农业水价综合改革项目建设及管护投入机制创新研究

欧阳光辉

摘要：农业水价综合改革作为一项复杂的系统工程，涉及资金投入、设施配备、运行维护、机制建设等多个层面，需要综合配套、协同推进才能发挥整体效益，任何一个短板的存在都将对整个改革进程产生制约。本文以湖南省为例，分析农业水价综合改革中存在的突出困难和问题，从投入保障方面入手，提出要按照“分类实施、权责对称、上下联动、形成合力”的思路，探索建立多环节、全链条覆盖的项目建设及管护投入保障机制，以期为全面推动农业水价综合改革顺利实施提供参考借鉴。

关键词：农业水价综合改革 项目建设投入机制

水是最宝贵的自然资源。随着经济社会发展，水资源对人口、城市和产业发展以及农业生产的刚性约束日益增强。农业是用水大户，也是节水潜力所在。为促进农业节水增效，有效落实习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水思路，2016年以来，党中央、国务院部署推动了农业水价综合改革工作。农业水价综合改革作为一项复杂的系统工程，涉及资金投入、设施配备、运行维护、机制建设等多个层面，需要综合配套、协同推进才能发挥整体效益，任何一个短板的存在都将对整个改革进程产生制约。研究分析改革实施过程中存在的突出问题，提出有针对性的政策措施，着力补齐短板和弱项，对下一步加快推进改革具有重要意义。

一、农业水价综合改革问题分析

2016年，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号），要求从2016年到2025年，用10年时间，在有效灌溉面积90%范围内，完成农业水价综合改革。具体内容包括：建立健全并落实农业水价形成机制、工程建设和管护机制、精准补贴和节水奖励机制、终端用水管理机制，促进农业用水方式由粗放式向集约化转变，实现农田水利工程良性运行、农业节水减排和节水增效等目标。

根据上述要求，中央四部委核定湖南省农业水价综合改革实施面积为4107万亩。近年来，湖南省将农业水价综合改革作为重点改革任务积极推进，各级各部门做了大量工作，取得了初步成效。截至2021年底，湖南省共完成改革实施面积1395万亩，总体进度为34%，进展相对滞后。分析进展滞后的原因，既有主观上前期推动改革不够积极的因素，也有客观上投入不足，相关基础设施建设欠缺等问题。

湖南省属南方丰水地区，农民付费用水的理念难以培植，各地推动改革的积极性不高。加上地方财政困难，资金保障不足，基础设施建设滞后，很多大中型灌区的干支渠和田间地头的斗农毛渠系，年久失修，维护不到位，堵塞或渗漏严重，成为制约改革进程的重要短板。据统计，全省大中型灌区骨干支渠约5.8万公里，完好长度约3.1万公里，渠道完好率仅53%，由此衍生出用水浪费、计量困难等诸多问题，进而影响到用水管理、节水奖励等机制的落实。事实上，农业水价综合改革中涉及的用水管理等四项机制之间存在着互融互促、共荣共生的关系，某项机制健全与否关系到其他三项机制的作用能否正常发挥，反过来其自身又受到其他三项机制建设情况的影响和制约，进而决定着农业水价综合改革的整体进程。而相关机制的建立健全和协同运转，均建立在完善的农田水利基础设施之上。基础设施建设的完善与否，其核心和关键无疑是资金投入保障问题。可以预见，改革中后期面临的将是更加难啃的硬骨头。2022年至2025年，全省还面临2712万亩的改革任务需要完成，时间紧、任务重，亟需多方共同发力，全面加快推进，解决资金投入保障问题已成为推进农业水价综合改革的首要前提和基础。

二、创新投入保障机制的总体思路

为解决农业水价综合改革资金量少且分散的问题，近年来，湖南省财政围绕完成改革的目标任务，积极整合发改、水利、农业等部门投入农业农村的项目资金，将农业水价综合改革工作与高效节水灌溉、大中型灌区节水改造、高标准农田建设、农业综合开发等项目同步推进，加强水利工程建设和基本农田建设，为农业水价综合改革夯实了基础。由于各级财政较为困难以及机制创新方面的不足，各地投入嚴重依赖省以上的财政资金，社会资本和基层其他来源的资金投入严重不足，资金保障程度远低于改革的总需求。

