基于SFIC模型的职教国际联盟协同治理研究

严历 张红 魏红梅

职教国际联盟是指具有主动合作意愿的国内外职业院校、政府机构、企业、行业协会等职教领域相关主体，在不同文化背景下，基于共同的合作愿景，通过缔结紧密伙伴关系所形成的松散性、扁平化、多功能教育组织。近年来，在国家政策的推动下，以“一带一路”职教联盟、中国—东盟边境职业教育联盟为代表的一批职教国际联盟已成为我国职业教育迈向国际化征途的新样态。

当前，一些职教国际联盟面临组织文化冲突、机构内部治理不完善、院校间专业建设问题凸显等困境。欲纾解这些困境，仅凭职教国际联盟内部个别群体显然独力难支。为实现联盟成员“1+1＞2”的集聚优势，院校、政府、企业、行业协会等联盟利益相关者协同行动成为职教国际联盟困境治理的应有之义。此外，我国组建的职教国际联盟处于初创阶段，尚未引起学界的广泛关注，而从协同治理的视角来探究职教国际联盟建设的研究尚未出现。由此，为更好地实现我国职教国际联盟协同治理，文章借助SFIC模型来钩沉职教国际联盟协同治理面临的困囿，并提出职教国际联盟协同治理推进方略，以期为新时期我国职教国际联盟组织治理搭建一个新的行动框架。

一、职教国际联盟协同治理内涵与SFIC模型概述

欲研究职教国际联盟协同治理，应首先厘清职教国际联盟协同治理内涵，并对SFIC协同治理模型内容及其适切性进行概述。

（一）职教国际联盟协同治理内涵

一般认为，协同治理（Collaborative Governance）是“协同+治理”的概念组合。协同指“组织间互换信息、改变行为、共享资源与利益、提高各自能力并同担风险与责任”。治理指“各种私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续过程”。

在公共行政领域中，协同治理被认为是“单一或多个公共机构与非国家部门利害关系人在正式的、以达成共识为目的的、协商的集体决策过程中直接对话，以期制定或执行公共政策或者管理公共项目或财产”。尽管学界对协同治理的概念界定众说纷纭，但其基本理念殊途同归，即为解决共同的社会问题，政府、企业、社会组织、公民等社会利益相关者以较为正式、适当的方式进行互动、决策，并共担结果引致的责任与风险。

综上推论，作为当前国家政策积极倡导的社会组织制度形式，职教国际联盟协同治理可诠释为：国内外政府机构、企业、高职院校、行业协会等社会主体通过建立较为正式的平等协作关系，合理划分责权利，共担责任与风险，对职教国际联盟的战略拟定、合作开展、组织设计、保障机制等问题进行跨部门平等协商解决，以推动组织良性运转。

（二）SFIC协同治理模型内容及其适切性

Ansell和Gash通过对137个不同国家及政策领域的案例进行“连续近似分析”，提出由起始条件、催化领导、制度设计、协同过程四个核心变量及其从属细分因子所构成的SFIC协同治理模型（如图1）。其中，协同过程是在其余三个变量的背景及影响下展开，是整个协同流程的核心环节，而各要素彼此联系、相互作用，最终在四大变量的综合作用下导出协同结果。

图1 基于SFIC的职教国际联盟协同治理模型

梳理发现，作为协同治理的经典理论，SFIC模型已被运用于国内智慧图书馆、大学、政府部门等组织治理研究。首先，从本质属性来看，职教国际联盟是我国职教领域的“松耦合性跨境教育组织”，而组织系统要素主要包括战略与目标、组织结构、参与群体、文化氛围及组织环境，这与SFIC模型中的四大核心变量及其所属权变因子具有显著的对应性。其次，在职教国际联盟成员协同实践中，需充分激发各主体的协同动机，借助有力的领导群体、合理的制度建设才能切实克服联盟治理过程中的诸多阻碍因素。最后，职教国际联盟内部主体关系呈现为建制独立、行动自愿、利益共享、平等协商、跨界联合等特征，这也与协同治理理念不谋而合。概言之，SFIC模型适用于职教国际联盟的探究，也为本研究揭示职教国际联盟协同治理的现状与发展路径提供了理论指引。

