美国反兴奋剂的现实困境与根源解析

韩 勇

（首都体育学院 体育法与体育规则研究所，北京 100191）

美国是世界体育强国，其职业体育、奥林匹克运动、学校体育和大众体育都具有极高水平。美国也是世界反兴奋剂体系不可或缺的一员，“美国是奥运会上获胜最多的国家，他们当然应该率先展示他们有一支干净的队伍”[1]。美国反兴奋剂机构（United States Anti-Doping Agency，USADA）成立后，美国反兴奋剂工作取得了一定进展，但仍然存在一些问题，如缺乏统一的反兴奋剂立法和管控体系等。本文对美国反兴奋剂的困境及其根源进行分析，资料来源于美国国会关于体育兴奋剂滥用问题听证会、学者对美国兴奋剂问题的学术研究、美国国内外媒体对美国兴奋剂问题的新闻报道，以及世界反兴奋剂机构 （World Anti-Doping Agency，WADA）和USADA公布的资料和数据等。

1 现行反兴奋剂体系建立前美国的兴奋剂危机

20世纪70年代，在冷战背景下，美国政府支持并利用体育成就展示其在世界舞台上的地位。美国和其他西方国家感受到苏联的体育成就带来的压力，它们希望自己在体育方面也能取得同样的成功。美国通过《业余体育法》（The Amateur Sports Act of 1978，1998年被修订为《奥林匹克和业余体育法》），使政府在奥林匹克运动中发挥了重要作用[2]。无论政治派别，政府官员都相信并期望美国运动员能够在国际大赛中表现美国最好的一面。20世纪90年代，美国国内外对美国兴奋剂滥用和反兴奋剂政策的有效性提出了质疑。

（1）越来越多的人认为美国没有采取有效措施阻止本国运动员使用兴奋剂[3]，美国的反兴奋剂立场是软弱的，美国政府对兴奋剂问题的回应是“虚伪的”[4]。有证据表明，美国国会知道本国存在兴奋剂滥用问题，但为了在奥运会上获取优异成绩所以并没有阻止这种行为。人们认为美国政府允许运动员作弊以获得国际比赛的成功[5]，许多奥运会奖牌获得者在兴奋剂检测呈阳性后仍被允许参加奥运比赛。由于美国存在兴奋剂滥用问题，时任WADA主席兼国际奥委会副主席庞德甚至建议阻止美国申办2012年奥运会。美国参议员John McCain称，奥运会兴奋剂丑闻“损害了我们的形象······美国被认为是一个欺凌弱小和不道德的国家”[6]。

（2）美国奥委会的反兴奋剂制度存在固有利益冲突。当时，美国反兴奋剂工作由美国奥委会（United States Olympic Committee，USOC，2019年更名为United States Olympic & Paralympic Committee，USOPC）和美国国家单项协会（National Governing Body，NGB）负责。NGB进行兴奋剂检查，并根据自己的管理程序处罚违规者[3]。此制度存在着利益冲突：体育组织既负责挑选优秀运动员参加国际赛事，又对这些运动员实施兴奋剂检查和处罚。这种冲突使体育组织无法有效进行反兴奋剂工作[7]。有人指责美国奥委会掩盖精英运动员使用兴奋剂的情况[4]，在1988—2000年，100多名兴奋剂检测呈阳性的运动员被USOC和NGB成功“洗白”免遭处罚[8]。另外，美国奥委会的反兴奋剂计划未能有效实施无事先通知的赛外检查[9]。

（3）兴奋剂滥用伤害美国体育。国家兴奋剂控制政策办公室（Office of National Drug Control Policy，ONDCP）在1999年称：①兴奋剂伤害了诚实的奥运选手，这些运动员无法与使用兴奋剂的运动员竞争，而且胜利者的成绩也遭到质疑。②精英运动员使用兴奋剂对年轻人产生了切实的、令人担忧的负面影响[10]，青少年兴奋剂使用持续增加，类固醇类药物可能对青少年健康造成严重后果。③兴奋剂在大众体育中蔓延可能会带来重大公共健康危机，贩卖类固醇等兴奋剂成为一个新兴的犯罪行为。④在一些国际比赛中禁用的物质并不在美国职业体育兴奋剂清单上，国际社会对美国致力于反兴奋剂的承诺表示怀疑。兴奋剂滥用是美国新闻的常见话题，职业运动员被召集到国会就兴奋剂滥用问题作证[11]。

（4）全球反兴奋剂体系的升级更新对美国反兴奋剂提出了新要求。20世纪90年代中晚期，全球反兴奋剂工作面临很多问题，如体育组织间存在反兴奋剂政策冲突，没有全球统一的禁药清单，有的项目甚至没有任何反兴奋剂规则，一些国家和体育管理机构对反兴奋剂只有口头承诺。在这种情况下，在全球范围内建立统一的兴奋剂处罚制度，实现规则、程序及处罚标准“三统一”非常迫切。1999年WADA成立，标志着国际反兴奋剂协调行动的开始。2003年1月，在哥本哈根举行的“体育中使用兴奋剂第二次世界会议”上通过了《世界反兴奋剂条例》（World Anti-Doping Code）。2005年，联合国教科文组织表决通过了《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》（International Convention Against Doping in Sport，以下简称《公约》）[12]，于2007年正式生效。《公约》不仅规定了签约国政府在反兴奋剂斗争中的责任，而且明确了WADA和《世界反兴奋剂条例》的地位和作用。联合国教科文组织多个成员国签署了《公约》，签约国数量在该组织各项国际公约中高居第2位，标志着全世界绝大多数国家的政府开始与体育组织一起承担起反兴奋剂责任。美国的反兴奋剂工作需要做出相应回应。

由于国内外对美国反兴奋剂工作的批评[3]，以及当时国际反兴奋剂面临的新态势，在对美国当时的反兴奋剂计划—国家反兴奋剂计划（National Anti-Doping Program，NADP）进行数月审查之后，美国认为建立一个独立组织负责美国境内奥林匹克运动兴奋剂检查符合美国最佳利益。1999年，USADA成立，于2000年10月1日开始运营。

2 现行反兴奋剂体系建成后美国反兴奋剂进展

2.1 现行美国反兴奋剂体系

现行美国反兴奋剂体系呈现奥林匹克和业余体育、职业体育、学校体育三足鼎立、各司其职的局面，其中只有USADA签署了《世界反兴奋剂条例》。

USADA负责奥林匹克和业余体育中的兴奋剂管控。《奥林匹克和业余体育法》规定：国家单项协会只有得到美国奥委会认可才能管理相关项目参与奥林匹克运动。美国奥委会修改规则规定，国家单项协会只有获得USADA的认证才能获得美国奥委会的认可。USADA发布的《奥运会和残奥会兴奋剂检查协议》（Protocol for Olympic and Para-Olympic Movement Testing）规定，“根据《世界反兴奋剂条例》和美国奥委会反兴奋剂政策的要求，所有美国国家单项协会都必须在各方面遵守本协议，并被视为已将本协议规定纳入其规则手册”[13]。2001年，美国总统和国会正式承认USADA为国家反兴奋剂机构，从而获得了国库拨款作为资金保障。接受USADA检查的运动员包括国家单项协会的运动员、在美国参加国际赛事的运动员、代表美国参加国际赛事的运动员、因兴奋剂违规在美国停赛的运动员[13]。USADA成立后，接替了美国奥委会和国家单项协会的部分职责，成为美国国会认可的美国参与奥运会、残奥会、泛美运动会和泛美残运会的官方反兴奋剂组织。USADA被授权对上述赛事参与者进行兴奋剂检查、结果管理、治疗用药豁免（Therapeutic Use Exemption，TUE）、行踪管理、潜在违规行为调查，并向国家单项协会管辖运动项目的参与者提供教育信息[13]。

