新时代高职教育项目制治理的审思

张智　曾东升

摘  要： 项目制治理作为公共财政支出项目向职教领域的延伸，以重点项目建设、专项资金支持的方式对高职教育改革发展起到了重要作用。中央财政的专项扶持与政策激励对高职院校发展形成竞争择优态势的同时，也出现了项目制治理中的机会主义、马太效应、过度依附政府发展、项目绩效管理中的公共价值偏离等问题。因此，建构基于效率、治理、绩效、投入为一体的高职教育项目制治理体系，需要从创新治理机制、加强项目绩效管理、强化内动力发展、健全多元投入机制等方面审思项目制治理体系的建构路径。

关键词： 高职教育; 项目制治理; 治理; 跨界

中图分类号： G710          文献标志码： A          文章编号： 1671-2153（2022）02-0007-05

随着国家职教政策项目制治理导向的形成与影响，国家不断实施重大项目建设以推动高等职业教育高质量发展，以国家示范性高等职业院校建设计划为例，中央财政投入45.5亿元，带动地方财政和行业企业投入118亿元。随后，“高职院校实训基地建设项目”“职业教育国家级专业教学资源库项目”“双高计划”等重要建设项目成为高职教育落实国家重大战略部署的重要举措。2019年以《国家职业教育改革实施方案》颁布为标志，新时代高职项目制治理进入新的发展阶段，先后实施了“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”“‘1+X证书制度试点”等重要项目，“集中体现了中央财政专项对高职院校的建设，重点进行院校基础能力建设、示范引领、学生资助等，引入竞争机制，打破了传统科层制的资源分配方式，改变了教育治理模式”[1]。作为一种区别于单位制的国家治理模式，项目制治理更适用于具有跨界、多元治理属性的高职教育领域，在审思项目制治理中所存问题的同时，需要从效率导向、治理视角、资源整合、绩效管理等方面思考项目制治理体系的建构与优化路径。

一、高职项目制治理的历史演进

（一）高等教育项目制的历史演进

自我国分税制改革实施以来，在解决财权与事权不对称的过程中，逐渐形成公共服务项目化治理格局。以高等教育领域为例，项目制治理融合了财政社会学的研究范式和公共治理理论，围绕项目资源投入，不仅通过重点项目建设和巨额资金扶持构建起高等教育项目制治理的绩效合法性，也从另一个层面深刻影响和改变了高校竞争态势和发展格局。从上世纪90年代开始的“211工程”开始，二期建设累计投资总额达373.8亿元[2];1998年12月启动“985工程”，对若干所高校和学科进行重点建设，这两项工程标志着我国高等教育重点建设的项目制步入开端。2015年启动“双一流”建设，整合“211工程”“985工程”等重点建设项目，至此，以“项目”为载体的高等教育項目制发展到一个新的阶段。在高职教育领域，2006年以来先后启动了“国家示范校”“骨干校”“双高校”等建设计划，基本上是“211工程”“双一流”等高等教育项目制的复制和延伸。其中，2006年遴选出100所国家示范校，2010年新增100所骨干校，中央和地方先后投入100亿元进行项目建设;2019年启动的“双高计划”共遴选出197所高职学校，中央每年投入20余亿支持其发展。至此，各级各类项目已成为高等教育治理的主要方式，项目制治理日益成为高等教育治理的新常态和新生态。

（二）从财政社会学和治理视角审视高等教育项目制

项目制治理本质上是以高等教育财政资源配置为中心，涉及包括财政供给、分配与评价等领域在内的主流高等教育财政研究范畴，聚焦于如何对资源进行分配为中心，建立起从高等教育财政的供给机制到分配机制再到问责机制的拨款制度等命题上[3]，以提高高等教育财政支出效率，确保教育政策目标实现。传统上，高等教育项目制置于经济学、财政学的研究范式，从而通过“就事论事”的叙事方式加以解决，然而随着时代发展及“治理”理论的介入，被经济学化了的财政研究对于解决跨学科或复杂治理问题的能力越来越有限，特别是涉及组织、群体、个体等多元主体之间通过协商、利益协调以共同解决社会问题的政府治理环节，传统的研究视角难以进行有效阐释，而以财政社会学的研究范式分析项目制，可以从财政之外看财政，关注更广义的治理视域与问题。另一方面，融入治理理论研究高等教育项目制，因项目制已经成为治理领域的社会问题，从某种意义上来说，对于资金的使用问题已经不仅仅囿于财政研究范畴，而是涉及到国家高等教育治理方式如何转型的问题[4]5-25。项目制的形成对高等教育的最大优势是打破了僵化的单向分配体制，通过发抓包的互动机制使得高等教育治理逐渐显现出“类公司化”的治理特征，这一过程中，也呈现出以择优扶强、示范带动方式提升高教治理水平的治理导向。