二、基于SFIC模型的职教国际联盟协同治理困囿透析

围绕SFIC协同治理模型的起始条件、催化领导、制度设计与协同过程四大维度及其包括的变量，本研究对职教国际联盟协同治理的困境进行透析，为完善联盟协同治理提供参考。

（一）起始条件

起始条件指促成或阻碍利益攸关方达成合作的影响因素，包括权利或资源失衡、参与协同动机、合作或纠纷史三个变量。

职教国际联盟协同治理的起始条件呈现为：首先，参与决策主体单一，各主体间话语权失衡。职教国际联盟成员大多由职业院校、政府、企业等社会主体构成，院校供给专业人才，政府开通政策渠道，企业搭建实践平台，初步形成多方协同机制，但联盟理事会成员却呈现“清一色”的学校领导，政府、企业等社会主体的代表尚未列席。其次，各方协同动机强弱不均，相互依赖程度不明。从学校层面看，许多成员在办学方向、专业设置、人才培养等方面同质性较高，甚至一些国内院校在同一区域展开招生竞争，削弱了成员间的依赖性与信任度。从企业层面看，参与职教国际联盟协同行动究竟能为其员工招聘、融资租赁、企业宣传等需求带来多大的产出效益，难以精准预期。从地方政府层面看，职教国际联盟尚属于新生事物，其功能作用还未充分显现，加之联盟法人资格缺失，不属于民政厅、民政局等部门管辖的对象，因而地方政府对联盟的发展大多处于观望状态，“鼓励大于支持”。最后，成员间先期合作少，可能存在的纠纷史影响彼此协同。职教国际联盟成员分布在全球不同地域，大多数成员前期的合作沟通较少，对于彼此的优劣势、真实诉求缺乏深入了解。同时，部分成员在以往的交流中可能存在摩擦，加入职教国际联盟后，对组织的凝心聚力及协同文化建设也是藩篱。

（二）催化领导

当各方协同动机弱、权力与资源不平等、前期合作不足时，领导力被广泛认为是将各方带到谈判桌前，引导他们克服协同过程中诸多困难的关键因素。在协同治理中，领导力并不针对单个资深或权威人士，而是推动协同成果产生的机制。首先，职教国际联盟领导力结构亟待健全。当前，理事会是职教国际联盟计划拟定、行动发起的权力机构，而理事会中的理事长、副理事长、秘书长则成为联盟发展的主要领导力载体。据此，在协同行动初始之际，此类来自“少数单位的领导力”难以将多数利益相关者纳入协同中，并充分考虑其他成员的需求。这不仅与“吸纳各方适合的参与者、授权各方积极参与、支持各方全部参与、鼓励各方实现目标”的协同领导行为精神相去甚远，也极易消解职教国际联盟协同治理的根基。其次，职教国际联盟领导力执行壁垒尚需破解。有效的协同领导力包括“适当管理协同过程、维持‘技术权威性’、确保协同过程决定被普遍认可”。鉴于以理事长或秘书长为中轴的权力运行机制覆盖面窄，在发起协同行动时无法顾及多数成员，导致部分成员被“冷落”，对协同决策“不感冒”，进而加剧其“被动性”。此外，由于职教国际联盟监督、问责体系不完备，加之理事会及其所属秘书处职员大多身兼数职，相关专业技术背景较弱，“匮乏的问责制度+薄弱的领导群体+松散的联盟结构”的配置难以对成员行动进行有效约束，更无法引领集体行动并管控协同过程。

（三）制度设计

制度设计指协同过程中程序合法性至关重要的基本协议与规则。首先，各级政府协同治理政策供给不足。除2016年国家出台的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》《推进共建“一带一路”教育行动》明确表示“推动大学联盟建设”之外，其他关涉职教国际联盟发展的国家级或省（市）级指导性、规范性、保障性政策尚未出现。由于缺乏系统权威的政策制度导向，在松散的联盟组织结构内各主体间关系的疏离性愈演愈烈，成员在实践中“百花齐放、各显神通”，不仅难以高效整合丰富的联盟资源，无法疏通组织发展中的诸多“堵点”，更导致一些同质性高、品牌度低、影响力弱的职教国际联盟拔地而起，造成职业教育资源浪费。其次，制度设计并未切实进入协同渠道。尽管职教国际联盟章程对联盟的组织愿景、合作方式、入盟条件等内容做了规定，但多数联盟并未就定期发展主题、领域、方向等制定清晰的规划，联盟主体的行动大多数依靠自发性、临时性的协商来展开，从而降低了联盟成员在协同行动中的实效。调研发现，虽然许多职教国际联盟希望参与到地方经济社会建设中，但由于后续政府扶植政策、联盟协作方案的配套不完整、不及时，联盟发展并未切实享受到地方政府的政策红利，造成联盟行动与政府规划“两张皮”的现象，联盟成员未能在地方发展中有效发挥其优势功能。