美国大多数职业体育项目都不是《世界反兴奋剂条例》的签约方，不受WADA规则约束，也不受USADA管控。美国篮球联盟（National Basketball Association，NBA）、棒球大联盟（Major Leagues Baseball，MLB）、橄榄球联盟（National Football League，NFL）、冰球联盟（National Hockey League，NHL）等根据劳资协议都有自己的反兴奋剂规则和体系。美国大学生体育联盟（National Collegiate Athletic Association，NCAA）也有自己的反兴奋剂规则和体系。当职业和NCAA运动员要参加奥运会、残奥会、泛美运动和泛美残运会时会受USADA管控。

2.2 现行反兴奋剂体系提高美国兴奋剂管控的有效性

USADA的建立提高了美国奥林匹克和业余体育兴奋剂管控的有效性。美国奥委会和国家单项协会不再负责兴奋剂检查和处罚，反兴奋剂职能被赋予相对独立的USADA，这种中立性维护了美国反兴奋剂形象[14]。

USADA是一个独立的非营利、非政府机构。鉴于之前美国国家反兴奋剂计划受到的批评，USADA在人事与财务方面有意识地与美国奥委会和国家单项协会保持距离。USADA由董事会管理，董事会由10名独立、有经验的专业人士组成，其中5名选自奥林匹克大家庭（Olympic family）以外，另外5名由国家单项协会和美国奥委会运动员顾问委员会（USOPC Athlete Advisory Committee）从过去10年代表美国参加过奥运会或世界锦标赛的个人中推荐。USADA的日常运作由董事会雇佣的CEO管理。USADA董事会独立于美国奥委会和任何国家单项协会。同时，现役运动员不允许进入董事会，也不允许受雇于USADA。此外，USADA对其雇员、官员和董事采取了严格的利益冲突回避政策。USADA的成立使美国奥委会和所有国家单项协会的兴奋剂管控和仲裁系统都停止了运作。

有人批评USADA从美国奥委会收取服务费，并且与美国奥委会设在同一城市，所以不够独立。但美国奥委会与USADA唯一的直接法律关系就是服务协议。美国奥委会并不直接控制USADA及其检查或结果管理过程。USADA的经费除了来自美国奥委会外，还来自联邦政府。

USADA成立后采取了一系列行动加强对兴奋剂的打击，如与美国奥委会协商，在USADA网站对兴奋剂违规名单予以公布，增加反兴奋剂工作的透明度。USADA在众多反兴奋剂国际调查中发挥作用，包括类固醇滥用、“原始交易”行动和BALCO实验室的THG阴谋。USADA还通过对美国邮政自行车队（US Postal Service Pro-Cycling Team）的调查揭示在自行车运动中存在的系统性使用兴奋剂的问题，并认定环法自行车赛“七冠王”阿姆斯特朗兴奋剂违禁[15]，树立了美国反兴奋剂新形象。

2.3 现行反兴奋剂体系注重对运动员权利的保护

兴奋剂处罚涉及对运动员权利的剥夺和道德的谴责，因此，在兴奋剂管控中保证运动员诉权、维护程序公正十分必要。

USADA在检查、审查、处罚与纠纷解决中，注重对运动员权利尤其是程序性权利的保护，如为涉嫌兴奋剂违规的运动员提供听证和仲裁机会。只要运动员参加或可能参加国际比赛，USADA可以以任何理由或无理由挑选运动员接受检查。接受检查的运动员必须向USADA提供样本。样品被送到WADA认可的实验室进行分析。如果A样本呈阳性，则可以对B样本进行检测。B样本呈阳性即构成USADA认定的不利分析结果（Adverse Analytical Finding，AAF），是兴奋剂违规的依据。运动员放弃B样本检测也会导致不利分析结果。收到阳性检测结果，USADA将案件移交给由3～5名独立的医疗、技术和法律专家组成的反兴奋剂审查委员会（Anti-Doping Review Board）。审查委员会以匿名方式查看实验室结果和运动员提交的所有材料，并向USADA提出是否有足够证据证明兴奋剂违规成立的建议。根据审查委员会的建议，USADA可以对运动员或其他违规者进行处罚。运动员可以接受指控和处罚，也可以对指控提出质疑，并要求由1～3名仲裁员组成仲裁小组进行听证。这一仲裁程序是中立的。仲裁员从美国仲裁协会（American Arbitration Association，AAA）的北美体育仲裁院（North American Court of Arbitration for Sport，NCAS）仲裁员中选择。对裁决结果不服，可以上诉至国际体育仲裁院（Court of Arbitration for Sport，CAS），CAS的仲裁是最终裁决。另外，运动员也可以选择不经过AAA仲裁，直接向CAS提起上诉[13]。CAS在北美设有分院，在语言和地理条件上都十分有利于争议解决。

美国四大联盟则都依据劳资协议设立了仲裁制度，负责处理联盟内部的兴奋剂纠纷。虽然美国职业联盟反兴奋剂仲裁因信息过于封闭导致外部监督不足而受到诟病[16]，但上诉途径确实有利于保护运动员权利。NCAA也有兴奋剂纠纷解决机构，大学生运动员对处罚不满，可以上诉至NCAA的体育竞争保障与医疗问题委员会（Committee on Competitive Safeguards and Medical Aspects of Sports，CSMAS）[17]。

USADA创建以根除体育运动中的兴奋剂为使命，并消除“美国奥委会和反兴奋剂组织没有尽其所能消除兴奋剂使用，对兴奋剂使用者过于软弱”的看法[18]，“为美国的反兴奋剂运动带来信誉和独立性，继续成为全球反兴奋剂领域的领导者，以保护清洁运动员的权利和世界范围内比赛的完整性”[19]。然而，这些目标还尚未完全实现。

3 当前美国反兴奋剂的主要困境

3.1 缺乏统一的反兴奋剂立法和管控体系

迄今为止，美国既没有反兴奋剂综合联邦立法，也没有建立起国内统一的兴奋剂管控体系。统一的国家反兴奋剂立法和管控体系的意义如下：

（1）统一的国家反兴奋剂立法和管控是国际反兴奋剂斗争的趋势。在当前兴奋剂交易和使用中出现国际性、组织性、复杂性、长期性、隐蔽性的趋势和特征。反兴奋剂斗争由体育界扩大到全社会，由制止服用扩大到制止制造、运输、销售和教唆使用，由行业治理扩大到综合治理，由纪律处罚扩大到刑事处罚。为了有效进行反兴奋剂斗争，世界各国立法普遍对兴奋剂生产、进口、出口、销售、交易、走私、持有、提供等行为严格禁止，并普遍加重了对参与兴奋剂交易、指使、教唆使用等行为的惩罚力度，由行业规则上升为国家反兴奋剂立法。联合国教科文组织称，颁布立法是签署国遵守《公约》、打击兴奋剂的主要方式，《公约》第3条规定，“为实现《公约》的宗旨，缔约国承诺，（一）遵照《条例》中确定的原则，在各国和国际间采取必要的行动”。第5条规定，“各缔约国承诺，为遵守本公约各项条款中的规定，将采取必要的措施。此类措施可能包括法律、法规、政策或实施行政管理”。截至2013年就有63个国家进行了反兴奋剂立法[20]。政府和体育组织共同治理是反兴奋剂领域的新治理模式，国家为反兴奋剂提供财政和法律保障，体育组织积极与政府合作，共同努力打击兴奋剂滥用。在预防和打击兴奋剂滥用中，政府、体育组织、反兴奋剂机构缺一不可、互为补充。以中国为例，在立法方面，1995年《中华人民共和国体育法》将反兴奋剂纳入国家法，2005年国务院颁布《反兴奋剂条例》，2019年颁布《兴奋剂刑事案件司法解释》和2020年特定兴奋剂滥用行为入刑加大了反兴奋剂力度[21]。在兴奋剂管控体系方面，国家体育主管部门负责并组织全国的反兴奋剂工作，其他有关部门协同配合，中国反兴奋剂中心具体实施，全国性体育社会团体、地方政府及各相关单位各负其责，采取综合治理措施推动反兴奋剂工作。

