施外力破坏风险。当电力管线垂直对地距离、水平对物距离和电缆埋地深度等安全运行技术参数符合规程要求时，人为活动因素又不突破安全极限距离的情况下，在电力设施保护区进行机械施工和个人活动是不会引发电流短路(即外力破坏)。只有当人为活动因素突破安全极限距离后，电力设施同外界干扰源发生物理连接或电气连接，导致电力设施接地短路，才会发生不期望的安全事件，这就是电力设施保护区分布有固定工地发生外力破坏的风险源头。

2.2 电力设施发生外力破坏的发展过程

针对上述风险，通过全面合理设置的限高架、防护网、防撞墙、警示牌、围护桩、视频及杆塔倾斜监控、悬吊桁架等物防、技防和人防措施，可有效管控电力设施外力破坏风险。诸多外力破坏事件表明，电力设施发生外力破坏是一项渐变过程，主要包括发生、发展、管控和后果等阶段。

通过图1 可知，若要避免发生电力设施外力破坏，可从管控节点前置入手，才能将发展趋势控制在事前策划、事中管控阶段，直至固定工地竣工、施工因素撤场风险清除阶段。否则即使单方面针对外力破坏后果开展行政执法，也无法遏制外力破坏数量增长。

图1 事故隐患和外力破坏发展趋势流程

2.3 政企联动构建电力设施保护防范体系

开展电力设施保护工作，最直接的责任主体主要包括建设施工企业和供电运维单位，政府主要电力管理部门负责监督、检查、指导和协调，从而构成电力设施保护防范体系(见图2)，为下一步开展预防性执法创造先决条件。

图2 电力设施保护防范体系组织运作

电力设施保护防范体系由施工建设方、供电运维方和政府监管方等三方参与。施工建设方通过指导和督促标段项目部、各级施工承包单位、监理单位去落实物防、技防和人防等防范措施；供电运维方通过定期安全巡查、安全技术交底等方式确保管控防范措施实时有效；政府监管方通过协调、组织和执法等手段推进行业管理。通过上述三方的有效动态联动，重构电力设施保护防范体系，为下一步开展预防性执法提供前提条件。

3 电力设施保护预防性行政执法

除继续针对外力破坏后果推进行政执法之外，将执法范畴拓展至外力破坏的事前和事中阶段(即预防性阶段)，实现电力设施外力破坏全过程的行政执法全覆盖，通过全面消除外力破坏因子规避风险产生，从而实现外力破坏数量下降直至消除。

3.1 通过预防性执法纠正施工单位违法行为

3.1.1 依据和意义

《电力法》和《电力设施保护条例》等法律法规均有明文条款陈述，规定政府电力管理部门要对电力设施保护进行监督、检查、指导和协调；规定电力企业应加强对电力设施的保护工作，对危害电力设施安全的行为，应采取适当措施予以制止；规定任何单位和个人在电力设施保护区内进行可能危及电力设施安全的作业时，需要经电力管理部门批准并采取安全措施后，方可进行作业。

因此，对于电力设施保护工作，政府、供电企业和外部施工主体均有明确的法定职责，只是由于我国电力法制进步滞后于电力体制改革，导致政企分家改革后电力行政执法事实上缺位，电力设施保护防护体系处于事实上脱节状态。通过预防性执法促进电力设施保护体系重新发挥作用，实现电力设施保护的目的。

3.1.2 执法程序

对于预防性执法对象，主要针对危及电力设施安全的违法行为，即在外力破坏发展过程阶段，通过督促落实物防、技防、人防和安防等措施，消除或控制外力破坏风险因子的无序动态发展，将风险化解在事故发展阶段。相应执法程序如图3 所示。

图3 预防性执法程序

3.1.3 执法手段

参照针对违法后果的执法流程，依照违法情形严重程度分为三种执法方式，分别为开具《责令整改通知书》走行政处罚流程、开具《行政执法检查通知书》督促立行立改、纳入《电力设施保护台账》限期销号整改。执法覆盖面包括电力设施外力破坏全过程的发生阶段和发展阶段，重点打击管控阶段的失控情形，打击对象为拒不整改或者屡整不改的责任主体。相应执法实践案例如表2 所示。

表2 通过预防性执法手段主要打击的违法情形

3.2 通过内部稽查督促运维单位落实职责

供电企业应落实内部设备运维工作，包括推进设备有效巡视(现场巡查和视频远程监控)、管线信息明晰(架空线路对地和对空距离、电缆走向埋深和安全警示)、安全隐患告知和安全技术交底等法律法规职责。具体内部稽查流程如图4 所示。

图4 运维稽查程序

广州供电局电力行政执法协助中心通过内部稽查，将运维环节落实不到位的情节反馈给主网、配网运维责任单位，规避因运维不到位引发的责任纠纷和法律风险。

3.3 预防性行政执法效果

2020 年全年的预防性行政执法实践，最直接的效果是广州市110 kV 及以上电压等级电力设施外力破坏数量从2019 年的26 起控制到2020 年的14 起，全年期同比降幅达到46.15 %；其中，2020年进入下半年以来，外力破坏数量从上半年的10起进一步控制到4 起，半年期同比降幅达到60 %，防外力破坏水平达到近年来的最高。

与此同时，固定工地安全措施落实完善度得到大幅提升，从2019 年(550 处工地/192 处落实)落实度34.9 %提高至2020 年(938 处工地/590 处落实)的62.9 %，主网外部安全环境得到极大改进，固定工地施工单位落实物防、技防、人防和安防等措施的完善度空前提升，电力设施外部运行环境得到大幅度改善。

4 结束语

实践证明，在防范电力设施外力破坏方面，预防性行政执法效果确实比单方面打击违法后果的行政执法更加有效，在遏制外力破坏发生次数增长态势上作用显著，也减轻了针对外力破坏后果开展行政执法的工作压力，一定程度上扭转了电力设施保护被动局面。