国投集团布局战略性新兴产业的投资策略与管控模式

王武超 王立凤（副教授/博士）

（集美大学工商管理学院 福建厦门 361021）

一、引言

从20世纪80年代开始，我国经济体制改革的重心由农村转向城市，同时体制改革的中心就变为国企改革。近四十年来的中国国企改革可分为放权让利、两权分离、产权多元化、“抓大放小”、优化所有权约束机制以及分类推进六个阶段，这40年的改革是政府主导下的渐进式的增量改革，颇具竞争倒逼和试验推广的特色（杨瑞龙，2018）。

党的十八大以来，我国国有企业改革可分为：2013—2015年顶层制度设计阶段；2015—2018年自上而下试点阶段；2018年至今则进入到自下而上的第三个改革阶段，提出“两类公司”试点扩容和“双百行动”（张宁，2021），有助于建立国资委与国有资本投资运营公司及其国有企业三层监管架构，加快实现从“管企业”向“管资本”的国资监管体系转变（柳学信等，2019；薛贵，2019；刘纪鹏等，2020）。这些国有资本投资运营公司是推动国资监管体制转型的重要载体，是实现政企分开的重要平台（何小钢，2017），其投资方向既要注重投资收益，又要体现国家战略（刘纪鹏，2014；闫妍等，2015）。这种三层监管架构从职能上明确了国有资本授权经营体系的各部分具体职能，上层是监管机构，中间层的国有资本投资公司是最下层的各类企业的股东，并通过股权投资等方式实现国有资本的有进有退和结构调整（戴秦等，2018）。

2018年，国务院明确提出要发挥“两类公司”平台作用，推动国有资本结构调整和布局优化，培育和发展前瞻性战略性新兴产业。国有资本在政策、技术、资金、人才、基础设施等多元要素方面有着天然禀赋优势，自然就成为推动战略性新兴产业发展的主体（邹俊、徐传谌，2015）。为了培育和发展战略性新兴产业，国有资本投资公司应该采取怎样的投资策略？不同的投资策略在实际操作中的情况怎样？这些还没有结论，仍处于试点总结阶段。

另外，投资策略的不同使得集团对所投资企业的控制程度不同，就会衍生出不同的管控模式。混合所有制改革的关键在于企业经营机制转变和公司治理制度的完善（李维安等，2019；郑志刚，2021；戚聿东、肖旭，2019；沈昊、杨梅英，2019；刘汉民等，2018）。国有及国有绝对控股企业的管理体系经过多年发展已十分完善，但国有资本投资公司管理更多的是国有相对控股和参股企业，如何在保证国有资本地位的同时激发被投资企业的活力，如何探索实施更加灵活有效的监管制度和治理机制成为当前改革的一大难点。因此，有必要选取国有资本投资公司的差异化管控案例进行分析来总结实践中的经验。

本文通过案例，分析国有资本投资公司布局战略性新兴产业的方式、适用情形及管控模式的特点，延伸探讨如何推动所投资企业公司治理的优化与完善，以期为国资监管体制改革提供高质量发展的示例样本，对进一步在全国范围内顺利推进平台公司改革提供参考和借鉴。

二、案例企业选择与分析框架

（一）案例企业选择。本文选取国家开发投资集团有限公司（以下简称国投集团）作为案例分析对象，主要原因在于：

一方面，遵循典型性原则。国投集团是首批国有资本投资公司改革试点单位和国内最大的“管资本”的平台企业。成立以来，国投集团坚持服务于国家战略，在重要行业和关键领域发挥引领作用，提升产业竞争力，“十四五”时期更是把发展战略性新兴产业作为首要战略目标，具有较好的示范性和代表性。

另一方面，遵循启发性原则。国投集团拥有171家全资和控股投资企业，形成了集团总部资本层与专业化公司资产层及其生产单位执行层的三级架构，控股投资与基金投资“双轮联动”和“股权投资-股权管理-股权经营”的运作模式，推进管理的集团化、专业化、差异化，明确“小总部、大产业”的管控原则。集团多年实践得到的管理经验和成果值得分析和借鉴。

（二）选择的具体案例。本文选取了两个代表企业：一是国投智能科技有限公司，以控股投资业务为主，拥有股权投资领域的丰富管理经验和资源优势，致力于打造为国投集团在数字经济产业的战略投资平台和信息化综合服务平台。二是国投高新产业投资有限公司，是国投集团的基金投资业务的主阵地，是国内从事股权基金业务最早、实力最强、规模最大的机构之一，目标是通过基金带动社会各方资本到前瞻性战略性新兴产业中去，推动产业的发展。