（2）统一的国家反兴奋剂立法是《公约》生效的保障。《公约》是国际条约，虽然美国宪法规定“所有在合众国权力下缔结的或将缔结的条约，都是这片土地的最高法律”，但除非制定国内法来支持《公约》的条款，否则美国公民、企业和组织基本上可以无视《公约》[22]。美国最高法院在Medellin v. Texas案裁决，一项条约只有“包含自动执行的条款，即不需要立法使其生效”的情况下才自动执行[23]。《公约》没有宣布它自动执行，美国总统或参议院也没有宣布《公约》自动执行，所以《公约》不能自动执行。没有具体的反兴奋剂联邦立法被颁布，《公约》的效力几乎等于零[11]。加入《公约》后，2008年美国政府声明，不需要新的联邦立法来执行《公约》，因为美国的反兴奋剂义务通过《管制物质法》（Controlled Substances Act）、《食品、药品和化妆品法》（Food，Drug，and Cosmetic Act），或者通过USADA的行动来履行[24]。

（3）统一的国家反兴奋剂立法是履行《公约》的前提。美国2008年才成为《公约》的第90个签约国，遵守《公约》情况一直保持在78.6%的较低水平，直到2015年才上升到89.3%。由于美国职业体育的私人性质以及缺乏政府资金，没有反兴奋剂联邦立法，美国不太可能完全合规。基于宪法方面的原因，政府未来也不太可能介入这些领域，使得美国无法完全遵守《公约》。美国的签约时间、缺乏为遵守《公约》采取行动或改进措施、派出代表人选的变化等都表明签约是“面子”工程，政府几乎没有发挥积极作用[25]。美国签署《公约》后似乎没有为具体实施该条约做多少工作[23]。未能较好履约的突出表现是美国大大缩小了《公约》适用的范围。《公约》文本规定，就实施兴奋剂控制而言，“运动员”是指任何参与国际级或国家级（以每个国家反兴奋剂组织确定的，并为缔约国所接受的定义为准）体育运动的人，以及任何其他参与被缔约国选定的较低水平体育运动或赛事的人。就教育与培训活动而言，“运动员”是指任何参与某个体育组织所管理的体育运动的人[12]。包括中国在内的国家大多将包括业余运动员、职业运动员、学生运动员等在内的所有运动员都纳入兴奋剂管控范围，或至少将国际级和国家级运动员纳入兴奋剂管控范围，但美国参议院向《公约》提交一份声明来限制运动员的定义，将运动员只定义为奥运选手，职业运动员、大学和高中运动员被排除在《公约》之外。这种解释违背了《公约》起草者的意图和国际社会对《公约》的理解[23]。迄今为止，USADA负责参加奥运会、残奥会、泛美运动和泛美残运会运动员的检查和结果管理，美国奥委会和残奥委会认可的体育单项协会及其运动员受USADA管辖。美国四大联盟等职业体育组织和NCAA都不受USADA管控，美国高中体育项目更不受USADA管控。

（4）美国特殊的体育体制决定其格外需要统一反兴奋剂立法。与欧洲体育金字塔结构的统一管理不同，美国体育中的奥林匹克与业余体育、职业体育和学校体育独自行使管理权。世界上大部分国家的职业联赛都受国家单项协会管理，各国国家单项协会都受国际单项体育联合会管理，因此，它们受《世界反兴奋剂条例》管辖。例如，英足总对英超联赛有进行处罚的监管权，而英足总和其他欧洲国家足球协会一起加入欧足联和国际足联，所有这些组织都遵守国际足联的规则，国际足联遵从《世界反兴奋剂条例》。而美国的职业体育联盟通常不在奥林匹克大家庭的管辖范围之内，这就造成了一种反常现象，即参加美国职业联盟的运动员违反《世界反兴奋剂条例》，却仍然有资格参加所在运动领域最高级别的比赛。当美国冰球球员Bryan Berard在USADA的检测中呈合成代谢类固醇阳性无法代表美国国家队出战后，他被国际冰球联合会禁赛2年[24]。尽管NHL反兴奋剂政策禁止使用类固醇，但NHL并没有对Bryan Berard禁赛，因为阳性结果并非来自NHL实施的检查。这一现象受到WADA主席庞德的抨击[26]。NCAA也不在奥林匹克大家庭的管辖范围之内。在这种情况下，美国比其他国家更需要统一的反兴奋剂立法来规范优秀运动员的兴奋剂使用。

（5）《罗琴科夫反兴奋剂法》意欲“长臂管辖”，却将职业体育、NCAA排除在外。2020年12月4日，美国总统签署了《罗琴科夫反兴奋剂法》（Rodchenkov Anti-Doping Act of 2019）[27]，赋予美国在涉及美国运动员的国际体育比赛中，对兴奋剂事件涉案人员提出指控并裁决的权力。该法以俄罗斯兴奋剂丑闻揭发人格里戈里·罗琴科夫（Grigory Rodchenkov）命名，旨在对参与国际兴奋剂欺诈的主体施以刑事制裁，最高可判10年监禁并可罚款100万美元。该法规定，只要有美国运动员参与的国际赛事，该赛事受《世界反兴奋剂条例》管辖，且有美国公司对该赛事提供了赞助，或赛事的主办方、批准机构因美国转播该赛事而获得了补偿，则该赛事为“重大国际体育比赛”。即使赛事在其他国家举办，兴奋剂欺诈发生在美国领土之外，美国对该赛事所涉兴奋剂欺诈仍有司法管辖权。该法使美国几乎对包含奥运会在内的所有重大国际赛事中的兴奋剂欺诈行为享有司法管辖权[28]。

《罗琴科夫反兴奋剂法》使美国可以对国际赛场涉兴奋剂事件实施“长臂管辖”，对其他国家的兴奋剂欺诈行为按照美国法律调查、起诉和处罚。该法采取的监禁、罚款、没收财产等措施力度均高于WADA。WADA的38名基金会成员中有一半以上的成员“对该法的治外法权持保留意见”。WADA认为，目前全球已经建立起反兴奋剂体系，并得到美国政府的认可和支持。该法将破坏全球反兴奋剂工作的稳定性，因为可能导致不同司法管辖区的法律重叠，干扰全球运动员“服从统一管理规则”，“以前从来没有任何一个国家对发生在其国界之外的兴奋剂犯罪行为主张刑事管辖权，是有充分原因的”[2]。虽然目前该法还只是宣示性的，没有实践案例，但该法存在就有适用的可能性。其他国家作为报复可能会制定类似的法律并引发连锁反应，对包括美国在内的所有国家的反兴奋剂和运动员产生不利后果[29]。该法将美国的管辖权扩大到本国以外，甚至一国举办的赛事，只要有有1名或多名美国运动员和3名或多名其他国家的运动员参加，从在美国开展业务的组织收到赞助或其他财务支持，或因美国转播该赛事而获得了补偿，都会受其管辖。不少国家的职业联赛都有美国赞助商参与，因此在其管辖范围内。但该法对美国职业联赛和NCAA却并不适用，因为它们都不是《世界反兴奋剂条例》的签约方，不受其管辖。WADA追问，为何这项旨在保护运动员并拥有海外管辖权的立法，特别排除了这两大类重要赛事？如果它对美国体育不够好，为什么要强加给世界其他国家？IOC也声明继续鼓励美国职业联盟及NCAA实施《世界反兴奋剂条例》。据悉，这些赛事最初存在于该法的草案中，但最终被抹去[28]。

