财务集中核算模式下如何优化内部控制方法

陈志堂

引言

随着我国财政管理体制改革的深入和完善，为配合财政部、教育部联合颁发的《中小学财务管理制度》的实施，依据省、市、县财政部门加强教育类单位财务管理工作的意见，我县于2010年8月成立了教育财务结算中心，实行财务集中核算。经过十多年的运作，对教育类单位财务管理、内部控制、绩效评价起到了积极作用，强化了教育主管部门的监督职能、提高了教育类单位公共财政资金的使用效能。但是，在内部控制实施过程中仍然存在内部控制意识不强、内控制度不健全、内控岗位设置不合理、预算管理不到位、财务资产脱节的现象。针对这些现象，笔者在工作中摸索出了以下优化内部控制的方法和措施。

一、成立教育财务结算中心的背景及管理原则

（一）结算中心成立的背景。随着我国财政管理体制改革的深入和完善，为配合财务部、教育部联合颁发的《中小学财务管理制度》的实施，依据省、市、县财政部门加强学校等教育类单位财务管理工作的意见，我县于2010年8月成立了教育财务结算中心。

（二）结算中心的管理原则。结算中心管理原则是：学校的预算管理体制不变，每个自然年度学校应该单独进行经费预（决）算；资金使用权不变，学校的各项收入资金的使用权由学校决定，保证资金使用的整体性和独立性；会计主体法律责任不变，学校作为独立的法人地位不变，校长是学校经济第一责任人，分管财务副校长是经济直接责任人，对学校所有经济活动负责，并承担相应的法律责任。资金统一管理，分校核算，结算中心对纳入统一核算的教育类单位实行统一的会计核算、统一编制报表，对各教育单位的收支进行分单位核算。

二、教育财务结算中心对教育类单位内部控制的作用和意义

（一）教育类单位内部控制的重要性。1.内部控制的概念。内部控制最初是基于企业管理提出来的，最早出现在上世纪五十年代末，美国注册会计师协会提出将内部控制分为会计内部控制和管理内部控制。从此内部控制概念开始受到各个国家的接受并认可，并在企事业单位管理中广泛应用。简单地说，内部控制就是企事业单位为了实现单位的工作目标，合理保证业务活动合法合理，保护资产的安全，提高会计信息质量，提高单位业务活动的经济性、效率性和效果性，采取的单位自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法和手段。2.教育类单位内部控制的基础目标。在于合理保证单位所有经济业务的合法合理性，合理保证单位资产的安全，并且有效为教育教学活动服务；合理保证单位财务报表数据真实完整，报送及时。有效防范舞弊和预防腐败的发生。最终达到为全体学生提供高质量的教育教学服务，办人民认可、社会满意的教育。3.结算中心对教育类单位内部控制的作用及意义。结算中心的成立对教育类单位内部控制主要在财务报表的编报、政府采购、建设项目、合同管理方面起到了促进作用。（1）财务报表的编报。由于结算中心实行统一会计核算、统一编制报表，所有纳入结算中心核算教育类单位的资产负债表、收入费用表、预算收入支出表、财政拨款预算收入支出表、预算支出明细表均符合内部控制报表管理，数据真实完整、报送及时。（2）政府采购和建设项目。我县教育类单位在政府采购和建设项目方面，均能严格依据《中华人民共和国政府采购法》、县财政局加强采购管理工作的通知，强化了政府采购预算编制管理、建立健全采购员制度、规范了立项申报办理手续；明确了那些属于规避政府采购行为，规范了采购资金核算和管理。总体从政府采购和建设项目的预算、审批、执行、验收、使用和保管全流程，均符合内部控制相互监督、互相制衡的要求。（3）合同管理。我县教育类单位在合同管理方面，均能实行归口管理。单位规模大的成立合同管理部门，单位小的便在财务部门下聘请有资质的人员（律师事务所的专业人员）担任合同把关员或法律顾问。合理保证所签订的合同合法合规，有效防范合同风险的发生。

二、当前教育单位内部控制主要存在问题与原因所在

（一）内部控制和风险的意识不强。部分教育类单位，不管是领导，还是干部、职工，都认为有财务部门的控制就可以了，不需要搞内部控制，并且要涉及教育工作的全过程、由全体员工参与，难免造成费时费工。内部控制并非可有可无。内部控制搞好了，对单位的安全、工作的效率和教学的效果都有不可替代的作用。个别单位领导财务安全意识淡薄，教育类单位依然存在风险点，比如有些经济业务是否合法合理，单位的资产是否存在流失的现象，所编制报表是否真实完整，是否存在有舞弊的行为。以上风险一旦发生，都会给单位带来灾难性的损失。

