金融安全战略导向下的金融审计：机遇·挑战·应对

叶陈云（教授/博士）（山东管理学院会计学院 山东济南 250100）

一、引言

金融活动通常是指特定区域内经济社会中的货币供给政策、资本市场资金稀缺性、企业经营周转资金充裕性、企业资金周转规模及融资需求状况等经济现象，如果未加约束和控制，这些金融活动很可能会导致重大的金融风险、扩散性金融紊乱和巨大的金融损失，鉴于这些不良金融活动所蕴含的金融风险具有的传染性、传导性和破坏性极强等特征，再加上其他经济成分和部分非理性宏观重大决策等多重破坏性因素叠加的影响，因而，往往很可能会进一步地全面影响国家金融安全和经济秩序的稳定。因此，如何全力维护和保障金融安全与稳定等已经成为保持我国经济社会可持续发展的关键因素。

国家审计是促进国家治理的基石，在防范经济系统风险、维持市场经济稳定、提升监管绩效、促进经济高质量发展等方面发挥了积极作用，因此，金融审计作为国家审计监管体系的重要组成部分，是国家审计机关对于金融机构财务和效益的外部审计。与其他金融监管手段相比，金融审计在维护国家金融安全、应对新常态下可能出现的各种挑战方面具有更加独特的优势和机制，既能够维护国家财经纪律的严肃性，保证金融资财安全和完整，也能通过检查与评价促进金融机构提高财务活动的经济效益；还能发挥金融审计信息反馈作用，为国家宏观经济决策与金融安全稳定提供可靠数据保障和支持服务。

2021年《政府工作报告》强调将要实施金融安全战略、能源安全战略和粮食安全战略等三大战略，作为维护国家经济安全战略的重要任务，关乎国家根本利益，所以在经济高质量发展大背景下维护金融安全已成为国家审计助力实现政府治理现代化不可或缺的内容，金融问题监督及风险审计已是当前国家审计机关的重要工作目标和内容，亟需进行深入研究和探索。

二、金融安全战略与金融审计的关联性阐释

（一）金融安全与金融审计内涵的界定。金融安全是描述与反映一国金融政策、金融系统、金融机构和金融市场在可容忍金融风险程度下能够保持持续可预见的运行状态与状况。金融安全战略则是一个国家宏观经济决策机构或中央政府出于实现维持国家经济安全与财政金融系统稳健发展的长远目标或针对重大周期性经济规划进行调控等目的的需要，统筹政府管理、监督和治理等行政管理资源，科学系统地制定的致力于维持金融系统稳健、平缓、持续性运行及经济增长的组织、指挥、协调、控制和创新等系列宏观政策及金融制度设计与规制安排。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确将“实施金融安全战略”与粮食安全、能源资源安全并列作为未来国家三大经济安全发展战略，说明我国最高经济决策部门已将金融安全作为国家经济整体安全保障的重要战略目标。国家金融审计是指国家审计机关为实现政府的金融经济管理与调控职能而实施的一种专业性监督行为模式或审计类型，目的是为了落实金融体系稳定目标和维护国家经济安全战略的长远规划要求，充分履行其针对金融领域与行业重大金融政策落实、金融市场及主体运行行为全覆盖，跟踪监督、系统评价、后续建议等基本审计监督职责，促进金融安全与稳定相关制度和规范的逐步完善。

（二）金融安全战略和金融审计的互动关系。首先，二者有各自明确的概念边界和特定的涵盖范围。金融安全战略是一种国家决策层确定顶层制度设计和宏观管理目标的实现方式，是落实和维护国家或区域经济金融稳定目标的途径；也是全面指导和指挥金融审计监督的长远性重大监管决策安排。金融审计则更为具体，是落实金融安全战略的手段和途径，是实现金融稳定状态的具体措施和由国家审计部门实施的第三方监管与督查行动。其次，二者之间是宏观和微观、总体目标与具体实现手段的关系。金融安全战略是为金融审计规划航向，强有力的国家金融审计又是逐步实现金融安全战略的主要实现手段与全面监督或控制的实践方式之一。在社会主义市场经济体制模式下二者都是国家经济决策部门致力于建立与保持经济可持续发展和经济金融政策稳健不可或缺的要素，都是影响国家发展、企业成长、资本市场秩序和民众生活改善的重要因素。