3.2 职业体育游离于反兴奋剂体系之外

美国职业体育大多有自己的反兴奋剂体系，这导致了职业体育游离于世界反兴奋剂体系之外。

（1）美国职业体育的反兴奋剂制度存在利益冲突。美国有世界最成功的职业联赛，下辖大量国际级和国家级一流运动员。在一个赛季中，NFL约有1 700名球员，MLB约有750名球员，NHL约有690名球员，NBA约有420名球员。还有一些职业联盟也在劳资协议谈判框架下，如室内橄榄球联盟（Arena Football League，AFL）有近450名球员，美国女子篮球协会（Women's National Basketball Association，WNBA）有近160名球员，美国职业足球大联盟（Major League Soccer，MLS）约有380名球员，美国职业棒球小联盟（Minor League Baseball，MiLB）为具有MLB潜力的球员运作着一个复杂的后备人才系统，有242支球队近5 600名球员[30]。美国学者[3]认为，应将美国的职业联盟也纳入USADA的管辖范围，但始终无法实现。职业联盟的反兴奋剂政策在劳资协议中规定，并由劳资双方指定或选派的机构和人员负责兴奋剂管控，而非由独立机构负责兴奋剂管控。这样的制度安排存在着利益冲突：劳资双方显然都希望优秀运动员能够参与比赛，都不愿意对兴奋剂违规的运动员实施禁赛，也不愿意实行严格的反兴奋剂管控措施。

（2）美国职业体育兴奋剂滥用产生了极大危害。类固醇在20世纪50年代中期先在美国举重队使用，之后传播到橄榄球等以力量为基础的运动，很多橄榄球队开始使用类固醇[31]。布什总统在2004年国情咨文中说，在棒球、橄榄球和其他运动中使用类固醇类增强体能是危险的，这传递了错误的信息—成功是有捷径的，表现比品格更重要。他呼吁球队负责人、工会代表、教练员和球员带头发出正确的信号，停止使用类固醇[32]。2007年，前美国国会参议院多数党领袖乔治·米切尔公布的409页的《关于棒球大联盟中使用兴奋剂的米切尔报告》，称球员广泛使用类固醇[33]，球员工会、球队医生、训练师甚至总裁对此心知肚明[29]。

职业体育兴奋剂滥用带来的危害包括：①破坏比赛公正。在2005年国会听证会上，国会议员多次将类固醇使用者称为“作弊者”，他们服用兴奋剂提升力量和速度，缩短康复时间，不公平地扰乱了竞争环境。②损害运动员健康。类固醇会导致许多严重疾病，类固醇与癌症、肝脏和心脏病及荷尔蒙问题之间存在联系。类固醇与许多成功运动员的死亡存在疑似关系。国会议员汤姆·戴维斯在2005年的听证会上称，“我喜欢的比赛有一片阴云笼罩”[24]。③危及青少年健康。青少年效仿职业运动员，正如国会议员Henry Waxman所说，在MLB的俱乐部和高中的体育馆，类固醇文化存在绝对的联系；如果能把类固醇从职业俱乐部中移除，就能解决学校更衣室的问题[34]。国家药物滥用研究所（National Institute on Drug Abuse，NIDA）资助的调查估计，高中高年级学生使用类固醇的比例约为3.5%[35]。与职业运动员不同的是，青少年在没有医生或教练员监督的情况下摄入类固醇的剂量通常是预定剂量的10～20倍，甚至50倍，进一步提高了风险，可能导致骨骼发育迟缓、心脏病、肝脏问题、精神疾病，甚至死亡[34]。MLB球员Mark McGwire于1998年打破了赛季全垒打记录，并承认在训练时用过雄性激素和肌酸，结果2种药物销量飙升[36]。高中运动员Efrain Marrero同时使用雄性激素、肌酸和其他类固醇。一位著名的内分泌学家认为，药物滥用可能是他后来自杀的罪魁祸首，因为睾丸激素水平变化会影响大脑中的化学物质，进而影响情绪，导致抑郁和自杀倾向[37]。

（3）美国现有立法和政策很难有效控制职业体育兴奋剂滥用。美国国会1990年通过了《合成代谢类固醇控制法》（Anabolic Steroid Control Act of 1990）[38]。该法案将某些类固醇列为管制物质，要求对涉及合成类固醇的犯罪行为进行联邦刑事审查，并建立了一个支持类固醇教育的拨款项目。修订了联邦政府《管制物质法》，主要针对法律限制的特殊物质的生产、进口、持有、使用和销售管理，试图进一步限制合成类固醇的使用。同时，它也是联合国《麻醉药品单一公约》（Single Convention on Narcotic Drugs）的国家级执行法规，由美国毒品管理局（Drug Enforcement Administration，DEA）执行。DEA是美国司法部下属的执法机构，主要任务是打击美国境内的非法毒品交易和使用[39]。同时，各职业体育联盟在国会、媒体和公众的压力下都建立了反兴奋剂制度。但依靠现有立法和政策控制体育中兴奋剂滥用存在下列问题：

第一，体育中的反兴奋剂与社会药物滥用控制存在差异。《管制物质法》将管制物质分为5级，《世界反兴奋剂条例国际标准禁用清单（2021）》[40]禁用的物质，S2肽类激素、生长因子、相关物质和模拟物，S3β2激动剂，S4激素及代谢调节剂，S5利尿剂和掩蔽剂，S9糖皮质激素都未列入其中；只有S0未获批准的物质（Ⅰ级）、S1蛋白同化制剂（Ⅲ级）、S6刺激剂（Ⅱ级、Ⅳ级）、S7麻醉品（Ⅰ级、Ⅳ级）、S8大麻（酚）类（Ⅰ级）被列入其中。四大联盟禁止使用的兴奋剂种类远远小于WADA规定的范围。

第二，职业联盟只对少数球员进行兴奋剂检查，检查范围小，对兴奋剂违规的处罚也更少[41−42]。如NHL规定每个休赛期联盟最多可以检查60例[43]。MLB每个赛季每个队员都可能被随机选中进行强制性的血检，但只能进行1次；每个赛季MLB最多随机进行500次血检，季后只能进行400次随机血检，而且血液样本只能用于检测是否存在生长激素[44]。

第三，处罚远远低于WADA的处罚标准。如2017年前NBA规定，第1次兴奋剂违规禁赛10场，第2次禁赛25场，第3次禁赛1年，第4次才终身禁赛；2017年之后禁赛期才有所延长（表1）[45]。类固醇滥用的“重灾区”NFL对第1次违规的球员只禁赛2～8场[46]，而《世界反兴奋剂条例》规定第1次故意使用的禁赛期为4年。职业联盟球员即使第3次兴奋剂违禁，也有申请复出的机会。

表 1 现行四大联盟劳资协议关于兴奋剂违禁的禁赛规定Table 1 Current doping ban in collective bargaining agreements of the Big Four Major Leagues

第四，《管制物质法》本身实施效果不佳。尼克松的“毒品战争”计划不仅没有达到禁毒目的，毒品滥用问题反而越来越严重。奥巴马执政后公开承认美国投入了巨大人力、财力的“毒品战争”已经失败[47]。《罗琴科夫反兴奋剂法》通过后，美国回应质疑称，没有必要将美国职业体育和大学体育纳入立法，因为根据美国有关共谋、毒品和欺诈的法律，任何共谋分发和管理增强体能类兴奋剂的行为已经构成重罪，将受到严厉惩罚[30]。事实是否如此呢？BALCO实验室的THG丑闻进入司法程序后，有4人被起诉，他们的共同罪名之一是“阴谋散发和拥有合成类固醇类药品”。最后BALCO总裁Victor Conte监禁4个月、软禁4个月，副总裁James Valente被判缓刑；MLB球星Barry Bonds的个人教练员Greg Anderson监禁3个月、软禁3个月；前英国男子100 m跑冠军钱伯斯和前女子100 m跑、200 m跑世界锦标赛双料冠军怀特的教练员Remi Korchemny被判缓刑、罚款250美元，他的2位弟子均因THG被禁赛[48]。THG和MLB丑闻是当时国际反兴奋剂领域的最大丑闻，涉案人数众多，国际国内影响重大，但判决与《罗琴科夫反兴奋剂法》的严厉不可同日而语。