（三）新时代高职项目制治理的变迁特点

《国家职业教育改革实施方案》实施以来，现代职业教育发展更加注重高质量发展，凸显类型教育特色。在这一发展背景下，高职项目制治理模式成为政府分配职教资源的主要方式，高职项目绩效与高职治理绩效完成了“合法性建构”，正如我国在经济领域所取得的举世瞩目的治理成就一样，在高等教育领域通过分权、转移支付项目的大力扶持与引导、加大项目资源的输入与产出等方式，一系列工程、项目所取得的巨大绩效都是国家治理“在有效性中累积合法性”的体现，从而形成了项目制治理的路径依赖，导致项目制在高等教育领域不断扩张，国家通过财政等途径不断“嵌入”高等教育治理领域成为新形态。

新时代项目制治理出现的一个关键节点就是在政策和制度层面确立了职业教育的类型地位，积极推动本科层次职业教育试点工作。最近，中央两办印发了《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出到2025年，职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%，稳步发展职业本科教育等。截至2020年，教育部已批准22所学校开展本科层次职业教育试点。由此可见，高职项目制治理在长期的制度变迁中，逐渐实现了从量变到质变的演进历程，一系列高职重要项目的实施，从强化职教类型特色、建设特色高水平高职学校到一体化设计职教人才培养体系等，无不体现了项目制治理对高职教育改革发展的深远影响。如2021年江苏省为进一步发挥省高水平高职院校示范领军作用，启动特色高水平高职学校申报工作，25所高职院校入围。

二、项目制治理问题与发展困境

项目制在提高治理效率、满足多元利益主体共治需求、弥补优质高职资源不足、提升院校绩效管理和治理水平的同时，也存在着项目申报中的机会主义、择优竞争中的马太效应、过度依附政府发展、项目绩效管理中出现公共价值偏离等诸多问题，有些是项目制治理固有的弊端，有些是制度设计、项目管理等环节出现的问题，需要从项目制的整体设计和运作逻辑出发，分析解决项目制治理中存在的工具理性与价值理性冲突、科层制与市场竞争机制的冲突、院校自治与项目依赖的冲突等。

（一）單位制与项目制的冲突

自上世纪90年代分税制改革以来，项目制在治理技术设计、处理中央与地方关系、制度转型中显现的双轨制等方面体现出新的国家治理体制特征，项目制运行表现出“科层为体、项目为用”的特点[5]。与项目制形成对应关系的是单位制，它不同于科层制且具有一定相似性，它代表“特定历史时代中总体性的结构关系”[6]。有别于韦伯对于科层制经典阐述的是，中国的单位制具有形式科层化与功能科层化相分离的特点，它不仅仅体现为科层制“强制性的命令权力”特点，还强调事权与财权的相互结合，表现出“自上而下的分级分权原则与自下而上的市场化竞争途径并存并行”特点[7]。总之，项目制治理呈现出“单位为体，项目为用”的治理特点[4]5-25，单位制作为实行国家治理的组织体制，不仅主要承载政治合法性，其作为具有技术理性和市场化特点的治理模式，还主要承载着绩效合法性，体现出项目制的运行方式和制度特征。

（二）工具理性与价值理性的冲突

韦伯认为，价值理性只要动机纯正、手段正确即可达成目的，不论结果如何;而工具理性中的行动受功利动机驱使，强调效果最大化且忽视人的精神价值，两者统一于人类的社会实践中。项目制治理具有管理的标准化、规范化、专业化特点，但这种线性技术理性极易偏离公共性、整体性与主体能力培育等价值取向，进而遭遇悖论性治理难题[8]。在此，高职项目制治理主要问题表现为示范带动与均衡发展冲突、忽视公共价值目标等方面。如国家示范（骨干）校项目实施效果与预期目标尚存有一定差距，“双高计划”立项建设的197所院校中，145所是国家示范（骨干）校，合计占比74%，而56所高水平高职院校全部是国家示范（骨干）院校，示范带动效应不够显著。项目制实施中存在“重申报、轻管理，重投入、轻效益，重结果，轻过程”等现象，短期功利主义倾向明显，往往就项目做项目，不注重各类项目的有机协调和资源整合，偏离了高职人才培养功能本位和公共价值目标诉求。