针对这一问题和现实困难，考虑到农业水价综合改革是一项系统工程，涉及干支渠供水、田间配水、渠道维护、机制建设等各个环节，有必要探索建立全链条、全范围覆盖的项目建设及管护投入保障机制。根据调研情况分析，我们认为应按照“分类实施、权责对称、上下联动、形成合力”的思路，分别探索适宜的投入保障机制。一是引入国企管上游。对于上游环节的大中型灌区工程建设和管护，资金需求大，财政投入缺口明显，可按照“政府引导、企业主体、市场运作”的原则，探索建立国企参与的投融资机制，由国企统一融资、统筹规划设计、统一建设实施。二是县乡村管下游。对于下游环节的田间水利工程及管护（含高标准农田项目、现代农业产业园项目等），应压实地方责任，由村组、农民用水合作组织和新型农业经营主体等，通过适当收取水费和财政精准补贴筹集资金，对管辖范围内农田水利设施进行日常管理、维修养护。各地因地制宜落实县级投入和管护责任，中央和省级依托相关项目资金予以支持。

三、创新投入保障机制的对策建议

根据上述思路，结合前期开展的工作情况，湖南省农业水价综合改革可区分工程建设、计量设施、运行管护三个方面进行分类推进，并相应明确其投入保障机制。

（一）明确任务及分工，分类推进改革

1.工程建设方面。对于大中型灌区工程涉及有效灌溉面积2474万亩部分，根据职责分工，明确由水利主管部门负责大中型灌区骨干工程建设。“十四五”期间已报水利部拟开展106处大中型灌区续建配套及现代化改造项目，可覆盖900万亩设计灌溉面积，测算投资规模为1000元/亩，中央补助比例为40%。对于农田水利项目，根据职责分工，明确由农业农村部门负责高标准农田、高效节水灌溉、国家现代农业产业园等农田水利项目建设。每年投资约73亿元，可支持建设460万亩高标准农田。62896033-FF82-409B-AF04-75E9415F8DF6

2.计量设施方面。对于大中型灌区工程的存量部分，2016至2021年，全省已完成大中型灌区计量设施配备工作的面积约为317万亩，未完成计量设施配备的面积约为2157万亩（覆盖约70%下游环节的高标准农田），预计需建设计量设施5.25万处；增量部分，2022-2025年的新增大中型灌区工程，由建设单位同步配套计量设施，计量设施与主体工程“同步设计、同步施工、同步验收”。对于农田水利项目的存量部分，全省已完成高标准农田建设3593万亩，其中已同步配备计量设施364万亩（含高效节水灌溉项目），其余3229万亩中纳入改革范围的需补充配备计量设施；增量部分，2022-2025年新建高标准农田、高效节水灌溉、国家现代农业产业园等农田水利项目，由农业农村部门同步配套计量设施，计量设施须与主体工程“同步设计、同步施工、同步验收”。

3.运行管护方面。对于大中型灌区工程，通过创新投融资方式引进国有企业，成立特殊目的公司开展工程建设和运行管护，或由特殊目的公司委托灌区管理单位进行管护。对于农田水利工程，通过推进产权制度改革，将农田水利设施使用權、管理权落实到村组、农民用水合作组织和新型农业经营主体等，由农民、农村集体经济组织、农民用水合作组织、新型农业经营主体等自主管护，也可采取“以大带小，小小联合”等方式实现专业化物业式管理。鼓励通过政府购买服务、委托经营等方式，引进专业化社会化服务队伍等承担农田水利工程管理和维护。

（二）拓展筹资来源，多渠道筹措资金

农业水价综合改革资金投入大，除需积极争取国家支持、整合省级相关主管部门专项资金外，还需加大市县投入力度，大力引入社会资本参与，多渠道筹措资金。

1.财政资金。一是中央和省级财政投入的高标准农田、高效节水灌溉、现代农业产业园等项目建设资金和计量设施配置资金；二是为引进社会资本承担大中型灌区建设，通过中央和省级财政投入国有企业的产业引导基金和项目资本金；三是县市财政对农业用水实际执行水价达不到运行成本水价的差额部分给予的精准补贴，以及县市财政对农业用水主体定额内节约部分给予的奖励。