3.3 学校体育兴奋剂管控有待强化

体育和教育结合是北美体育的重要特征。NCAA是由美国开展体育活动的大学组成的组织，“致力于大学运动员的福祉和终身成功”，有1 098所大学作为成员，近50万名大学生运动员组成了19 886支队伍，其中每年有57 661名学生参加NCAA 24个项目的90个冠军赛[49]。这些大学按照竞技水平被分成3级：一级联盟（Division Ⅰ）是绝大多数体育项目水平最高的联盟，包含350所院校（32%）；二级联盟（DivisionⅡ）310所（28%）；三级联盟（Division Ⅲ）438所（40%）。一级联盟的运动员和学生人数比是1/23，二级联盟学校比值是1/10，三级联盟学校比值是1/6。一级和二级联盟学校可以提供体育奖学金，三级联盟学校不提供体育奖学金[50]。学校体育对美国职业体育和奥林匹克运动都起到基础性作用。美国大学集中了一批一流奥运选手。仅帕克十二联盟（Pac-12）的运动员就在里约奥运会获得25块金牌、55块奖牌，可以排在全球奖牌榜第5、金牌榜第4[51]。学校体育也是职业体育的后备人才库。2018—2019赛季，NBA在册球员494人，其中，NCAA一级联盟412人，非一级联盟2人，高中球员15人，海外球员65人。然而，NCAA实行非常松散的反兴奋剂政策。

（1）NCAA没有统一的强制兴奋剂检查，而且规则只适用于冠军赛期间，反兴奋剂既不统一也缺乏效率。NCAA主要在冠军赛和季后赛实施尿检，NCAA执委会对违规者进行处罚[52]。所有运动员要签署同意兴奋剂检查的声明，否则无资格参加年度所有比赛[17]。但谁会冒险在赛时用药呢？NCAA仅在赛时检查为学生运动员滥用兴奋剂创造了空间。学生运动员平日的兴奋剂管控主要靠各个成员学校的兴奋剂检查。NCAA并不强制规定反兴奋剂方案[53]，学校不需要制定兴奋剂检查计划。如果学校决定实施兴奋剂检查计划，NCAA只提供指导。

（2）NCAA的处罚较WADA为轻。NCAA反兴奋剂规则规定，第1次检测阳性会导致一个赛季禁赛[54]，但《世界反兴奋剂条例》规定，第1次故意使用禁赛期为4年。

（3）NCAA的兴奋剂滥用严重。NCAA 是一个基于对大学、体育道德和诚信的奉献精神这些核心价值观的非营利组织。学生运动员代表了体育界的一个特殊群体。人们希望学生运动员能做出正确的决定，但学生运动员和学校都面临着巨大的场上表现压力。奖学金取决于学生运动员的体育表现。数万美元奖学金加上兴奋剂管控有机可乘，会导致一些人铤而走险。现行的NCAA反兴奋剂计划为不择手段者提供了太多机会。2013年NCAA对一级联盟2.1万名男运动员进行的调查结果显示，相当数量的学生运动员服用了NCAA禁用清单上的物质：在被调查的运动员中，8.8%的棒球、11.9%的田径、16.7%的曲棍球、11.9%的摔跤运动员承认过去12个月中使用了安非他明；1.7%的曲棍球、0.7%的棒球和橄榄球、0.6%的田径和摔跤运动员使用了类固醇，21%的运动员在过去12个月内曾经吸食过大麻（大麻是NCAA和WADA都禁止使用的物质）[55]。考虑到人类趋利避害的本性，有的被调查者在调查中可能会隐瞒实情，所以实际使用率也许更高。

3.4 大众体育兴奋剂滥用严重

由于美国特殊的历史和民族成长经历，美国文化中英雄崇拜的心理强烈[56]，美国青少年将体育明星视为英雄。美国精英运动员兴奋剂滥用导致青少年兴奋剂使用的增加。有超过50万名美国青少年效仿精英运动员开始沾上兴奋剂[57]。参议员Ron Wyden在1999年关于兴奋剂的听证会上指出，“我们看到了美国年轻人服用这些药物引起的公共健康危机。现在使用类固醇与使用可卡因的孩子数量相当”。合成代谢类固醇在1991年就被添加到《管制物质法》中，在没有有效处方的情况下拥有或出售它们是非法的。但证据表明，青少年，尤其是有抱负的青少年运动员使用类固醇是一个日益严重的大问题。国家兴奋剂控制政策办公室首席执行官Barry McCaffrey在听证会上指出，美国青少年广泛使用类固醇，1995年大约有55万名年轻人使用类固醇[58]。

调查表明，美国有32.5万名男孩、17.5万名女孩在1996年中至少使用过1次合成类固醇。2005年美国统计局的数据显示，在2000年接受调查的12年级学生中，有2.5%的人一生中至少使用过1次类固醇，2004年上升至3.4%。在9～12年级的学生中，非法使用类固醇的比例从1991年的2.7%增加到2003年的6.1% 。此外，2001年蓝十字和蓝盾协会的一项全国调查发现，大约有100万名12～17岁的未成年人服用了“有潜在危险的提高成绩的膳食补充剂和药物”[59]。2003年美国疾控中心数据显示，6.1%的高中学生（约100万人）在无处方的情况下使用类固醇。美国运动心理学家Steven Ungerleider在接受《华盛顿观察》周刊专访时指出，兴奋剂是美国所有运动中的一个严重问题，美国人深陷类固醇危机，问题不仅存在于奥林匹克竞赛场上，而且遍布美国的初、高中，可谓无处不在[60]。美国国家药物滥用研究所和密歇根大学于2004年进行的第2次全国调查发现，超过40%的12年级学生认为类固醇相当容易或非常容易获得。高中生认为类固醇有害的比例从1992年的71%下降到2004年的56%[61]。如果兴奋剂得不到控制，青少年为了追求身材健美和运动成绩滥用药物会更加严重。美联社2005年的报道称，数量惊人的美国女孩（有些年仅9岁）正在使用类固醇。研究人员称，7%的中学女生承认至少尝试过1次合成代谢类固醇，这些女生或希望在运动场上更具竞争力，或希望改善自己的形体[61]。

3.5 兴奋剂违规数量多且恶性事件频发

虽然不能绝对以兴奋剂违规数量来衡量一国反兴奋剂工作情况，但违规数量是一个重要指标。美国近年来兴奋剂违规数量都在全球第10名左右，2016、2017年更是连续2年违规数高居全球第3名[62]（2013年43例，全球排名第11[63]；2014年34例，排名第13[64]；2015年50例，排名第9[65]；2016年76例，排名第3[66]；2017年103例，排名第3[67]；2018年73例，排名第6[68]）。