（三）院校自治与项目依赖的冲突

委托代理关系下的高职项目制主要带来两个主要问题，一是高职院校为获取国家财政和政策资源，逐渐形成“向上看”的发展策略，人才培养、社会服务等基本功能受到一定程度的削弱。项目制催生精英校与一般校的分化效应，使得前者逐渐成为特殊群体，强化其不断获取财政资源的能力，助推强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”，可能形成“优势高校”排他性占有优质资源的格局，导致教育资源配置过程中产生新的不平衡。此外，项目制部分程度上削弱了高职院校的自我造血能力和外部治理能力。有关数据显示，省财政性教育经费仍是江苏省公办高职教育经费投入的最重要来源，社会对职业教育投入严重不足、行业企业支持职业教育尚未形成实质性突破、多元投入机制的缺失等致使高职院校过度依赖政府财政项目，造成政府行为的强势和高职院校自主权的式微，学校自主生存能力被削弱，难以实现大学治理的良性发展。再者，项目制由一种财政经费支持与制度安排，质变为一种对学术、高等教育组织以及教师个体行为评价的原则，建构了对于学术的优先性地位，项目制工作导向对政府年度综合考核、学校目标考核、绩效管理等产生了深刻影响，越来越多的教师教学研究成果与项目紧密捆绑，逐渐导致高校学术场域的异化。

三、高职项目制治理体系建构路径

（一）回归技术治理视角，重构高职项目制治理制度体系

技术治理的运作需要在规避教育行政权力过度影响的同时，更多地关注其运行绩效。一方面教育行政权力的行使作为技术治理的运行基础，需要适度克制行政场域形成的体制惯性，不断扩大高校办学自主权，增强高职院校在重大项目建设中的自主性;另一方面要注重技术治理的运行绩效。当前，规模扩张和升本需求导致优质高职院校建设经费不足，对政府财政项目的依赖为政府投入营造了有利的外部环境，政府通过筛选、议事规则掌控着技术治理的话语权，由此形成路径依赖下的项目治理运作惯性，从而忽视了对政府投入绩效的考量，需要重新回归技术治理的应然逻辑。

当前，技术治理固有困境不断凸显，其根源归结于大学制度体系的不尽完善。因此，重构高职项目治理制度体系，首先，需要改革政府投入制度，转变政府教育治理方式。《国家职业教育改革实施方案》提出建立与办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政投入制度，兼顾教育合理投入与优化教育支出结构。职业教育的跨界性、多元性特质需要政府更多地从治理视角解决问题，而非过多地管制和行政干预，产教融合长期以来实践运作成效不明显很大程度上归咎于有效治理的缺失。因此，政府应迈向“刀刃向内，有效治理”的变革之路，深入推进职业教育“管办评”分离，聚焦有效的预算调控、提供良好的信息服务、营造有序的竞争环境等方面。其次，建立体系化的项目制治理问责体系。建立项目问责制是一项体系化工程，需要引入第三方评价，完善多方参与的项目治理机制，高职院校本身要主动提升内生发展动力和责任感，强化履责意识与契约精神，切实做到以评促建。最后，建立“体用适度”的高职项目制治理机制。项目制运行中要努力解决职能部门间的“碎片化”和协调困境，需要合理消解项目制治理中单位制所带来的固有影响，以公平竞争和有效治理维持项目制治理中政治理性与技术理性的适度均衡。

（二）聚焦效率导向，强化项目绩效管理

高等教育具有准公共产品的特征，是需要强调效率优先的社会活动，项目制治理的首义是要提供教育资源的有效配置，即提高“高等教育效率”，将有限的资源聚集重点建设项目上，专款专用，提高资源利用效率。项目制治理效率体现为集中力量办大事的制度优势，如对比以往“211工程”“985工程”的建设投入与成效经验，高职“双高计划”需要更加注重通过重点领域项目建设促进学校高质量发展，更加强化资金投入和项目绩效，更有利于发挥政府主导下项目制治理效率高的优势。

项目制本质上是一种资源配置机制，西方主要发达国家主要采取绩效拨款的形式，通过明确规定拨款用途及条件以有效保证政府干预成效。2020年财政部出台《项目支出绩效评价管理办法》，作为提升项目制治理绩效的一项重要举措，该办法提出对重点项目开展周期性绩效评价，更加突出结果导向，更加注重产出和效益，项目支出绩效评价指标体系得以明确等。当前，高职项目制呈现出“内卷化”发展趋势，项目泛化及缺乏绩效管理，通过项目制促进学校内涵建设或实现“发展性增长”受到了一定程度制约;项目制方式也发生了变化，部分项目不再与经费挂钩或者更加重视以奖代补等扶持方式，经常出现同一项目不同批次项目支持方式有所不同的情形，這些变化虽然可能影响学校项目申报的积极性和预期建设成效，但却体现了政府在评估项目实施成效、设计更为合理资源配置路径的审慎考量。因此，完善绩效拨款机制、强化项目绩效管理是提升项目制治理效率、实现投入目标的有效途径，需要在向产出导向型拨款模式转变、严控项目申报质量、加强项目绩效评价和质量评估、建立项目动态调整机制等方面，思考切实提升项目制治理成效的有效路径。