三、金融审计相关理论研究与实践状况的概述

（一）我国金融审计理论研究状况的梳理。改革开放后，在国民经济特别是资本证券市场和金融市场得到快速发展和繁荣的大背景下，我国金融审计理论研究实现了从简单到复杂、初级到高级、粗浅到深入等逐步的深化和发展。金融审计相关学术研究内容与特点如表1所示。主要包括：金融审计诱因与金融审计需求研究、金融审计功能与价值研究、金融风险防控的金融审计边界研究、金融审计对国家治理的影响效应和金融审计化解金融风险路径研究等五个方面。与国外的金融审计理论研究相比较而言，国内学者较多关注微观金融影响与资本证券市场联动关系；侧重金融行业自身结构与制度建设问题，多关注资本证券市场的变化机理，进行金融市场预期；较少对经济安全与社会制度风险冲击及应对研究；较少采用跨系统动态监测金融风险因素探究，较少探索审计等其他行业对系统性金融风险的化解与治理。

表1 我国金融审计理论研究主要情况概述

（二）基于维护金融稳定导向的金融审计实践概况。

1.金融审计法规逐步完善，审计机构职责更加明确。1954年我国第一部《宪法》以及修改后的《宪法》（2018年）中明确指出审计机关负有监督国家金融机构的法定职责。1984年审计署发布《关于对金融保险机构进行审计监督的通知（1984）》，是第一份对金融机构进行专门审计监督的部门规章；1994年我国第一部《审计法》明确审计机关有维护国家财政经济秩序、保障国民经济和社会健康的法定职责，包含对金融系统活动的全面监督。2006年2月、2021年5月分别结合国家经济发展的新形势对《审计法》进行了两次修订。特别是针对国家金融机构的审计监督明确扩大了审计对象和范围，除了常规性的国有或国家控股的金融机构的资产负债权益的审计监督，还首次增加了“遇到涉及国家财政金融重大利益的情形，经国务院批准，审计署可以对其他金融机构（股份制银行、民营银行）进行专项审计调查或审计。

2.金融审计机构渐成体系，审计监督范围更加广泛。1983年9月国家审计署成立，同年成立财政金融审计局，是国家审计署的内设机构，1986年4月在财政金融审计局基础上成立了国家审计署金融审计局；伴随着国家经济和金融形势的快速发展，原有审计机构已不能满足金融审计业务需求扩张的需要，1988年7月国家机构编制委员会第二次会议批准了《审计署职能配置、内设机构和人员编制方案》，设15个职能司（厅），金融审计司是15个职能司（厅）之一。主要责任：（1）组织审计国有全资的中央金融机构和国有资本占控股或主导地位金融机构的资产、负债和相应权益；（2）组织审计上述金融管理部门预算执行情况、决算草案和其他财政财务收支等状况。根据金融审计任务和内容，金融审计司下设6个处室，自1988年开始在全国31省市自治区设置相应的金融审计处，负责区域内金融机构的审计监督业务，专事金融审计队伍从最初的几十发展到现在的近千余人。另外审计署还设置有金融一局、二局和三局等派出局，分别是针对人民银行、外汇管理局、银行和保险业企业等金融对象的本级预算执行情况、决算草案和其他财政财务收支进行审计，以及遵照上级机关要求，对金融主管部门和金融机构对国家重大政策措施贯彻落实的情况实施专项审计；开展相关专项审计调查；承办审计署交办的其他事项。三十多年来，金融审计司和金融派出局先后审计过全国六大国有银行等省市级金融机构的审计业务，建议查处的银行金融机构负责人数百人之多，累计为国家挽回经济损失超过三千多亿元人民币，为我国及区域性金融事业的稳定和繁荣做出了卓越的贡献。