美国近年来查处了一批兴奋剂大案。这固然说明反兴奋剂工作的成效，但也如美国奥委会所述，这些丑闻绝非偶然现象，兴奋剂已渗透到体育的各个层面，美国兴奋剂事件呈现出越来越明显的“集体化”的猖獗趋势[69]。2002年，《体育画报》报道，MLB最有价值球员Ken Caminiti透露自己曾服用兴奋剂，震惊美国[70]。《关于棒球大联盟中使用兴奋剂的米切尔报告》称MLB的30支队伍都有运动员使用过兴奋剂，仅被报告点名的球员就多达82名，包括大量全明星球员和MVP球员，“十多年来一直在使用合成代谢类固醇”[57]。2009年，美国一家著名体育杂志称，MLB薪金最高球员阿·罗德里格斯与其他逾百名球员在此前MLB的一次兴奋剂普查中被查出尿样阳性。罗德里格斯承认自己在2001—2003年期间使用了兴奋剂[71]。根据当时的劳资协议，MLB任何人员不准对外公布内部兴奋剂检测结果，走漏消息的人将违反保密规定。2013年初，生物起源公司案（Biogenesis baseball scandal）曝光，一名员工称该公司向一批运动员出售兴奋剂，MLB随后对包括3名全明星球员在内的13名球员处以程度不同的禁赛处罚[72]。其他的美国兴奋剂丑闻还包括：美国环法自行车赛“七冠王”阿姆斯特朗被剥夺冠军头衔和终身禁赛，丑闻还席卷多名知名运动员。BALCO实验室THG丑闻的客户名动欧美体育界，涉及运动员在范围、数量、知名度方面堪称历史之最，美国女子短跑名将马里昂·琼斯、英国短跑名将德万·钱伯斯、MLB球星巴里·邦兹和杰森·吉安比等著名体育明星均涉嫌使用该实验室的药物。MLB、THG丑闻和阿姆斯特朗案是这些年来全球最严重的兴奋剂大案，接连发生在美国，令人忧虑。

4 美国反兴奋剂困境的根源

4.1 坚持国家利益与“美国优先”

运动员在奥林匹克运动中的成功有利于国家利益。拥有不同意识形态的政府都利用精英运动员在奥运会上的表现展示体育成就，提高国家声望或展示国家霸权，这种现象被称为“体育民族主义”（sportive nationalism）。体育民族主义削弱了国家打击兴奋剂的力度，容忍兴奋剂以取得优秀体育成绩，甚至默认兴奋剂使用。与苏联和民主德国不同，美国政府并不承认奉行体育民族主义，而坚持认为奥林匹克运动是一项私人活动。但美国在冷战时期实际上利用体育民族主义作为外交政策工具[2]。美国、加拿大、澳大利亚等奥运会“超级大国”似乎都不愿在本国奥林匹克运动中打击兴奋剂，因为它们需要与社会主义国家竞争。在USADA成立前，美国基本上无视对兴奋剂的管控[73]。美国政府多年来一直刻意避免承认体育中的兴奋剂问题，为什么到20世纪90年代末开始支持WADA更严格的反兴奋剂政策[73]？这是美国政府内部利益重新考虑导致的：①苏联解体和冷战结束削弱了国际体育竞赛作为超级大国对抗替代品的价值。②国际社会对美国施加了很大压力。中国、俄罗斯、德国和加拿大等国都签署了《公约》[12]。美国对此并不热衷，甚至都没有参与《公约》缔约方大会。国际社会强烈要求美国参与解决兴奋剂问题[73]。③反对兴奋剂的益处变得更加明显。IOC坚持《公约》非常重要，要求所有奥运会主办国成为缔约国。为了使芝加哥成功申办2016年奥运会，美国必须签订《公约》[24]。作为盐湖城冬奥会的主办国，美国想要举办“干净”的奥运会[5]，但当时美国兴奋剂问题成为赞助商和公众关注的问题，公众认为奥运会是“又一个欺骗公众的行为”，代价可能“丧失未来合作的潜在收益”。在这些利益的权衡下，美国开始支持WADA的反兴奋剂政策。

美国为何不利用宝贵的联邦立法资源进行反兴奋剂综合立法，而是通过《罗琴科夫反兴奋剂法》试图对兴奋剂违法行为进行域外管辖[74]？长期以来，美国人认为“世界是由以美国为代表的自由世界和以敌人为代表的邪恶世界组成”[75]。美国自认为是国际社会的自由灯塔和人类榜样，笃信自己将照亮人类命运之路，其使命就是捍卫自由世界和消灭邪恶势力。美国习惯于认为自己国家的体系天生优于其他国家，“除了美国，没有其他大国能把改善人类境遇作为战略目标之一”[76]。美国制定具有域外效力的法律由来已久，美国宪法赋予国会立法权，并未禁止国会制定具有域外效力的法律。美国有将刑事犯罪管辖权尽可能扩大的倾向，对在美国被控犯罪的其他国家公民进行逮捕、拘留。2015年，瑞士应美国要求在苏黎世逮捕多位国际足联官员，依据的就是美国《海外反腐败法》。《罗琴科夫反兴奋剂法》的出台，加之2020年美国要求除非WADA立即进行重大改革，并让美国在WADA核心机构拥有席位，增加美国话语权，否则美国将切断对WADA的资助[77]，这些都是“美国优先”政策的体现。“特朗普时代”美国外交整体上呈大撤退态势，并对一些国际组织发出批评或退出威胁[78]，都根植于“‘美国优先’比国际秩序更重要”的美国政治基因。从当前看，《罗琴科夫反兴奋剂法》还仅是宣誓性的，是美国与WADA博弈的工具，但动摇了美国国际承诺的可信度，可能是美国领导力终结的标志[79]。

4.2 奉行自由主义政治与经济

美国对个人自由的长期信奉是不容挑战的核心价值，塑造了美国人的性格精神偏好和思维方式，这种政治文化成为美国独特的国家特性。对个人自由的关切激发了自由主义。自由主义是关于个人、社会与国家的哲学理论，坚持个人主义立场，强调个人尊严、平等价值与权利，强调个人享有的某些基本的、不可剥夺的权利。强调社会的法律政治与经济制度应贯彻和实现这些个人主义原则。在政治层面强调的是有限政府、分权制衡、代议制、民主法治和宪政，即“政治自由主义”。在经济层面主张自由市场经济，强调自由财产权、市场经济和自由企业制度与国家较少对经济的干预和控制，即“经济自由主义”，设想市场经济的法则将通过市场这只看不见的手自我平衡，导致良性的经济结果，政府不应干预个人对自我利益的追求。自由主义法治化体现为美国人对宪法的崇拜，美国宪法作为典型的自由主义文献成为美国人尊奉的“圣经”，影响着美国人的日常行为和对政治的基本看法[75]。

从美国四大联盟角度看，联盟的经济属性明显，国家很少干预。美国所有的职业体育联盟都是私营企业。法院支持职业体育联盟（及其成员团队）是私人实体的观点。人们认为政府不应在规范体育方面扮演积极角色。因此，很少有联邦或州立法规范体育，立法也主要是为了支持职业体育产业发展。此外，法院非常尊重体育联盟自治。联盟和管理者被允许有广泛的自由度，可以按照自己认为合适的方式组织和开展各自的项目，特别是在运动员管理方面[80]。职业联盟对于加强兴奋剂管控缺乏意愿。现在四大联盟每周只有一小部分球员接受兴奋剂检查，如果采取更严格的兴奋剂政策将意味着检查、检测、结果管理等成本的增加，发生诉讼的成本也会增加。出于成本控制的考虑，职业联盟对此缺乏动力。除非球迷对兴奋剂滥用不满，并因此停止购买门票和体育纪念品，联盟才会认真采取行动反兴奋剂。

从运动员角度看，运动员认为兴奋剂检查侵犯了他们的个人权利：①违反了美国法律体系的无罪推定原则；②违反了公民有权防止不合理的搜查和没收的规定；③公民有权防止其他隐私利益受到无理侵犯，如同一个人不能被要求披露其私人生活中不影响安全或工作表现的方面的利益[81]。

