鼓励社会资本参与的新型研发机构组织模式研究

■文/薛雅 王雪莹 罗仙凤（上海市科学学研究所）

当前，新型研发机构进入了发展快车道，逐步成为我国国家创新体系的一支重要科研力量。按照科技部《关于促进新型研发机构发展的指导意见》（国科发政〔2019〕313号）要求，新型研发机构要“调动社会各方参与”，以投资主体多元化推动科技创新和经济社会发展深度融合，促进科技成果转移转化。社会资本参与新型研发机构发展既是对政府财政资金支持的有力补充，也是促进研发市场化、使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的重要举措。本文以上海研发与转化功能型平台类新型研发机构（以下简称功能型平台）为例，研究社会资本参与新型研发机构运营机制，强化市场导向，优化组织机制。

一、主要问题

功能型平台是上海具有公共服务和技术创新功能的平台类新型研发机构，助力集成电路、人工智能、生物医药等新兴前沿领域产业创新技术发展，推动行业逐步形成国际影响。但是，目前功能型平台链接产业力量、撬动社会资本参与能力不足，不利于真正实现中试成果产业化、培育打造产业集群等功能发挥，离高水平助力科技自立自强仍有差距。通过调研，发现主要存在以下几个问题。

一是功能型平台存在国资占比高、撬动社会资本弱的问题。功能型平台运营机构虽按企业注册成立，但政府出资作为资本金投入与其他社会资本相比占据绝对控股地位，大部分功能型平台国资占比高，有些达到80%甚至90%以上。部分功能型平台发展初期国资与社会资本占股相对持平，但在后续发展中，国资持续进入导致国企代持的国资占股比例越来越大，如某功能型平台的运营公司成立注册时国资控股51%，后国资占股逐步提升至超90%，社会资本占股从49%下降至不到10%。

二是“国资投入、国资监管”管办一体束缚了功能型平台和人才活力。功能型平台的运营公司股权结构决定了其国有企业的性质，目前单一的对外投资方式受制于国资监管和保值增值要求，束缚较大。对在孵企业来说，受功能型平台作为股东方的影响，受到强监管、强约束，科研团队在市场化过程中受干预多，积极性难以发挥；对功能型平台团队来说，技术人员、转化人员不能个人跟投或参与分红，难以有效激发个人活力和创新激情。

三是功能型平台对新兴市场的发掘和塑造能力有限。成果产业化一般需要经历“中试产品化”和“大规模产业化”两个阶段。但目前，功能型平台多聚焦于第一阶段中试产品化，为实验室成果提供工业场地、工业废水废气处理的环评等辅助设施条件，这些是高校院所等研究团队进行中试产品化所缺乏的必要条件。但是，对于真正实现产品产业化的第二阶段转化却缺乏重视和相应的能力建设。产业化需求解决的往往不仅是技术问题，还会面临诸如技术创新后带来的成本不可控，产业下游配套创新技术的资质认证成本高、认证程序复杂，技术创新受到现有产业链上下游技术的阻碍等市场性问题。功能型平台仅依靠第一阶段推动产业化，容易产生中试产品下游缺乏买家、在孵企业融资难、塑造新兴市场能力欠缺等问题。

二、成因分析

一是功能型平台的“非营利性”与社会资本的天然逐利性相矛盾。根据《上海市研发与转化功能型平台管理办法》（沪科规〔2021〕18号）（以下简称《办法》），功能型平台定位是“非营利新型研发机构”，同时遵循“多方参与、市场化运作”的原则，实行企业化运作，开展自主经营和投融资活动。但是，非营利性影响社会资本继续投资的积极性：一方面，社会资本参与功能型平台建设的机制是投资入股平台运营公司，存在天然的利益回报需求；另一方面，在孵企业的发展壮大离不开市场化资本的进入，功能型平台“培育和孵化创新企业、构建产业创新生态”的功能定位需要社会资本的放大效应。如，某功能型平台就出现了平台国资拟按原价出让原始股，出于公益性质支持在孵企业再融资和引入新股东，但社会资本不愿意原价出让，要按资本溢价出让原始股，国资的非营利性与社会资本的逐利性存在冲突，阻碍了在孵企业进行再融资等后续发展。