（四）协同过程

协同过程指在前述三大变量共同作用下形成的整个内部协同步骤。首先，面对面对话受限因素多，建立深度信任任重道远。由于来自不同文化环境，许多职教国际联盟成员在风俗习惯、意识形态、价值观念上差异显著，这成为主体间结成亲密合作伙伴的潜在阻隔。同时，大多数国内外成员间的交流是借助第三方翻译，这不仅影响彼此沟通的效率，也不利于彼此深入了解，克服文化认知差异。此外，缺乏信任是协同治理初期常见的现象，也是当前职教国际联盟共待治愈的“顽疾”。目前来看，联盟成员能就组织的宗旨使命达成基本认同，但成员间深度信任的建立则需在行动中逐步升温。其次，成员对协同进程的承诺及其权责分工有待明确。利益相关者对协同的承诺程度是影响成败的关键变量，这与参与协同治理的最初动机密切相关。职教国际联盟成员的入盟动机或承诺是出于“确保意见不被忽略或履行相关义务”，还是致力于“实现理想政策的结果”，大多数联盟尚未做出充分的调研。同时，联盟成员的互动、宣传、联络一般由设立在某个学校的秘书处的少数职员长期包揽，其他联盟成员参与度低、参与感弱，组织权责分工有待重塑。最后，目标规划模糊，阶段性成果有待丰富。宏大的职教国际联盟战略与实际行动目标、计划有机结合是职教国际联盟协同治理必须跨越的沟堑。在组织运行中，一些职教国际联盟通过成立二级机构来促使行动规划落实。例如，中国—东盟边境职业教育联盟成立了产学研合作等七个委员会，但如何发挥委员会的作用仍在探索。此外，就院校间协同的阶段性成果来看，以学术研讨会、师生短期互访等形式为主，课程教材建设、学分学历互认等深度合作成果尚需拓展。

三、职教国际联盟协同治理推进方略

针对职教国际联盟协同治理的主要困囿，本研究从协同动机、协同条件、协同结果三个部分来设计职教国际联盟协同治理推进方略。

（一）催化与维持协同动机，激活协同治理的初始诱因

1.明确协同治理价值意蕴，夯实主体信任基石。首先，协同治理有利于整合各方资源，为主体需求的实现提供便利。站在院校的立场，在职教国际联盟协同治理过程中，不同职业院校在师资打造、专业发展、证书培训、基地建设等方面可取长补短、互通有无。同时，职教国际联盟协同治理也为职教领域探索集团化办学、复合型技术技能人才培养、1+X证书制度实施提供了便捷的“试验田”。站在政府的立场，参与职教国际联盟协同治理能直接将政府的文件精神传达至各职教相关单位，听取其意见看法，调整规划与行动，也可通过“委托—代理”的形式来实现政府项目的开发与攻关。站在企业、行业协会的立场，积极参与职教国际协同治理有利于发挥其资金、信息、技术等资源优势，也为组织间经验交流、错位发展提供了学习机会。其次，协同治理有助于形成认同性更高的意见，助力联盟困境化解。职教国际联盟是国内外多主体共同构成的行动舞台，通过各方的战略性协商、集思广益，不仅能加深参与者对议题的共同认知，最终形成的结论也能取得各方的承认，为实际行动落实扫除许多障碍。更为重要的是，由于参与主体间的问题也是职教国际联盟自身困境的表征，各共生主体的协同行动也在潜移默化中促进联盟困境的脱离。