3.金融审计地位越发重要，审计监督任务更加重大。近十多年来，金融市场和金融系统并不平静，国外金融危机爆发、地方政府债务超发、金融机构信贷坏账、网络金融信用破产、P2P私募公司频频跑路爆雷等，尤其是自从党的十八大以来，防范化解重大系统性金融风险，是中央领导集体极为关注的国家顶层重大政策议题，也是影响经济社会发展方向的重要抉择因素。而作为国家治理体系的重要组成部分，国家审计部门自然有重大责任对金融机构亟需专门的审计、专项调查和跟踪审计。因此，金融审计工作的地位越来越重要，金融审计工作的监督任务和对象也愈来愈广泛化。由传统的审计监督人民银行总行及分行、工农中建四大国有商业银行、人民银行保险公司等银行金融机构，扩展到央行等银行管理机关、外汇管理机关、国有保险公司、信托投资、租赁、基金及其他非银行金融机构，甚至涵盖涉及影响国家重大经济金融决策的其他产权金融公司、中介金融主体、混合所有制金融企业和互联网金融公司等。近十多年审计署已经建立和形成了关于国有或国家控股等金融机构的审计情况公告，对规范金融行为发挥了积极作用。

四、金融安全战略背景下金融审计发展面临的机遇

（一）金融安全战略为金融审计发展擎画了宽广蓝图。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》与中央经济工作会议提出的“稳字当头、稳住宏观经济大盘”的政策基调，保持国民经济增长仍是我国社会经济发展的第一要务，产业优化和可持续发展仍然是最高目标，政府各职能部门未来需要为发展大局充分发挥自身职能，稳中求进。在金融系统和金融市场稳定重要性明显提升、金融资源规模增长持续放慢下，金融市场化、创新化能力和化解重大风险的必要性越来越重要，维持金融稳定和金融安全的预期状况已经是中央领导集体的主要和核心管控战略。此战略选择确立为未来5至10年我国金融审计事业的壮大和进步擎画了宽广的发展蓝图与前景。在目前促进经济高质量发展形势下，化解金融风险与维护金融稳定的国家金融安全战略，无疑将会不断推进我国金融审计理论研究对象和范围的不断扩展，同时，国家金融审计实务质量也将会在更多样和更丰富的审计实践中得以逐步提高，而且金融审计市场增大的需求将会为从事金融审计的政府专职审计人员或潜在专业人才提供更宽广的职业成长空间和能力提升机会。

（二）审计法制逐步完善为金融审计法定职责履行提供可靠的法律保障。随着我国审计法制事业的不断进步，金融审计领域法律制度文件逐步健全与完善，到2021年为止，已经形成了约束与规范金融审计行为的法律法规体系，具体如下页表2所示。逐步完善的审计法规为我国各级政府金融审计充分履行法定职责提供了可靠的法律保障、明确的制度安排和可操作的执业依据，维护了金融稳定与安全，促进了金融审计法制化和规范化。

表2 我国目前约束审计机关金融审计行为的相关法律规范

（三）加强合规制度建设为金融审计落地指明了重点和方向。企业合规管理制度是指为国家监管部门通过利用合规计划、合规业务执行、合规评价和合规绩效等企业内控机制与系统管理措施，敦促并引导企业管理行为符合国家相关金融法律法规、监管政策和企业公司治理制度规定，从而实现主动预防，以免自身遭受民事诉讼、行政处罚、商誉受损、经济赔偿和引发社会秩序动荡不良后果等不同风险；是企业自身为避免逾越法律红线而主动采取内部管理措施来规避或降低风险的措施。一般而言，金融企业的合规主要包括：企业经营合规、行政合规、管理合规、道德合规和社会责任合规等几个方面。随着我国面临的内外部经济发展环境的新变化，为了促进国有企业经营机制的转型升级，发挥公有制经济的主体功能和作用，我国金融企业主管部门越来越重视企业合规制度建设的重要价值。为了使我国企业在国际市场上获得更多机会，避免可能的不合规的风险，2018年国资委、发改委分别出台《中央企业合规管理指引（试行）》与《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》《企业境外经营合规管理指引》等规定，这些合规制度出台为我国金融企业合规制度完善与发展，提供了良好发展条件和提升的机遇，为金融审计监督全覆盖目标的实施和计划的落地指明了监督与评价的重点和主要发展方向，为优化我国金融企业营商环境、降低系统风险以及我国企业的做大做强提供了规范与制度支持。