案例1：上世纪九十年代，某县农村小学，由于学校领导缺乏内部控制意识，对财务管理不到位，当时学校一位中层领导，不慎染上赌博习性，向学校出纳借现金5000元，结果这位中层领导无力偿还所欠赌债，连夜出逃。学校无法追回他所借的款项。

（二）内控机制和制度不健全。部分教育类单位未成立内部控制的牵头部门，各部门之间未形成沟通、协调和联动机制，从决策、执行到监督未实行有效分离，权责不对等，未形成全流程的内部控制机制。部分教育类单位没有建立健全内部控制制度，没有建立所有不相容岗位分离、授权审批、资产管理、信息公开等制度。

（三）预算管理不到位。部分教育类单位没有树立全面预算的理念，预算编制时部门之间没有充分沟通，编制过程时间短、方法不科学，项目编制不精细，甚至预算内外资金相脱节，导致预算不全面。个别单位甚至由财务部门全部包揽预算的工作，导致购置资产不适合部门使用，造成极大的浪费。预算执行时没有按审批的额度和开支范围严格执行预算，预算调整没有严格进行报批，造成单位的收支无计划，支出随意性大，导致无预算和超预算支出时有发生。决算编制时填报的口径不统一、方法不一致，有的财务人员重预算轻决算，账表不相符，造成数据失真。误导单位决策部门，从而导致在内控的管理上缺乏有效的监督。

（四）内部制度的岗位设置不合理。部分教育类单位在岗位设置方面没有贯彻不相容岗位要分离的内部控制原则。在设置审批与执行岗位、执行与审核岗位、执行与记录岗位、保管与使用岗位、保管与记录岗位没有完全实行分离。未能达到互相牵制、互相监督的效果。

案例2：某县农村小学，由于平日学校对资产管理不到位，岗位设置不合理，资产出借没有明细登记，年终也没有进行盘点清查，结果2019年财政局组织清产核资的工作中发现学校2017年购置的3台手提电脑不见了，开始总务部门以盘亏进行资产处置，但是，当财政审批部门再次执凝询问时，学校最后核实发现这3台电脑是本校教师借用后，一直放在家中，假期也没有上交到学校。结果学校领导及资产管理责任人受到相应的处罚。

（五）财务资产脱节。成立结算中心后，教育类单位所有资金的收支统一在结算中心核算，但是单位资产却分布在单位的不同部门，造成财务与资产脱节，单位增加或处置资产，在建工程验收结算、交付使用后，没有及时报结算中心会计，均会造成账实不符。

案例3：2020年，某农村中心小学，学校聘请会计师事务所进行资产清查，发现学校的房屋与构筑物账实不符，学校有两间出租的店面未记入固定资产账，这两间店面是九十年代学校所建。原因是经手的人员已经退休，有关资料无法获取。最后主管部门责令限期整改，要求学校组织人员对店面进行评估后，及时记入固定资产账。

（六）宣传力度不够。个别教育类单位，虽然领导树立了正确的内部控制意识，但是缺乏对本单位职工的宣传教育，大部分教职员工都会认为内部控制是财会部门的事，与他们无关，没有树立内部控制是需要全过程、全员参与的意识。造成内部控制制度订立了，但落实不了，成了摆设或是难以推进。

三、优化教育类单位内部控制的方法

为了进一步优化教育类单位的内部控制，防范风险的发生；将内控的端口前移，建立健全内控机制；依据内控原理，将教育教学过程中经济活动存在的风险点控制在可承受的范围之内，笔者建议采取如下的措施和程序。

（一）实施有效的岗位分离控制。岗位不相容原理是指从制衡的角度出发，不相容的岗位应该由两人或两人以上担任。对教育活动经济业务过程中所涉及不相容的岗位，实施分离措施，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制。尤其是设置教育业务流程中的关键岗位角色，实施有效的分离机制，形成相互制约、相互监督。比如学校采购办理，决策人、经办人、验收审核人和保管都不是同一人，这样既能有效减少经办人员无意识犯同样的错误，同时有效减少经办人员有意识的合伙同谋、共同舞弊的可能性。

（二）实施授权与审批控制。授权与审批控制的方法，按要求订立常规授权与特别授权的制度，明确岗位办理的权限职责、审批流程和对应责任。事业单位应该遵循法无授权不可为的原则，单位所有人不经合法授权，不得行使相应的权力；有授权的人应该在规定的权限范围内行事，不得越权授权。所有的业务未经授权不能执行，但是一经授权必须严格执行，不能打折扣，敷衍了事。授权与审批应当以书面签字，通过表单的形式传递到经办经济业务的相关人员，不能以口头形式授权。对于“三重一大”的业务，应该建立健全班子集体表决才能决策和会议签批的制度。任何人不得搞“一言堂”进行决策或推翻集体决策的意见。

