上海科技政策智慧服务研究实践进展及建议——基于上海科技“政策北斗”监测数据与调研

李宁，顾玲琍，杨耀武

（1.上海科技管理干部学院；2.上海科学技术政策研究所）

上海建设具有全球影响力的科技创新中心战略实施以来，出台了一系列配套政策，如何让政策对象更便捷地知政策、懂政策、用政策，是科技政务服务的重点。数字化转型新时代，科技政策智慧服务能够畅通科技政策过程，推进科技治理模式变革。上海科技“政策北斗”导航平台（以下简称“政策北斗”）是上海市科学技术委员会推出的一个科技政策智慧服务工具，于2018年5月在全国率先上线，借助大数据技术、文本挖掘、用户画像等方法和手段，以科技政策为核心，开展政策文本数据化、系统化集成，构建“政策对象—政策要点—政策路径”三位一体的政策知识图谱，促进科技政策过程从发布者逻辑向使用者逻辑转变，实现科技政策的“可见、可及、可得”。本研究基于“政策北斗”内容功能建设以及线上访问数据和线下使用调研，开展上海科技政策智慧服务研究实践进展分析，并提出对策建议。

一、“政策北斗”内容功能建设研究

本研究重点开展了政策文本收集梳理、政策卡片单元设计、三维政策分析模型建构、细分政策用户画像与政策数据化处理，以研究开发“政策北斗”工具实现上海科技政策智慧服务。

（一）政策内容卡片设计

本研究首先对科技创新政策文本进行了收集梳理，政策来源为上海市政府官网以及上海市科学技术委员会、上海市人力资源和社会保障局、上海市经济和信息化委员会、上海市发展和改革委员会、上海市知识产局、上海市财政局等市级部门官网，政策发布时间范围从2015年5月“科创22条”发布、上海进入全球科创中心建设阶段开始，截至2021年7月，已收集科技创新政策全文711件。然后从政策使用者逻辑出发，设计了政策卡片单元，主要内容包括政策对象、政策条件、政策类型、政策支持方式、政策材料、政策办理流程等，将政策文本转变为政策事项服务应用场景。截至2021年7月，已形成政策卡片392张。

（二）政策分析模型建构与数据化处理

本研究基于政策卡片内容、政策对象和政策工具的分析，构建了WHO（政策对象）—WHERE（政策要点）—HOW（政策路径）三维政策分析模型，如图1所示。X轴按照政策对象分为人才、企业、高校院所及中介组织机构等，Y轴按照政策要点分为财政资金、资格认定、市场准入及服务咨询等，Z轴按照政策路径分为办理机构、办理条件以及办理流程等。基于此模型，通过用户画像进行政策数据化处理，将具体的政策卡片单元、政策工具和政策用户相关联，如图2所示。以人才政策为例，将人才分为来沪人才、创业人才、青年人才、研发人才和管理服务人才等五类，每一类人才匹配适合的政策工具，对应专属的政策卡片。如来沪人才匹配出入境/居留、科技奖励、户籍、住房和人才计划等政策工具，每一种政策工具再匹配相应的政策卡片服务事项。最终集成用户画像（我是谁？）—政策工具（我想要什么？）—政策卡片（我要怎么做？）的服务路径，形成从起点到终点的、清晰完整的政策服务链条。

图1 三维政策分析模型

图2 人才政策的关联处理

（三）政策智慧服务功能

通过“政策北斗”内容建设研究，配合“政策北斗”软硬件系统开发，可实现以下政策智慧服务功能（见图3）：一是政策集成，一库总览。汇集上海市科创政策，实现科创政策全覆盖，扩大政策的知晓度。二是政策导航，一键直达。为政策用户提供清晰、简洁的政策内容和办理路径，极大地缩减政策阅读和理解时间，提高政策的友好度。三是政策评价，跟踪监测。通过收集点击量、浏览量等线上使用数据，对政策关注、使用情况进行监测评估，为决策部门及时提供反馈，为改进和完善政策提供一手资料依据，提高政策的满意度。

图3 “政策北斗”政策智慧服务功能实现

二、“政策北斗”监测数据分析

截至2021年7月，“政策北斗”累计访问量超过一百万人次。本研究基于平台访问数据开展相关分析，以期反映“政策北斗”面向用户的实践应用情况。

（一）访问量总体分析

整体来看，新政策出台发布或新项目指南公布，会引发政策用户群体较大关注。“政策北斗”自2018年5月在全国率先上线以来，截至2021年7月31日，总访问量为1 024 886人次，日均访问量为883人次，单月最大访问量为70 718人次（2020年2月），单日最大访问量为5982人次（2020年2月11日）。“政策北斗”月度访问数据跟踪曲线详见图4，单日访问量排名前十详见表1。

表1 政策北斗单日访问量较高情况

图4 “政策北斗”访问数量跟踪曲线

可以看出，无论是月度还是单日数据，2020年2月“政策北斗”的访问量都非常高。原因在于，2020年1月全国突然暴发新冠肺炎疫情，疫情的出现对企业带来极大影响。为应对疫情突发事件，帮助企业顺利渡过难关，加强疫情防控、尽快复工复产，上海快速响应，迅速有力地推出一系列抗击疫情的政策。为帮助企业和人员更便捷知晓、查找、了解、比较相关的扶持政策，“政策北斗”于2020年2月上旬推出抗击疫情政策专区，整理全市防疫政策128项，包括上海市委市政府以及各委办局相关政策。政策专区推出后，“政策北斗”访问量猛增，2月份有7天的访问量排在所有访问量的前十。