（三）分析框架。本文的分析框架如图1所示。首先基于双方的合作意愿，分析双方的需要，结合投资目标，探求不同目标指引下国有资本投资公司选取的投资策略，进而根据战略定位、控制程度和管理水平等分析对被投资企业采取何种有效的管控模式。对各案例的研究思路是：投资中双方所处的背景和合作基础；选取投资策略的依据和内容；具体的投资过程；投资后需不需要、应不应该采取何种管控模式；各种不同类型的管控模式下，所投资企业的公司治理情况如何，以及如何兼顾经济目标与非经济目标。

图1 分析框架图

三、案例分析

（一）国投智能科技有限公司。

1.国投智能简况和合作基础。国投智能成立于2016年，公司依托业务领域的丰富管理经验和集团平台的资源优势，实施“双轮驱动”的发展模式。一方面是投资数字经济相关领域，打造国投集团数字经济产业生态；另一方面是赋能数字国投，打造国投私有云和公有云，建立云基础设施，加快集团信息化建设，赋能国投管理手段，同时助力集团内其他企业的转型升级。

美亚柏科是国内电子数据取证行业的龙头企业，主要为公检法和行政执法部门提供电子数据取证和网络空间安全等方面的服务，随着企业的业务范围逐渐扩展到客户的涉密业务领域，客户对企业综合实力和股东背景提出了更高要求。美亚柏科积极与相关行业的中央企业寻求合作，受政策限制，大多央企要求的管理方式让美亚柏科担心企业话语权和创新活力的缺失，而国投智能探索的国有相对控股企业差异化管理机制得到了美亚柏科的认可。国投智能深耕数字经济领域的愿景与美亚柏科数据智能化的愿景高度契合，差异化管理机制也得到双方支持，产生了深入合作的基础。同时，国投智能需要对美亚柏科有更高的控制程度来以此平台打造国投集团的数字经济产业生态。2019年7月，国投智能成为美亚柏科的相对控股股东。

2.控股投资策略。国投智能的投资策略如下页图2所示。当行业处于初期，新技术的应用还不够成熟，适合行业发展的商业模式还在探索，国有资本能够发挥的协同效应有限，此阶段企业可以不断跟进行业发展。当行业处于发展早中期，商业模式不断成熟，产业链逐步形成，此阶段企业可以与行业内龙头企业开展业务合作，待产业发展成熟时再深入合作。当行业进入成熟期，有可推广的商业模式，能够发挥产业资源协同效应，结合国投智能自身的投资布局规划，以股权投资为主的方式开展合作。

美亚柏科所处的行业和市场在近几年逐渐成熟，国家也陆续推出相关标准和法规对行业及电子数据进行规范化管理，国投智能也计划将以美亚柏科上市平台为基础，围绕产业协同和产业布局，打造国投集团数字经济产业生态。2019年3月29日，双方签署《股份转让协议》，2019年7月，股份转让完成后，国投智能直接持有公司125 475 942股股份，占公司总股本的15.79%。根据《表决权委托协议》的规定，国投智能拥有公司表决权的股份占总股本的22.59%，成为公司的相对控股股东。原第一大股东郭永芳持股比例由22.50%变更为16.88%，表决权比例变更为16.88%。

3.战略管控模式。国投集团采取“小总部、大产业”的管控原则。随着公司的发展越来越重视融入国家战略，现有业务结构和管控体系还未达到要求，为了进一步增强企业活力、提高运营与管理效率、提升核心竞争力，国投集团把“小总部、大产业”作为改革目标。对总部职能进行全面梳理，建立责任权利清单，下放部分职能，缩短管理链条，加强总部的战略管控与财务管控能力，重点管好国有资本的投向、运作、回报和安全。

国投智能对美亚柏科采取战略管控模式如图2所示。国投智能入股美亚柏科之后，美亚柏科9名董事会成员中，滕达继续担任公司董事长，国投智能派出的董事为5名，3名独立董事，总经理和管理团队保持不变。国投智能通过股权董事干预企业重大经营决策事项，不直接参与管理美亚柏科日常经营活动，按照市场化的原则设计经营机制，在决策机制、管控内容、信息披露、监督约束四个方面给予企业更大的权限，通过战略指标体系对美亚柏科进行考核。总体来说，国投智能尊重企业既有的市场化管理规则，通过现代法人治理结构让所有董事充分表达意见，发挥民企在市场竞争中积累的管理经验，实现国企优势与民企活力的优势互补。

图2 国投智能投资策略和管控模式

（二）国投高新产业投资有限公司。

1.国投高新简况和合作基础。国投高新成立于1987年，是国投集团的战略性新兴产业投资平台，主要从事控股投资业务和股权基金投资业务。目前拥有国投创业、国投创新、国投新力、国投海峡和国投创合5家基金管理公司，形成了一个覆盖企业全生命周期的基金体系。截至2020年底，国投高新基金管理规模近1 500亿元，其中PE基金近1 000亿元，致力于打造聚焦先进制造、环保、健康、信息技术等产业领域的股权投资基金群，做最好的战略性新兴产业投资人。