（三）加强资源整合，拓展多元投入机制

加强职业教育项目制治理，关键是完善治理体系，兼顾多方利益平衡，推进利益相关者共同参与，推进社会支持职业教育力度，努力提升学校自主发展能力。在项目治理体系中，要改变项目依赖式发展路径，提升自我造血功能，完善多元投入机制，增强吸纳社会资本的能力;同时充分利用政策优势，完善内部治理结构，特别是通过产教深度融合，创新行业企业多元共治机制，这是高职院校推行项目制治理的最大优势和最优路径。世界主要发达国家职业教育治理政策尤其重视企业参与的重要性，如英国政府大力资助现代学徒制项目，通过政府对大企业征收学徒税，增强了企业对学徒培养的参与意识和主导作用[9]。此外，政府需要进一步制定配套举措明确行业企业等在高等职业教育治理中的职责、权力和义务，特别是鼓励、引导、激励政府和社会组织举办高等职业教育。《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确提出优化校企合作政策环境，推动校企共建共管产业学院、企业学院，主动吸纳行业龙头企业深度参与职业教育，把校企合作成效作为评价职业学校办学质量的重要内容，进一步健全政府职业教育经费投入体制等。上述政策举措着重从产教融合治理机制创新、政府部门参与校企合作治理路径、优化经费管理体制等方面提出了治理路径，具有鲜明的新时代职教治理特点和重大改革意义。

总之，职业教育项目制在推动现代职教体系构建、促进高职院校高质量发展方面发挥了不可忽视的重要作用，在其运行过程中出现的诸如依附式发展、社会组织的“内卷化”发展、科层体制的固有影响等问题亟待解决，如何更有效地发挥市场机制的正向激励作用，激发项目制主体的有序竞争、促进高职院校的内动力发展等，还需要从职业教育的有效治理、资源合理配置、项目绩效管理、多元投入机制等方面寻求更有效的发展路径，建议以产教融合治理机制创新为突破点，更多地从社会治理的视角探讨项目制治理的改革与发展。

参考文献：

[1] 游玉佩，熊进. 单位制与项目制：高等教育资源分配的制度逻辑及反思[J]. 江苏高教，2017（2）：21-25.

[2] 李福华. 从单位制到项目制：我国高等教育重点建设的战略转型[J]. 高等教育研究，2014（2）：33-40.

[3] 熊进. 从财政学到财政社会学：高等教育财政研究的范式转换[J]. 教育学术月刊，2019（9）：80-87.

[4] 苗大雷，王晓修. 项目制替代单位制了吗？——当代中国国家治理体制的比较研究[J]. 社会学评论，2021（4）.

[5] 史普原. 科层为体、项目为用：一个中央项目运作的组织探讨[J]. 社会，2015（5）：25-29.

[6] 渠敬东. 项目制：一种新的国家治理体制[J]. 中国社会科学，2012（5）：113-130，207.

[7] 折晓叶，陈婴婴. 项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J]. 中国社会科学，2011（4）：126-148，223.

[8] 应小丽，钱凌燕. “项目进村”中的技术治理逻辑及困境分析[J]. 行政论坛，2015（3）：93-96.

[9] 曾东升. 中外现代职业教育治理政策比较研究[J]. 教育学术月刊，2017（5）：30-32.

Abstract： Project-based governance， as an extension of fiscal expenditure projects to the field of vocational education， has played an important role in the reform and development of higher vocational education by means of key project construction and special fund support. While the special support and policy incentives from the central government have formed merit-based competition for the development of higher education institutions， there are also some problems in project management， such as opportunism in project-based governance， the Matthew effect， excessive dependence on governments， and deviation from public values in project performance management. Therefore， to construct a project-based governance system for higher vocational education based on efficiency， governance， performance and input， it is necessary to review the construction channels of the project-based governance system from the aspects of innovating governance mechanism， strengthening project performance management， enhancing internal driving force and perfecting diversified input mechanism.

Keywords： higher vocational education; project-based governance; governance; crossover

（责任编辑：程勇）