（四）科技工具广泛应用为金融审计程序高效率赋能。移动互联网、大数据、人工智能、云计算、物联网、区块链和5G等先进信息技术工具与平台的发展与应用，不仅直接推动了经济、文化、法律、军事、交通、通讯、体育、医疗和社保等方面社会活动的信息数据处理方式、速度、质量和效率的快速提升，促进了各行业工作的生产经营运行方式和社交生活方式的变化，也比较快速地刺激和驱动了我国金融行业、金融市场、金融产品和金融创新活动的繁荣与发展，有助于审计专业公司开发金融审计软件系统，相应地，审计机关在从事金融审计过程中使用新审计技术工具和平台，能够显著改善和促进我国金融审计监督方式适当运用、金融审计程序恰当选择、金融审计取证过程便捷精准、金融审计档案保存方式更加多样化、降低金融审计失误率、有效减少金融审计人力资源耗费、促进金融审计全过程的标准化、缩短审计周期、促进金融审计整体工作效率显著提高等。

（五）审计专业教育方式多元化为金融审计提供了有利的人文环境。国民经济的繁荣、公民素质的提高和社会文明的进步，促使我国人才培养方式正在发生着重大的变化，不同于传统的高层次审计人才主要依靠高等院校集中化培养的较为单一人才培养模式，如今我国审计人才的培养模式已经开始呈现百花齐放的多元化培养方式。如全国研究型高等院校高层次审计人才培养方式、普通应用型本科院校审计专业人才培育方式、高等职业院校审计专业学生职业化人才培养方式；国家审计在职审计专业人才集中培训培育方式；以审代训与审学结合人才培养方式；组织部门选调生分配审计专业人才方式；公务员考试选拔审计人才方式等。这些多元化审计人才培养模式为迅速发展金融审计业务需求储备充足、高素质、专业化的潜在专门审计人才，进而为我国未来金融审计智力资源优化升级提供了巨大的成长空间及有利的人文环境。

五、基于防控重大金融风险的金融审计面临的挑战

（一）国内外政经形势严峻性与不确定性带来的压力。根据中国科学院世界经济研究所对2022年经济形势的研判，未来我国经济增长呈现趋缓的趋势，系统性金融风险不确定性增大，这些风险与不确定前景也会对金融审计的顺利开展与深入推进增添更大的经济形势障碍或外部环境阻力，从而干扰金融稳定、引发重大系统性金融风险，或者将多方面负面影响金融审计的每一次预期目标的实现与具体金融审计项目任务的完成。

（二）现有体制机制的制约。近些年来我国审计机关已进行了诸多制度建设和机制探索，如十九大后成立的中央审计委员会的日常办事机构设置在国家审计署，其中心任务是统一制定和协调重大审计战略决策；国务院将原来国资委派驻大中型中央企业监事会改制为隶属国家审计署管理，集中和强化了国家审计监督机制；审计署积极探索政府财务报告审计制度建设、部分地区审计机关实行人财物集中化管理试点工作；审计机关应用大数据的行业要求和审计内部管理制度改革等方面的实践……目前我国的审计法律规制体系尚不健全，导致审计监督权限受限。如目前我国各级审计机关管理体制仍然没有重大变化，依然是政府统辖的行政型国家审计模式，是业务和行政分别归属国家审计署与所在地地方政府的双重领导管辖模式，对同级政府的审计监督仍然没有落到实处，八省区人财物垂直化管理的机制仍未落实；无论是审计法、审计工作条例还是国家审计准则，均未针对金融审计模式与实践形式做出明确的法定规范，仍然只是对央行和国有商业银行的财务收支和财务状况进行审计监督，而并没有明确扩大国家金融审计的对象和范围，未明确对国家重大金融政策科学性和效益性进行评价，未针对互联网金融业务和创新金融工具等新金融业态进行审计的明确制度安排与规定。这些机制改革慢节奏和滞后性特征确实在客观上增加了金融审计的实施难度，影响了金融审计开展与实际成效。