宁德时代成立于2011年，在锂离子电池研发、储能系统研发和生产方面处于全球领先地位，2015—2017年，随着宁德时代快速发展，需要越来越多的资金满足公司人才引进、技术研发、修建厂房和配套设施以及工艺设备投资、新建产业链等，而引入私募股权基金不仅可以获得长期稳定的现金流支持，还可获得专业化管理团队的支持。国投高新的投资方向与宁德时代的发展方向契合，在行业内宁德时代竞争优势明显，投资后有利于国有资本的保值增值，最终国投高新先后两次参与宁德时代的融资。

2.股权基金投资策略。国投高新的股权投资策略如图3所示。以技术、行业、政策的系统性研究为基础的价值投资；选择投资具有专业管理团队和竞争力的市场引领者；支持投资企业长期发展，形成资源整合的良性互动，通过长期投资为投资企业创造可持续价值增长；以基金为契机、做联结的纽带、汇聚各方资源，构建一个紧密联系、协同发展的产业生态圈；最终通过股权转让、IPO、并购、破产清算等方式完成资金退出。

图3 国投高新投资策略和管控模式

国投高新已围绕电池及材料、智能网联及汽车电子等领域，投资了一大批产业链上下游龙头和隐形冠军企业。通过对产业政策的准确理解和深度行业研究，为了解决制约我国新能源汽车发展瓶颈，国投高新在2016年先后两次以增资扩股方式投资宁德时代，支持宁德时代突破动力电池技术瓶颈，发展企业规模并融入全球新能源汽车产业链。至2018年在深圳创业板上市前，先进制造（国投高新旗下基金）占股本2.33%，国投创新（国投高新子公司）占股本0.24%。上市后，先进制造占股本2.1%，国投创新占股本0.21%，并完成资金退出。

3.财务管控模式。国投高新对宁德时代采取的财务管控模式如图3所示。通过资本运营、优化管理、有序进退等方式，支持企业长期发展，重点关注国有资本流动和增值状况，实现保值增值。2016年以来，先进制造产业投资基金、海峡产业、深创投等政府出资产业投资基金投资宁德时代，引来西藏鸿商、招银叁号等基金的跟投，发挥引导社会资本的作用，促进投资者投资该企业。随着政府出资产业基金和社会资本进入宁德时代，该公司的股东由原来的三位创始人占股85%，发展为IPO前三位创始人占股48.34%。IPO前董事会成员共9人，其中非独立董事6人，独立董事3人，非独立董事中包括1名机构投资者。机构投资者和独立董事参与董事会决策，有利于企业在稳定的治理框架下，提升治理水平，朝着战略目标可持续发展。投资后国投积极利用自身资源协助宁德时代巩固国内和国外市场，依据公司发展目标投资调整产业链结构。与国内知名车企宇通、上汽、吉利等保持长期战略合作，国际方面，已进入本田、宝马等国际一流汽车企业的供应体系，自身也正建立从矿产-原材料-电芯-电池包-回收利用的闭环产业链布局。

四、案例的比较与思考

（一）投资目标的差异。国投智能控股企业目标是深入推进产业的发展，发挥协同效应。国投智能以美亚柏科上市平台为基础，围绕大数据产业开展投资，打造国投集团数字经济产业生态。集团依托与各地市建立的战略合作关系协助美亚柏科在新区域的业务拓展；加大对大数据智能化和网络安全等技术方面的研发投入，持续引领行业的发展；发挥协同效应，赋能集团平台上的企业，支持企业的数字化转型升级。

国投高新通过基金投资培育发展战略性新兴产业。发挥基金的“触角”“探头”和孵化作用，通过VC、PE等投资战略性新兴产业项目，助力企业突破资本瓶颈实现高质量发展，并在渠道、规划、市场等方面提供全生命周期的支持。通过基金的发起和运作撬动各类资本进入新兴产业领域，推动了混合所有制经济发展，帮助各类投资者获得良好的收益。

简而言之，在双方的合作基础上，为了优化国有资本布局，充分发挥协同效应，国投集团选择控股投资，并以重要的控股投资企业为节点打造产业生态，提升产业竞争力；为了培育产业发展，引导产业投资，选择股权基金投资，长期支持企业发展，提高国有资本回报率。

（二）管控模式的选择。美亚柏科的行业龙头地位稳固，占据近半数的市场份额，我国电子取证市场规模未来持续增长，企业面临的不确定性较小。从内部环境来看，企业自身处于成熟阶段，抗风险能力强，在现阶段和未来发展过程中，与国投集团的业务相关性高，能够带来高的协同价值，促进集团的高质量发展。最终，国投智能对美亚柏科选择战略管控模式。