2.厘清资源需求清单，寻找相依性网络结点。首先，联盟理事会、秘书处等管理机构应联合设立“职教国际联盟信息反馈委员会”，定期对参与联盟各主体的人力资源、知识技术、仪器设备、目标规划等方面进行调研，以信息简报、活动手册等形式在联盟范围内进行推送，明确彼此在资源与需求上的相依性结点。其次，各参与主体应主动作为，寻求合适的协同伙伴。除召开职教国际联盟年度大会或理事会会议外，建议各联盟成员围绕学科专业、产教项目、区域政策、中高职衔接等内容推出月度、季度等短中期工作计划，在切实行动中展示优势资源、明确利益诉求，深化对相互依赖程度的认知，寻找适合的协同契机。最后，打造资源共享平台。开发多种语言切换的“资源共享App”，设立单位看板、项目任务、岗位招聘、成果展示、信息申报等板块，由“职教国际联盟信息反馈委员会”与各主体责任部门共管，将相关领导、职员、师生纳入平台中，联盟成员的资源、成果、需求可通过平台进行上传、聚集与共享；同时，基于平台的数据统计功能对踊跃参与联盟协同的群体、个人定期颁发荣誉奖章，不断提升各主体协同的积极性。

3.增强政府协同力度，构建多元权威的领导机制。首先，树立政府在协同治理中的引领地位。鉴于职教国际联盟的管理机构大多设立在国内牵头院校中，联盟管理层应主动与地方教育、民政、外事等各级政府部门建立联系，通过签订合作协议、谅解备忘录等形式，将联盟建设与地方发展战略相衔接，打通政府参与职教国际联盟协同治理的渠道。同时，尝试引入注册登记制，将职教国际联盟身份转化为正式的社会机构，并在政府的督导考察下，倒逼各主体积极参与联盟协同过程。其次，改进协同治理决策群体结构。将企业、行业协会等社会主体代表纳入职教国际联盟各级单位决策体系中，并将联盟理事会或董事会成员席位划分为院校、政府、企业、行业协会等板块，各板块按照成员数量比例，吸纳相应的群体代表。在实施协同治理决议时，各群体代表可阐释利益需求，明确自身立场，提出意向性议题，最终决策需3/4的参会代表通过方能生效，以此提升联盟领导力的实效性、执行性。

（二）完善与落实协同条件，保障协同治理的行动过程

1.健全协同制度与架构，奠基主体行动有效性。首先，构建“院校—政府—企业—行业协会”四方联动制度保障体系。除尽快制定职教国际联盟建设指导意见外，各级政府部门应思考将联盟发展纳入职教领域相关法律法规中，进一步确保各主体协同行动的“合法性”。此外，建议各联盟成员将参与职教国际联盟协同治理写入本单位的发展规划中，完善配套支持制度。联盟理事单位应率先垂范，为其他成员积累经验。其次，编织多重联盟协同关系网络。在职教国际联盟理事会与秘书处下建立战略拟定、信息反馈、责任评估等职能性二级指导机构及其辅助性工作组。同时，以人才培养、“双师型”师资打造、创新创业、技术开发等为中心成立功能性合作平台。再者，以图书馆、实验室、实训基地、课程专业等为抓手，组建系列专业性子联盟。通过搭建“职能—功能—专业”的协同关系网络，将相关主体资源进行多向贯通，在职教国际联盟内部形成密切的互动关系结构，增强各主体协同治理的参与性、存在感。

2.重视联盟协同文化建设，推动主体共识融通。首先，秉持理想主义情怀，积极谋求多样化成果。我国组建的职教国际联盟正处于组织生命的初生阶段，各参与主体应摒弃短视、狭隘的思想观念，不过分计较自身的暂时性得失，坚定发展信心，将联盟推向成熟、稳定的发展阶段。同时，以师生互访、论坛沙龙等细小成果作为互信增长起点，积极探索课程教材建设、平台团队打造、学分学历认证等成果孵化机制，在持续性的获得感中加深互信。其次，求同存异，树立共同目标。在联盟协同增效行动中，各方需就“应做什么”与“不应做什么”达成初步共识，并从项目、规划、战略三个层面逐渐实现目标的一致性。最后，正视矛盾冲突，平衡利益分配。在职教国际联盟协同治理过程中，参与伙伴要悬搁已有的矛盾纠纷，立足长远，积极与其他成员分享个体资源、共享有效信息。此外，成果分享要遵循谁贡献谁受益的原则，依据协同各方的投入量比与贡献程度分配成果，适当增加承担风险较大的主体在成果分享中的比重。