从普通公众角度看，美国社会奖励速度、力量、攻击性，追求胜利，在自由主义氛围下的球迷对球员健康、体育荣誉和青少年健康可能根本不关注，“大多数球迷并不在乎，他们只是想找点乐子”[31]。美国人对待体育兴奋剂的态度与对待娱乐性毒品的态度相似。美国是世界上娱乐性毒品问题最严重的国家，吸毒人数及毒品消费量都高居全球首位。主张毒品“去罪化”的观点认为：①软性毒品对人体的伤害较小，更多的伤害是因为吸毒者缺乏科学、正确的使用方法；②现在的禁毒政策并没有控制住毒品的滥用，反而有更多新型毒品出现，并且毒性、依赖性更强；③使用毒品是一项个人权利；④毒品合法化可以降低犯罪率；⑤禁毒代价太大，而且无效[82]。

反对政府强有力的反兴奋剂政策也有类似观点：①已有的反兴奋剂工作并不能阻止兴奋剂的滥用，现有的兴奋剂检测过程还容易造成二次腐败、欺骗和不公[83]；②迄今为止并没有明确证据表明恰当的药物使用带给健康的风险超过它带来的好处；③成年人应该在没有政府干预的情况下自由选择他们希望摄入的物质，药物使用属私人事务，人们在日常生活中可以自由消费对身体有害的烟、烈性酒，在体育中也应有这样的权利；④很多新技术、新材料的使用带来的益处并不亚于兴奋剂的使用；⑤政府参与兴奋剂检查侵犯了隐私权；⑥政府干预了私人团体内部秩序和管理有效性；⑦即使是由兴奋剂催动的，“粉丝”们也希望看到更好的体育表现[84]。对于信奉法律父爱主义的国家可能很容易接受法律就像成熟而理智的父亲，面对公众吸毒等可能自伤的行为，法律应当予以制止[85]。作为信奉自由主义的美国，反对毒品和反兴奋剂的强制行为显得不够深入人心。

4.3 立法与司法限制

在立法方面，美国国会统一的反兴奋剂立法始终未能实现。相较于目前各职业联盟、NCAA各自为政的反兴奋剂政策，由国会立法的方式强制实施统一的兴奋剂管控，通过公权力强制性实施兴奋剂检查和处罚，可以在法律层面上解决职业体育和NCAA的兴奋剂滥用问题[86]。其他国家也大多通过国家立法的形式进行反兴奋剂的综合管理。美国国会虽然于2005年举行了关于棒球运动中使用类固醇的听证会，2008年举行了进一步听证[84]，证明美国体育中存在兴奋剂滥用问题，也曾试图建立统一反兴奋剂立法，但这种尝试从未成功。仅2005年就有多部反兴奋剂法案被提出，包括《职业体育诚信法案》（Integrity in Professional Sports Act）、《职业体育责任法案（2005）》（Professional Sports Responsibility Act of 2005）、《体育无兴奋剂法案》（Drug-Free Sports Act）、《清洁体育法案（2005）》（Clean Sports Act of 2005）[86]。这些法案，如《清洁体育法案》并没有要求把职业联盟置于WADA标准之下，而只是要建立职业体育联盟标准化检查程序和执行更严厉的处罚[4]，但这些法案并无一部通过。

美国未能通过一部专门法律管控职业体育领域的兴奋剂使用问题，其主要障碍在于美国的独立与创制都是以商业利益为导向的。美式民主把太多精力放在防范国家机器上，而放松了对资本的监督，导致公器的力量被私人用来谋利。在这种环境下的政策往往短视而有害，国家竞争力在资本家私欲的裹挟下逐步被剥离[87]。美国的政府决策和国会立法是各利益集团博弈的结果。美国独特的政治体制为利益集团提供了广阔空间，使它们可以左右美国政治。作为利益集团职业联盟显然是国会反兴奋剂统一立法的障碍，就像他们坚决反对国会通过《反体育暴力法案》一样[22]。职业联盟拒绝承认和解决体育运动中的兴奋剂问题。在2005年的国会听证会上，NFL总裁Paul Tagliabue嘲笑国会通过立法进行兴奋剂控制的意图，称这种努力是违法行为。“当涉及程序和其他方面的考虑（包括纪律）时，我们可以更好地处理我们自己的运动，而不是统一的标准······我们不认为我们的运动中存在猖獗的欺骗行为。”[88]MLB总裁Bud Selig和NCAA的代表最初根本就不参加反兴奋剂听证，他们的缺席和漠不关心让议员们“极度失望”。最终Selig参加听证时，他和其他联盟官员一再表示联盟的反兴奋剂工作令人满意，而且不认同国会的担忧[89]。另外，体育固然重要，但美国国内的很多不稳定因素远超兴奋剂，美国存在毒品泛滥、城市衰败、色情、暴力等各种各样的问题[90]。当前美国面临新冠肺炎疫情，失业率飙升，美国需要致力于整合国内力量、振兴科技、提升教育水平、改善医疗条件，国会关注其他更加紧迫的政治或民生的话题。立法资源如此有限却被用来通过《罗琴科夫反兴奋剂法》，兴奋剂统一立法遥遥无期。

在司法方面，美国职业联盟采用《世界反兴奋剂条例》会受到劳资协议的限制。职业联盟是私法人，作为雇员的职业球员与联盟的关系由《国家劳工关系法》（National Labor Relations Act）调整，劳资双方都受球员工会与联盟之间谈判达成的劳资协议约束。国家劳工关系委员会（National Labor Relations Board）认为，反兴奋剂规则涉及球员劳动权利，必须经双方谈判协商形成雇佣条件[16]。因此，职业联盟的反兴奋剂规则必须与球员工会协商一致，联盟不能单独作出决定。球员工会显然不愿将兴奋剂管控置于第三方的权力之下，MLB指出，工会一定会对建立有效的兴奋剂检查计划全盘否定[70]。实际上，只能通过劳资谈判解决兴奋剂问题被认为是职业体育反兴奋剂缺乏进展的借口。联盟的劳资双方都不愿受《世界反兴奋剂条例》约束，也不愿把反兴奋剂交给一个完全不受他们控制的实体。连MLB总裁都承认，如果能够教育和吸引那些希望公平竞争的运动员，球员工会就会改变态度，劳资协议也会发生改变[70]。虽然迫于压力，四大联盟现在都有反兴奋剂规则，但比WADA的规则要轻缓得多，没有劳资协议同意遵守WADA规则或《公约》，而且将来也不太可能这样做，因为联盟认为WADA要求的处罚过于极端[91]。

虽然法院与仲裁庭通常会支持体育组织有对其管辖运动员进行随机兴奋剂检查的合法权力[92]，但还会出现反兴奋剂实践与法律产生冲突的情况。在威廉姆斯诉NFL案[93]中，4名球员将尿样作为年度体检的一部分提交兴奋剂检测，被发现布美他尼（利尿剂，在劳资协议中被禁用）阳性，在2008赛季前被停赛4场。球员们在明尼苏达州法院提起诉讼，指控NFL违反了对球员的义务，没有告知球员Star Caps这种产品含有违禁物质。球员们成功获得临时禁令，未被禁赛。案件被移送联邦法院，然后发回重审，球员补充申明NFL违反了明尼苏达州《工作场所毒品和酒精检测法》（Drug and Alcohol Testing in the Workplace Act，DATWA），该法要求雇主在药检呈阳性后3天内通知员工药检阳性结果。NFL辩称，集体谈判协议优先于明尼苏达州法律。如果法院裁定适用对球员有利的州就业法，而不适用劳资协议规定的反兴奋剂条款，意味着法院实际上宣布劳资协议条款无效，资方无法根据劳资协议执行其反兴奋剂规则[94]。法院认为NFL的兴奋剂检查并未违反DATWA，因此拒绝给予永久禁令救济①Williams v. NFL 794 N.W.2d 391 (Minn. Ct. App. 2011)。。2011年明尼苏达修改了《毒品和酒精授权检测法》，规定如果被聘为职业运动员，并且在劳资协议中允许随机检查，则雇主可以在劳资协议范围内，要求雇员进行随机毒品和酒精检查[95]，解决了劳资协议反兴奋剂条款与明尼苏达州法律相冲突的问题。这个案子诉讼持续了2年半，贯穿了NFL 3个赛季，直到明尼苏达最高法院拒绝审查后，NFL才通过与NFL球员工会的谈判达成协议，只禁赛球员2场。美国大约一半的州都有类似的《工作场所毒品和酒精检测法》，禁止因毒品检测阳性对雇员采取不利行动[96]。