（三）信息技术审计应用能力偏弱加剧了金融审计的执业难度与风险。“大智移云物区”等IT信息技术工具正在对审计、财政、税收、监管、国有企业和其他经济主体活动乃至社会公众的生活产生重大的冲击与影响。对于金融审计而言，信息技术一方面为具体审计业务带来更便捷的工作方式、高效率的数据处理过程和降低审计的人力成本等好处；另一方面，在日常审计实践中如果不能具体问题具体分析，运用中不灵活机动和权宜相变，也很有可能会增加金融审计的执业风险。目前国家金融审计工作中大数据审计技术应用程度与水平依然比较滞后，相当一部分地方审计人员缺乏计算机技术知识背景，因为工作任务繁重只有部分人员可以接受计算机专题培训；许多金融审计人员对“大智移云物区”等信息技术工具一知半解、应用能力比较低弱，缺乏对大数据分析能力，这种计算机专业技术掌握滞后的客观情况在实际工作中往往会增大大数据时代金融审计工作深入开展的难度，可能导致更大的IT审计取证、信息系统审计结果评价等执业检查风险，不仅严重限制了大数据金融审计业务顺利开展，也会阻碍和影响了许多金融审计业务项目的质量与效果的提升。

（四）审计专业协作与资源整合程度难度较大阻碍了金融审计效能的有效提升。目前我国审计管理体制采用的是双重领导模式和审计署派驻管理模式，前者是地方审计机关在人事管理上受当地政府管理，在审计业务上是接受国家审计署指导，全国31个省市自治区审计厅局采用的是此模式，该模式下金融审计资源主要集中在地方。后者是由国家审计署为了改进对地方审计工作的领导，从1986年起，国家审计署在重点地区重点企业设派出机构。审计特派员是由审计署任命的局级干部担任，取得审计署的授权后方可进行审计监督，在特派员领导下设立办事处，办理审计方面的具体工作，一般由审计署按不同部门的工作性质派驻其他部委和主要地方城市。如目前审计署分别在国务院各部门、直属事业单位设有25个派出审计局，进行驻点审计；在全国中心城市设有18个特派员办事处，主要审计海关、国税、烟草、电力、银行、高校等单位，还包括中央投资的重大公共建设项目、各地区央企，中央财政担保的世界银行贷款项目及其他全国性重要财政经济项目。因管理体制局限，审计署与地方审计机关在协作方面存在着一些体制性问题与障碍，在人才协作和资源的配置或整合方面存在着明显的差距或缺口，难以实现全覆盖审计、全链条监督、全系统控制和全方位评价的预期审计目标。

（五）审计岗位需求与职业能力供给错配状况客观上制约了金融审计质量的实质性提高。回顾我国金融审计四十多年实践的经历，除了面临着上述外在环境、机制改革、技术应用和资源整合等方面的严峻挑战以外，另一个严重困扰我国金融审计稳健发展并亟待破解的重要障碍因素是全国多个地方审计机关中金融审计岗位需求与高水平金融审计人才职业化能力供给之间存在错配与较严重的不平衡状况，如按照现有法规，审计部门仅仅只能审计人民银行、国有商业银行等国有资本投入的企业的财务状况和预决算执行情况，非国有银行、基金公司、证券公司和互联网金融创新公司目前还没有纳入审计机关的法定执业权责之中，其实这些金融企业同样是整个金融系统的重要组成部分，而且监管不当或不加约束的话，无疑也将很有可能触发严重的金融风险、导致金融危机和引起严重的社会经济损失，但是目前的实际情况是国家审计机关从事金融审计的高素质合规的专业人员和项目主审人员与人员供应比较而言仍然比较短缺，即金融审计专业人才需求与供给之间的差距较大，可以说现有金融审计人员知识储备状况远不能满足外部形势驱动下金融审计岗位对人才的急切需求，若这种金融审计人才供给与需求不均衡状况持续下去，将会限制或制约金融审计质量的实质性提高。

六、及时抓住机遇，积极应对挑战：策略及启示

（一）新时期我国金融审计机遇与挑战的应对策略。

1.尽快确立三大业务指导策略。一是要把中央决策层面做出的金融安全战略作为推进金融审计事业发展最高战略方针、制度规范建设的指引和金融审计实务的方向，充分利用金融审计的历史性机遇。二是要系统研究解决我国金融审计健康发展主要矛盾的治理方略，以设法解决金融系统安全战略下快速增长的高效金融审计监督需求与充分的金融审计供给短缺之间的矛盾。三是致力于增强可有效应对国家金融审计重大挑战的主体力量权威性，探索提升金融审计机关工作效能的新机制与新策略。