3.构建双重保障机制，助力主体协同能力提升。首先，规范分工机制。院校作为联盟协同治理的实践主力，应就治理范围、方案起草、内外联络等挑起重担；政府应发挥统筹协调的主导性功能，通过方向引导、优惠支持、渠道开通来形成政策协同，并参与发起职教主体联席会议；企业应在物资资助、技术指导、平台建设、成果转化等方面出谋划策；行业协会应在标准制定、项目拓创、表彰奖励、政策解读等方面贡献力量。其次，建立学习互动机制。职教国际联盟协同主体要凭借成功案例分享、国际研讨洽谈等形式来促进彼此对新思路、新技能、新理念的获取，夯实工具性学习；各主体间要基于真诚沟通来确认彼此追求的目标与价值，增进职教国际联盟的组织凝聚力，增强联盟协同治理团队意识，厚植交际性学习；联盟管理层要立足于国内外经济市场、就业形势与需求，准确把握国际职教领域前沿动向，紧跟国际职业教育发展趋势，不断调整协同内容，实现变革性学习。

（三）归总与审视协同结果，反哺协同治理的持续循环

1.认清协同治理影响效应，合理评析协同成果价值。参与各方对协同治理结果的充分认知是推动职教国际联盟协同治理可持续发展的重要环节。从表层效应看，协同治理可能解决了职教国际联盟成员配套设施旧、研发能力弱、制度体系缺失等短板。从内层效应看，联盟协同治理抑或制定了完备的互惠互利职教领域合作制度，探索了可供复制的联盟行动程序，完善了联盟治理必需的体制机制设计。从里层效应看，职教国际联盟各方协同主体或已加深了彼此的了解与信任，认识到主体间利益的相关性，改善了主体“各自为政”的局面，创造出职教国际联盟及其参与主体问题解决的新范式。

此外，由于参与主体受到动机、投入、能力以及复杂社会环境的影响，联盟协同治理可能难以取得预期的成果。职教国际联盟组织方及其成员可从五个方面来评估成果：已取得的现实成果，如完成的产教融合项目；成员参与联盟协同治理过程的经历；联盟协同治理计划之外的收获，如提升联盟成员的国际知名度；校友及师生等其他主体或组织对联盟协同行动的认可；联盟单位或人员在协同治理中价值、能力的彰显。

2.完善协同团队与战略规划，增强协同治理实践性。首先，强化成员的准入与退出。建议职教国际联盟采用“审核制+劝退制+邀请制”的控员模式，强化对申请入盟的社会主体的筛查，修正“提交申请—联盟大会审议—联盟观察员—联盟成员”的粗犷性准入门槛，制订对申请者的优劣势资源、发展重心、未来规划等进行全面考察的调研方案，对履职乏力、消极应对、长期不发起项目或参与协同行动的成员予以暂时劝退。同时，职教国际联盟管理高层应积极向世界一流职业院校、企业、相关国际组织、基金会抛出橄榄枝，邀请其参与联盟协同行动，增进联盟协同治理实力。其次，制定系统协同治理规划。邀请联盟内外的职教领域专家、企业管理者、职业院校师生组建“职教国际联盟战略拟定智库”，充分结合各二级合作平台及子联盟的特点，科学拟定行动主题与建设方向，形成“智库战略—合作平台规划—子联盟行动项目”三级协同治理布局指南，增强职教国际联盟协同治理技术线路的清晰度与可操作性。

3.构筑多层责任追踪链，催生协同治理新动因。在职教国际联盟协同治理过程中，各参与主体原则上处于平行地位，纯粹的自上而下追责制度难以施行。因此，可从以下思路进行联盟的问责：首先，牢抓主体责任共担意识。在协同行动前，各参与主体应就责任风险共担、利益成果共享做好充分的磋商并达成基本共识，避免因协同治理结果归责的问题影响相互的团结。其次，成立多主体责任评估机构。职教国际联盟各决策群体派出代表，联合成立“职教国际联盟责任评估委员会”，对协同中各成员基于协议所分担的协同责任进行提前审查，并参照协同治理结果来评估各主体的履责情况。最后，引入第三方责任评估主体。鉴于政府在协同治理中处于居中地位，可将其引为职教国际联盟协同治理结果责任认定的主体，成为联盟归责的“裁判”，助推联盟问责工作有序、合理地开展。