除此之外，访问量高于40 000的还有2019年3月、12月以及2020年12月。2019年3月底上海科改“25条”发布后访问量倍增，日访问量达到3702（2019年3月25日），3—4月，科改“25条”配套文件频出，各类项目申报进入密集期，2019年4月有3天的访问量排在所有访问量的前十。2019年12月初“科技创新行动计划”启明星项目发布，2020年12月中“科技创新行动计划”扬帆计划项目发布，这两个项目均是针对优秀青年科技人才，青年人才更容易接受和使用新工具来知晓、获得新政策；再加上年底企业和高校院所会更多地关注新一年的政策方向，因此这两个月的访问量也较高。

（二）政策用户数据分析

从查询主体来看，相对查询人是行为人个体，相对查询内容体现出对人才政策的关注。“政策北斗”中用户选择自我画像的数据结果如图5所示，其中自我画像时关注人才政策较多，超过全部用户的一半；高校院所用户选择最少，不超过全部用户的10%。人才对象中选择来沪人才、青年人才与研发人才的数据较多且分布平均，企业对象中选择科技型中小企业和初创型企业的数据最多，高校院所医疗机构对象中选择科研院所的数据相对较多。

图5 政策用户自我选择数据

（三）热点政策分析

一是总体政策热点。截至2021年7月底，“政策北斗”所有政策访问量排名前十的情况详见图6，其中点击查询量最大的政策是科技型中小企业技术创新资金，属于企业板块资金支持选项以及科研项目版块技术创新引导选项，查询量近万次；排名前十的政策中，超过三分之二的政策为企业版块政策。

图6 总体政策热点

二是人才政策热点。人才政策的浏览热点分布详见图7，其中浏览查询量最大的政策是扬帆计划，查询量超过8000次；浏览查询量较大的政策工具分别是：上海市科学技术奖励、人才计划、户籍居留、住房补贴等。浏览热点中人才计划类政策占比较大，接近一半。

图7 人才政策热点

三是企业政策热点。企业政策的浏览热点分布详见图8，其中浏览查询量最大的政策是科技型中小企业技术创新资金，查询量近万次；浏览查询量较大的政策工具分别是：资金支持、税收优惠、资质认定、科技金融、创新创业服务、基地平台建设等。浏览热点前三名分别代表了企业不同发展阶段的资金或税收支持政策需求；浏览热点反映出中小微企业寻求政策支持的愿望更加强烈。

图8 企业政策热点

四是高校院所政策热点。高校院所政策的浏览热点分布详见图9，整体浏览量大大低于人才和企业政策，浏览查询量最大的政策——专业技术服务平台建设的点击量仅为1200余次。浏览查询量较大的是：研发服务平台建设、长三角科技联合攻关、科普基地认定、实验室建设和临床医学研究中心等政策，主要属于基地平台建设类政策及科技合作类政策，与企业主体关注的政策工具有非常大的差异。

图9 高校院所政策热点

五是项目热点。科研项目的浏览热点分布详见图10，浏览查询量较大的是：国家重点研发计划“数字诊疗装备研发”试点专项、“科技创新行动计划”生物和化学药物领域项目、医疗器械项目、中药领域项目、国内科技合作领域项目、青少年科普教育项目、高新技术领域项目等。国家类科技项目受到的关注度较大；生物医药领域项目最受用户关注，浏览量最多的前四个项目均为生物医药领域项目。

图10 科研项目热点

三、“政策北斗”用户调研与建议

（一）“政策北斗”用户调研结果

通过“政策北斗”参加各类展会调研参观用户，以及与科技企业多次座谈调研发现，“政策北斗”设计的应用场景以及政策用户画像精准匹配等功能得到肯定；最为关注的问题为政策应用场景的工具组合、政策覆盖范围、政策内容的精准匹配定制、“政策北斗”的推广宣传等。其中：政策工具应用场景是各级科技管理部门及科研机构人员较为关注的问题，重点涉及的政策工具有科技激励、成果转化、科研人员减负等；政策覆盖范围是科研机构人员较为关注的问题，建议能够覆盖国家和重点省市的科技创新政策；政策精准匹配定制是企业人员较为关注的问题，建议明确用户画像标准，直接匹配可申报的政策项目，实现“一网通办”，如科技企业非常关注的科创板上市等政策。

（二）“政策北斗”优化建议

一是加大推广力度，提升“政策北斗”影响力。通过数据分析和用户调研发现，“政策北斗”推广力度有待进一步提高。建议扩展国家科技部和长三角区域省市的科技创新政策，吸引更多区域政策用户使用；与上海科技热线电话联动，从电话咨询对接到“政策北斗”智能查询，共享政策问答知识库；利用政策百科、政策图解等内容形式，借助短视频、直播等新兴媒体的线上方式扩展政策内容。

二是优化指标体系，促进政策应用场景精准化。聚焦上海科技政策智慧服务体系建设，基于“政策北斗”的先进理念，分析科技创新政策工具类型特征，构建科技创新政策指标体系标准，设计政策数据分析应用场景，组合政策卡片，实现政策工具选择配置管理，开发面向不同用户需求、展现不同形式的应用场景产品组合。完善用户画像数据体系，利用大数据手段分析政策用户行为，优化政策流程。

三是联通对外接口，实现政策查询办理一体化。将“政策北斗”政策内容数据进一步与科研管理服务系统、上海市“一网通办”系统等对接，实现重点政策接入到线上办理的流程服务；与科技服务平台问答知识库打通，实现移动端、电脑端等多端政策服务一体化。用户可根据需求查询政策后直接跳转进行申报办理，同时提供申报进程状态查询，做到政策查询、政策咨询和政务办理三大环节直通对接。