二是功能型平台现有的运行模式不利于企业孵化和社会融资。以前大多数功能型平台的对外投资方式主要依靠运营公司的资本金进行（如图1所示），管理端和投资端由运营公司一体承担，该种支持方式从制度层面形成了“国资投资、国资监管”，管办紧密联系的情况，科研团队、在孵企业和平台技术人员、转化人员都受到强监管。现行《办法》旨在解决社会资本参与不高的问题，规定运行资金不得用于股东分红、对外投资，鼓励功能型平台利用技术服务所得、成果转化收益、企业孵化投资、社会融资、国家重大项目申报等方式，取得服务收入，逐渐实现自我造血和持续发展。但是在现实中，功能型平台在起步阶段由于非营利性和公益性使得其盈利能力不足以实现自我造血功能，亟需社会资本的补充。

图1 现有功能型平台运营公司的股权结构

三是功能型平台研发与转化服务体系未能充分链接社会资源。《办法》对功能型平台的定位是“以提供产业共性技术研发与转化服务为主要功能，以培育和孵化创新企业、构建产业创新生态为主要目标。”但目前，大多数功能型平台往往倾向于关注科技成果的学术价值，即是否具有领先性，对于成果在产品市场的情况不甚了解，导致引进孵化的成果具有很高的学术价值但没有很高的产业化价值，部分功能型平台在与科研人员的对接中也很难提出产业共性技术痛点问题，向高校、科研院所的科研人员提出方向性科研指导建议的能力较欠缺，对面向市场的大规模产业化和构建产业创新生态，缺乏发现与塑造市场的能力基础。因此，还需要进一步完善共性技术支持机制和服务体系，加强功能型平台与第三方专业服务机构合作，强化复合型转移转化人才的培养和引进，通过创新共同体构建开放融通的创新生态，扫清市场障碍，打通研发与产业的双向链接快车道。

三、对策建议

一是加强对社会资本参与新型研发机构建设的激励，厘清营利和非营利性的关系。首先，政府对新型研发机构应区分非营利性和营利性的考核指标。非营利性指标应包括共性技术攻关与服务技术能力的评价，具体包括对整个产业技术提升的覆盖面和改进度、对基础研究的引领作用、产生的社会效益以及人才培养等方面；营利性指标包括解决市场实际技术需求、孵化企业的数量和质量、撬动社会资本、带动产业发展形成区域创新生态、产业链创新链强链补链等具体指标。综合考量非营利性与营利性指标，形成新型研发机构的综合评价体系，鼓励社会资本获得营利性运营过程中产生收益的分红。其次，社会主体积极参与新型研发机构非营利性建设的，给予其享受进口科研用仪器设备、加计扣除、固定资产折旧等税收优惠，相关的研发后补助、风险投资补贴、高层次人才引进以及财政奖励等政策支持。最后，优化科研团队的激励机制，孵化企业中科研团队占股比例应以获得公司控制权为原则，增强社会资本对于科研团队的信任度，该股权结构有利于提高社会资本参与的积极性。

二是优化新型研发机构运行模式，“管办分离”激发市场活力。功能型平台机构运行模式可探索如图2所示的结构，管理端形成平台管理团队撬动国有重资产的组织架构，由国资下设全资子公司（国有企业），与平台管理团队共同持股成立新的平台运营公司（有限责任公司），管理团队控股平台运营公司。国资下设的全资子公司持有平台的国有重资产，防止国有资产流失；平台运营公司成为市场化窗口，轻资产运营提高灵活性，激发平台管理团队积极性，国资不直接管理初创企业，解决平台目前受到国资强监管的问题。投资端与管理端在组织架构上进行分离，通过市场化运营的方式进行链接，根据财政部文件（财建〔2015〕1062号），现有功能型平台原有财政资金“退坡”以后，后续财政资金可以采用政府引导基金方式，引导民营资本，由市场化基金管理公司共同成立创新投资基金，平台运营公司和市场化基金管理公司合作管理和投资科技初创企业，即财政资金引导社会资本投入超天使阶段的科技初创企业。图2所示的平台机构组织模式从管理端和投资端都做到了“管办分离”，起到了国有资产保值增值、激发平台团队活力、社会资本放大财政资金效应的作用。

图2 探索新型研发机构的组织模式

三是加强新型研发机构研发与转化服务体系建设，提升对产业共性技术服务的能力。提高新型研发机构识别产业链关键环节、关键技术的能力，聚焦支持产业共性、单个企业无力承担的重大技术研发，整合行业龙头企业形成创新共同体，对于多个企业共同参加的产业关键共性技术研究给予优先资助，对于排他性技术研究则由企业自行承担费用。完善与第三方专业服务机构的合作模式，发挥新型研发机构技术优势，与第三方平台在金融、法律等方面形成专业优势互补。强化双向链接人才支撑，完善技术经理人和中试产业化技术人员的管理和培训机制。