NCAA的反兴奋剂困境与职业体育有相似之处。

（1）学校体育具有业余主义与自治传统。有学者建议，联邦政府可以废除或修改现有立法，这些立法目前阻止联邦政府管理校际体育赛事，然后接管NCAA的管理职能。但在传统上，美国中学体育和大学体育的组织模式都严格遵循业余主义原则。各州的高中体育联合会和NCAA是中学体育和大学体育的最主要管理机构，它们在管理中学体育和大学体育过程中享有很高的自治权。司法谦抑原则是美国联邦和各州法院受理学校体育纠纷案件时坚持的原则，高中体育联合会和NCAA所作出的管理决定，法院仅会对违反正当程序或违反公共政策的内容进行校正[97]。

（2）NCAA缺乏动力。全美近50万名学生运动员参加大学体育比赛，5万余人参加NCAA冠军赛，在17万名一级联赛学生运动员中约有1.85万人参加冠军赛。USADA称一次兴奋剂检查和检测费用为200～400美元[98]。每年对一级联赛冠军赛运动员进行3次兴奋剂检查（包括冠军赛期间1次检查和全年2次随机检查），需要花费455万～740万美元，NCAA还要准备应对诉讼的费用。因此，有人认为，阻止NCAA采用更广泛的反兴奋剂计划的最大障碍是管理和执行成本。但成本是真正的原因吗？NCAA虽然是非营利机构，但并不缺资金。《福布斯》杂志报道，“NCAA每年从高校体育运动中产生近1 100亿美元的收入—超过了NBA和NHL的预估总和”。仅2013年，17所大学的橄榄球收入就超过了34亿美元[99]。早在2015年，NCAA就有5.3亿美元的非限制资产储备[100]。而且，NCAA无须对5万名冠军赛学生运动员的每个人都进行药检。更主要的原因是，如果采用《世界反兴奋剂条例》，NCAA和成员机构将被要求达到更高的反兴奋剂标准，他们可能会失去对自身事务的大量控制权[53]。

（3）与职业联盟不同的是，NCAA的运动员一般不被认为是雇员，没有劳资协议，修改章程或规则不需要与运动员协商，而需要得到成员学校的同意。NCAA可以通过修改其章程改变反兴奋剂政策。修改章程需要在年度会议或特别会议上，以出席并投票的所有代表的2/3多数票通过。修改NCAA现行的反兴奋剂政策只需在董事会或立法委员会会议上以5/8多数票通过[53]。但是无论哪种方式都需要成员学校的支持。从目前的情况看，NCAA和职业联盟一样，很难主动去颁布符合《世界反兴奋剂条例》的政策[11]。

4.4 WADA规则的局限性

WADA反兴奋剂规则和惩罚被认为太过严厉，不适合在美国体育中普遍实施[101]。首先，WADA成立的“首要任务之一是在奥林匹克运动中规范反兴奋剂政策”。美国职业体育、大学体育与奥林匹克运动是不同的价值体系，自然可以采用不同的反兴奋剂政策。其次，WADA的反兴奋剂政策过于严苛，如严格责任、行踪信息申报、不限制次数的检查（尤其是血检）、长期禁赛等，都被认为涉嫌侵犯运动员的隐私权、工作权等权利，很难被接受。在尊重运动员对隐私的合理预期、恰当地传达兴奋剂带来的真实风险及监测运动员健康间取得平衡，是比WADA规则更好地解决这一问题的方法[101]。

5 美国反兴奋剂问题对中国的启示

1995年对198名美国奥运选手或有志参加奥运会的运动员进行的调查结果显示，如果有一种药物能够让他们每次都获胜而且不被查出，195名运动员回答“会服用”；即使这种药物会使他们在5年内死去，也有超过一半的人愿意接受[102]。运动员对兴奋剂的态度，体育机构为了商业目的而隐瞒兴奋剂问题的情况不会改变。基于对青少年和儿童、运动员、球迷和体育诚信的保护，美国大多数研究者和政策制定者都支持政府对兴奋剂使用进行严格监管，建议建立一个全面的系统处理体育中的兴奋剂问题[103]。

随着美国对全球多边机制纷纷“退群”，国际舆论很难对美国反兴奋剂形成压力，推动美国做出重大变革。只能指望职业联盟和NCAA认真对待其核心价值观，将运动员福祉置于所有其他事项之上，认真审视其反兴奋剂工作。或者如果迟迟不能做出改变，再次引爆兴奋剂某一方面问题，美国可能会修补反兴奋剂政策。但在目前美国的社会经济文化背景下，美国反兴奋剂工作很难发生根本性改变。

中国在20世纪90年代饱受兴奋剂问题困扰，近年来经过不懈努力，在立法、组织运行、教育、检查与调查、检测、保障、结果管理、程序公正等方面都取得了长足进展[62]，中国反兴奋剂工作已经成为全球典范。美国反兴奋剂现状和困境给中国如下启示：

（1）对体育的不同领域、不同类型运动员到底应如何进行兴奋剂管控？WADA规则管控的主要对象是国际级和国家级运动员，我国在此方面的工作完成得非常出色。但是，我国也存在兴奋剂向大众体育、青少年体育蔓延的问题。随着我国大众体育和青少年体育的蓬勃发展，民众对体育竞技的参与逐渐增多，兴奋剂使用可能会成为体育发展的威胁。一方面，兴奋剂使用破坏了大众体育和青少年体育的公平，危害参与者身心健康，需要进行管控；另一方面，由于针对业余运动员的教育、支持体系缺失，加之其数量巨大，全部由国家反兴奋剂机构管控也存在一定困难。如何在维护体育公平竞争，保护运动员尤其是青少年运动员身心健康的前提下，在中国反兴奋剂的统一立法和管控体系之下，区分不同运动员身份，加强各部门合作，合理进行兴奋剂教育和管控分工，是我国下一步反兴奋剂工作面临的一个重要问题。既要吸取美国反兴奋剂缺乏统一立法、分而治之、难以协调统一的教训，也要发挥各级各类体育组织的反兴奋剂职责，拓宽反兴奋剂工作的覆盖面，区分不同类型运动员的特点，有效进行兴奋剂教育和管控，完善中国反兴奋剂体系，形成反兴奋剂的“中国模式”。

（2）加强对运动员权利的保护。WADA的反兴奋剂规则非常严格，在当前国际反兴奋剂体系下，运动员权利保护问题受到极大关注。近年来在我国反兴奋剂立法和实践中都加强了对运动员权利的保护，但我国反兴奋剂无论是立法还是管控实践都总体偏严。在这种情况下，中国一方面要坚持反兴奋剂立场，另一方面要在立法和管控中加强对运动员权利的保护，尤其是对运动员诉权等程序性权利的保护，并且切实将反兴奋剂关口前移，加强对各类运动员的反兴奋剂教育，将反兴奋剂重心由查处和惩罚逐步向防范和教育转移，从而达到处罚与预防、威慑与教化、法律与道德并重的局面。

（3）即使在当前一些西方国家媒体伺机抹黑中国兴奋剂问题的情况下，中国反兴奋剂工作仍然要学习乔治·凯南（George Frost Kennan）在“二战”后为美国提出的外交策略[104]—做好自己、帮助别人、从中获益。

致谢：感谢天津体育学院于善旭教授、温州大学易剑东教授对本文提出的建议。