（三）实施归口管理的办法。归口管理是指单位按照经济业务的性质和管理类别的要求，结合教育类单位职能、部门机构的岗位设置，在形成不相容岗位互相分离的情况下，明确各类别业务的归口管理部门或个人的内控措施。然而，实行归口管理应该根据本单位规模大小的实际，按照岗位的权利与责任对等的原则，采取由班子会议决定牵头部门、牵头人员或聘请专业人员的方式，对有关经济业务统一管理。比如单位的收费、资产的管理、合同的订立、信息系统维护实行归口管理效果好。

（四）实施有效的预算控制。1.预算控制的含义。预算是单位根据自身的发展战略和规划编制的年度财务收支计划，是保障单位教育教学业务的经济基础和根本依据。单位要树立以“预算管理为主线、资金管控为核心”的预算管理体系。通过预算控制，将教育类单位的教育教学活动目标转化为各年级、各科组乃至教师和学生的具体行动目标。2.预算控制的意义所在。预算是教育类单位教育工作的起点和依据，是单位开展内部控制的关键环节，可以说单位的所有业务在预算管理过程中均能体现，因此单位应该加强对经济活动的预算约束力，从而达到预算管理的全流程控制。3.预算控制方法。（1）预算的编制管理。预算编制过程要规范、科学、及时、完整、细化和准确。预算原则“以人为本、统筹兼顾、量入为出、真实完整、合法合规”。充分考虑各部门、年级和科组之间沟通和协调，预计购买的资产配置要合理、适应具体工作。（2）预算执行管理。预算执行主要是认真审核经费支出，要按批复的额度和开支的范围，杜绝无预算和超额支出预算的行为。遇到非正常情况，需要调整预算，应报同级财政部门审批。预算执行要充分考虑各部门的责权利关系，做到权责明确、权责相当、责任可控，有效激励。（3）决算管理。通过决算才能真实检验预算编制和执行过程是否发挥最大的效益。决算的编报口径要符合上级部门的统一要求，账表要相符，编报数据要真实、完整，报送要及时。（4）预算绩效管理。预算绩效管理基于评价预算管理的全过程。评价预算编制开始有目标，预算执行过程有监控，预算完成有评价、有反馈，反馈结果能充分应用。将绩效评价结果作为以后年度预算的重要依据，优化资源配置；并将结果报同级财政部门参考。

（五）实施资产保护控制。建立常规的资产管理制度，明确定期盘点清查的时间和方法。形成从资产的申请采购、审批执行、合同订立、入库验收、保管使用、盘点定期、账实核对、报废处置等内控措施，确保资产从购买到处置全流程安全完整。

（六）实施会计和单据控制。建立健全内控管理制度，健全结算中心机构设置，提高结算中心会计人员业务能力，强化会计人员岗位职责，规范会计核算工作。同时要求财务人员提升职业能力，从财务会计向管理会计延伸，充分利用会计信息进行财务分析、预测，为单位的领导班子作出决策提供真实完整的财务信息。加强对收支单据（原始凭证）的审核，首先要审核单据的合法、合规及合理性，然后审核单据单的手续完整性，是否有事由、经手人、证明人、单位负责人、财务负责人签字是否齐全，必要的附件是否齐备。相关工作人员按要求审核、归档、保管单据。

（七）实施财务信息公开控制。财务信息公开是指根据上级部门的要求，对单位的财务信息，在单位内部范围内，按制度规定的方法和程序实行公开，从而达到加强内部监督的作用。以促进部门之间的沟通协调，从而督促各部门主动提升工作效率。各教育类单位要制订内部公开制度，并根据内控规定和单位的实际情况，确定公开的内容、对象范围、形式和流程，体现公开主动和规范性。实行财务月报、年报定期公开与特殊事项公开相结合，增强内部监督效果，增加管理工作的透明度，全体人员积极参与内部控制，达到单位内部制衡有效的目的。

结束语

进入新时代，我国财政体制改革不断地深入和完善，对财务集中核算提出新的要求，同时对教育类单位的内部控制工作带来了新挑战。针对单位内部控制存在的问题，作为新时代的单位领导人、财务工作人员及全体员工，要树立内部控制意识，不断优化创新内部控制方法，重点强化预算控制管理，稳步推进内部控制建设。为教育教学工作保驾护航，促进教育事业不断稳步向前发展。