2016年的宁德时代未来在与三星和LG等国际知名企业的竞争中充满不确定性，国内市场与比亚迪和沃特玛的市场份额相差不大，同行业竞争激烈。从内部环境来看，宁德时代处于持续发展阶段，经营风险低，抗风险能力强，但在现阶段和未来发展过程中，与国投集团的业务相关性不高，产生协同效应较弱。最终，国投高新对宁德时代选择财务管控模式。

综上所述，国投集团依据各子公司的战略要求、行业特征、发展阶段、经营状况等情况，实施“一企一策”的混合管控模式。对于控股或实际控制且抗风险能力较强、盈利能力良好的成熟企业，采用战略管控模式，参与管理控股公司的战略定位、发展目标和投资决策；对于参股企业，采取财务管控模式，重点关注投资人经济利益最大化。

（三）管控模式对公司治理的影响。国投智能入股美亚柏科，保持原来的管理团队不变，他们的管理经验、管理效率和市场敏锐度对企业发展有很大作用。这种战略管控模式保证了公司的持续发展和国资入股后的合法权益，同时，新入驻的国有股东要遵循市场化的基本规则和其他股东的意志，通过与各方协商完成基本治理制度的构建，有助于国资摆脱以往“一股独大”的治理惯性，形成有事共商、出谋划策的良好发展格局。

国投高新股权基金投资追求短期投资回报而不关注企业经营机制的转化，这些基金会更多关注投资组合选择和管理以分散风险，通过积极管理后以各种方式退出实现投资收益，而没有更大的耐心帮助公司治理制度的建设。虽然在资金注入后提供了先进的管理经验和增值服务，使企业形成制衡的股权结构，但对治理水平的提升作用有限。

比较来看，战略管控模式更有助于被投资企业搭建合规的治理结构，导入科学的治理机制，不断提升治理有效性，实现科学决策。

五、结论与启示

国投集团立足国有资本投资公司的功能定位，坚持服务国家战略，通过股权投资和基金投资双轮联动，持续推动各类资本向战略性新兴产业集中，支持产业的长期发展。双轮联动的投资逻辑通过发起各类基金投资战略性新兴产业，随着行业的不断发展进行接续投资，达到控股投资，实现发展新产业。同时，根据所投资企业战略定位、控制程度和治理水平等因素采取不同的管控模式，加强集团母公司与各权属企业协调配合，建立起协同机制以便共享资源，发挥集团公司的整体优势。本文的研究对我国发展国有资本投资公司有以下三点启示。

（一）明确聚焦国家战略、引领产业有序发展的功能定位。在战略定位上，坚持优化国有资本布局，打造国有资本市场化运作专业平台，通过资本投资手段，将新时代对经济产业的要求通过国有资本投资公司进行传导。在职能作用上，充分发挥国有资本的放大效应，推动产业转型升级。在具体运作上，国有资本投资公司积极探索多种资本运作手段，发掘优质潜在控股机会，超前布局产业链中高端环节，带动基础产业的转型升级和产融结合，同时实现资本投资和管控的有效对接，实现整个集团协同发展，培育具有世界水平的跨国公司。

（二）建立以战略目标和财务效益为主的混合管控模式。依据二级公司的治理水平和集团对二级公司的控制程度，在战略管控与财务管控相结合的整体定位之下，按照权责对等原则，从战略定位、外部环境、协同共享、综合竞争力四个维度对二级公司进行系统评价，并根据评价将二级公司分为充分管控、部分管控、优化管理三类，明晰具体管控事项和限额额度等。集团对充分管控类公司采取运营管控模式，总部直接参与日常经营管理；对部分管控类的公司，采取战略管控模式，通过董事会、监事会履行出资人权责，推动集团战略落地；对优化管理类的公司，采取财务管控模式，通过董事会间接对企业的战略及运营施加影响。

（三）遵循经济型治理逻辑。按照经济型治理要求，以市场化方式进行资本运作，体现“竞争中性”原则。在资本运作过程中，国有资本投资公司与被投资企业只是投资与被投资关系，要摆脱以往的行政型治理惯性，弱化政府干预，按照市场化要求进行治理改革；国有资本投资公司要习惯于以股东身份参与到公司的决策经营中去，按照公司法律法规及公司章程运作，避免越界行为。另一方面，公司经营目标与高管的选聘、任免、考核等都是遵循经济型治理要求，更多的自主权可以交由下属企业，推动决策责任归位和管理责任到位，建立适合市场与企业自身特点的监督机制，使其成为真正的市场主体。