2.国家金融审计机关需要积极构建金融审计预警与风险防控机制以谨慎应对金融环境不确定性和系统性金融风险的挑战。如通过年度专项金融调查和审计，建立基于维护金融安全战略与宏观审慎监管框架的银行业系统性风险预防的“免疫”机制；通过大数据审计技术，构建基于全面监管理念对各类金融业务进行动态审查的全覆盖机制；通过对金融企业高管经济责任审计，形成基于独立性和权威性对扰乱金融秩序的行为进行及时揭露的审计查处与腐败威慑机制；通过对金融机构和非金融机构外汇资本流动及财务会计数据的监控机制来及时发现和查处网络诈骗、地下钱庄、非法集资、恶意套现和大规模洗钱等金融违法案件，有效维护国家金融秩序和金融安全。

3.改革审计监督的组织管理模式与技术应用能力培训以应对金融审计技术、质量和效能不高的严峻挑战。首先，审计部门应通过对关键性指标动态跟踪、科学分析和实践验证，从战略角度来对金融危机进行提前介入，精准抑制金融业务违规、金融舞弊、金融危机和金融危害。其次，通过顶层制度设计和审计监督职能分工，发挥金融审计和金融监管功能互补、信息共享、成本降低和资源整合等方面，实现有机合作与协调。再次，还需要尽快创新金融审计技术、加强高素质金融审计IT人才培养、特别是对审计对象的金融运行信息系统进行严格审计监管，充分保障金融审计高效和安全。最后，审计部门还需加强金融审计立法，规范金融审计创新，建立金融审计与金融监管的联动和协调机制，全面抑制与减少金融风险的传染效应和破坏性的影响。

（二）研究启示。

1.强化金融审计监督是消除金融风险与促进金融稳定的时代趋势和必然选择。作为一种深度影响国家或区域社会经济发展的经济活动与行为，金融及其系统的运行有其独特的演化规律，其丰富内涵可衍生出金融政策、金融市场、金融活动、金融主体、金融风险、金融危机、金融工具、金融链条、金融生态和金融损失等多样化的外在形式，受国家或区域经济社会系统内外多种因素的影响与牵制，西方国家自由市场经济引发的金融危机的历史已经告诫我们，金融系统运行需要政府用看得见的手加以调整和干预，需要围绕金融稳定目标，制定出宏观审慎的监管政策和适当金融安全战略予以规制、约束与引导，才可能保持国家金融系统的稳定，而落实国家金融安全战略必须在行业监管之外，引入专业化金融审计监督的力量进行介入与补强，以便夯实金融风险防火墙。

2.金融审计理论与实践都为保障金融稳定做出了巨大贡献。一方面，关于金融审计的理论研究已经经历了一个较长时间的发展与演化的过程，已在金融审计理论基础、功能与边界、机理与效果、实施路径等方面取得了许多优秀的研究思想与成果，为有序化解系统性金融风险、全面量化和评价项目金融审计绩效和金融审计后来研究者提供有益的借鉴和启示。另一方面，政府已采取大量积极措施，使得金融审计法规更完善、机构职责更加明确、审计监督范围更加广泛、审计任务更加重大，已为金融审计战略逐步实现做出了卓有成效的贡献。

3.金融审计进步需要发挥审计主体的主动性与创造性。国家审计机关在推动金融审计实践快速发展中，不仅应当把握历史性机遇，主动采取针对性强且具有可操作性的策略和行动措施，设法克服前进中的困难和机制阻碍，从金融审计法制方面完善顶层制度设计、系统性检查与审计监督合一监管链条、多方发力和协同治理机制，探索复合型金融审计人才教育与培养路径，更需要在具体金融审计实践中积极创新、充分实践、全面总结、及时建设与不断提升，从而使得国家金融审计部门及其人员能够从容应对复杂环境与形势下具体金融审计项目带来的诸多新的难题与挑战，从而创造出我国金融审计事业发展的崭新局面。