2.社会资本。对有供水、发电等经营收益的水利工程，支持社会资本采取股权合作、特许经营、政府与社会资本合作等方式参与水利工程建设运行。如大中型灌区工程，可考虑将“十四五”期间的106个灌区续建配套、灌区计量设施配置及运行维护打包为一个项目包，由国企统一投融资、统筹规划设计、统一建设实施，通过政府投入的产业引导基金，撬动和吸引部分其他社会资本，并以项目未来收益权质押向金融机构申请低息贷款。

3.其他资金。对已完成农田水利设施产权制度改革，将农田水利设施使用权、管理权落实到村组、农民用水合作组织和新型农业经营主体等，由其通过收取水费、接受捐赠、争取政府奖励等方式筹集资金，对管辖范围内农田水利设施进行日常管理、维修养护。

（三）明确政策方向，探索具体投入方案

对已建成的高标准农田存量面积及“十四五”增量任务，涉及的农田水利工程建设及管护的资金需求，由各地因地制宜落实投入和管护责任；对已纳入“十四五”建设规划的大中型灌区工程建设，可按照“政府引导、企业主体、市场运作”的原则探索建立国企参与的投融资机制。

1.农田水利计量设施配备。对于高标准农田、高效节水灌溉、现代农业产业园等农田水利项目，未配置计量设施的存量部分，可通过省级预算内水利基建投入补助和市县配套投入，由省农业、发改部门按照一定的标准和要求指导各市县分年度实施；对增量部分，由农业农村部门按照项目实施计划，统筹财政专项资金，分年实施。鼓励市县选择量水槽、量水堰、量水标尺等经济适用的设施，利用可起到量水作用的水工建筑物或“以电折水”、移动计量等方式开展计量工作，有条件的地区可以运用信息化管理手段，实现精确计量。

2.农田水利工程管护。农田水利工程项目建成后，应及时完成产权登记管理和移交，将农田水利设施使用权、管理权落实到村组、农民用水合作组织和新型农业经营主体。乡镇、村组、农民用水合作组织和新型农业经营主体等负责其他农田水利设施管理，及时完成农田水利设施产权制度改革，负责对管辖范围内农田水利设施进行日常管理、维修养护以及水价执行等工作。省财政根据各地工作开展情况，分年度进行适当补助。县市财政建立农业用水精准补贴和节水奖励机制，对农业用水实际执行价达不到运行成本价的差额部分给予精准补贴，对农业用水主体定额内节约部分给予奖励。鼓励现代农业产业园、种植大户、农民合作社等参与后期工程管护，获取正常利润，建立长效机制。

3.大中型灌区工程建设及管护。“十四五”期间，湖南省大中型灌区工程估算总投资为115亿元（含计量设施配置），预计中央财政可补贴36亿元；全省筹资需求约为79亿元，具体包括省以下配套资金约54亿元、灌区信息管理平台建设4亿元、渠道计量设施建设15亿元（5.25万处，约2.86万元/处），建设期利息6亿元。可探索引进国有企业解决79亿筹资问题。有两种方案可供选择：一是采取PPP模式；二是采取ABO模式。

关于PPP模式，可报政府批准以PPP模式启动项目，并指定水利主管部门为项目实施机构，项目实施机构按PPP模式组织“两评一案”及社会资本方招标，项目回报模式为可行性缺口补助，省市财政分别将可行性缺口补助整体纳入政府中长期预算。

省属国企牵头组成联合体参与该PPP项目投标并组建SPV公司（Special Purpose Vehicle），负责项目筹资、设计、建设、运营、移交，以水费收入及经绩效考核后的政府可行性缺口补助还本付息，支持运营。

关于ABO模式（省级项目法人ABO[ABO指授权（Authorize）、建设（Build）、运营（Operate）；]+区域二级法人特许经营权运营模式），可报政府批准以ABO模式启动项目，并指定水利主管部门作为项目实施机构，授权省属国企成立SPV公司实施该项目。SPV公司以设计施工总承包形式承担项目筹资、设计、建设、运营，并向灌区管理机构（区域二级法人）销售灌溉用水，以收取的灌溉水费及各级财政的精准补贴还本付息。

下一步，还需要对上述两种模式进行具体细化和比较研究，做好前期可行性、合规性分析，明确相应的融资方案、还款来源、保障措施等内容，并选取最优方案予以实施，以确保改革措施合理合规、切合实际、见到实效。

（作者单位：湖南省财政厅农业处）责任编辑：欣文62896033-FF82-409B-AF04-75E9415F8DF6