拥江发展背景下钱塘江综合保护与发展实施导则编制探索

文／张红、金一、鲍文薇 杭州市规划设计研究院 浙江杭州 310000

1、研究背景

1.1 杭州拥江发展时代背景

“天分浙水应东溟，日夜波涛不暂停”。钱塘江是浙江和杭州的“母亲河”，是贯通杭州市域的重要生态走廊，是统筹市域东西部、上下游、城与乡关系，协调生态、文化、景观、交通、产业与城镇发展的综合轴带，也是“两山”理论通道转换的重要实践地。G20 峰会后，杭州的中心城市集聚和辐射功能不断增强。在“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”时代背景下，2017年杭州市委市政府决策部署“拥江发展”行动，杭州正式步入“拥江发展”时代。

1.2 研究目的

拥江发展，规划先行。作为杭州市拥江发展行动的顶层设计，《杭州市拥江发展行动规划》（下文简称“行动规划”）明确需形成“以行动规划为统领，总体类、专项类规划细化落实，重要区段、节点规划实施推进”的拥江规划体系，以保障行动规划的实施落地。

“导”为引导，“则”即准则，明确了导则的控制和引导的双重作用。导则是对上一层次规划和设计政策的进一步解释，以有效推进下一阶段具体行动的实施。作为拥江发展规划体系中的总体类规划，《杭州市钱塘江综合保护与发展实施导则》是拥江发展顶层设计的技术实施指引，导则的编制是为了进一步彰显钱塘江及两岸区域自然地理空间环境特色，协调流域两岸国土空间保护与发展建设的关系，深化落实《行动规划》、衔接《杭州市钱塘江综合保护与发展条例》（下文简称“条例”）（图1），用以推动钱塘江及两岸区域规划、保护、建设及相关管理活动的统筹有序实施。

图1 行动规划、图例、实施导则关系示意

2、编制难点与问题

2.1 目标引领下，如何导则明确自身地位，厘清与各规划之间的关系

多项专项规划同步展开，导则需明确自身地位，厘清与各规划之间的关系。实施导则的编制处于拥江发展初期规划统筹阶段，行动规划初定，拥江发展生态保护与建设专项规划、钱塘江岸线保护与利用规划、拥江发展旅游专项规划等拥江系列专项规划同步开展。在“建设世界级滨水区域”的目标引领下，针对行动规划提出的六大策略、六大行动等各项要求，导则如何梳理行动规划对导则的方向指引，做好落实衔接、上下传导；同步开展的专项规划深度不一且各成体系，导则如何与之衔接、把握关键要点与实施路径，起到导则的承上启下、战略引领作用，均是需要思考与厘清的问题。

2.2 问题导向下，如何协调国土空间的全域全要素与管控，精准把握核心要素，推进精细管理

区域存在生态、文化、风貌、活力等多维问题，缺乏统筹与控制引导。

钱塘江及两岸区域江河湖溪、湿地、岛屿生态要素齐全，但生态空间受损缺乏修补。沿岸地区在追求经济发展的同时出现了如开山采石破坏风景、城镇空间扩张造成生态用地被蚕食等环境破坏现象。沿江地区山水与人文相互交融，串联起新安文化、富春文化、钱江文化，但针对全流域文化遗产的系统性普查有待加强，文化资源的挖掘、保护与传承展示利用亟待提高。由于沿江城镇发展阶段、空间发展诉求的差异性，导致钱塘江沿岸生态、城镇、乡村的空间保护与沿江界面控制存在部分问题或隐患。沿江“高、平、齐”的发展趋势致使山水难以贯通与感知，“山、水、城”的和谐格局被打破。

针对以上问题，导则应从生态、文化、风貌、岸线等多方面提出刚性管理要求与控制引导建议。

2.3 实施导向下，如何制定行之有效的保护利用管理实施框架

面临多部门管理，事权交叠，亟需协调相互之间的关系，构建“好用、有用、管用”的实施管理机制。

由于流域型区域一般跨越多个区域、管理上涉及多个部门，这决定了其最终的管理是不可替代的多重或多层级管理。着眼钱塘江及两岸区域，虽均隶属于杭州市域范围，但自上游而下共涉及2 县、1 市、6 区。管理权属不仅涉及各个区、县（市），还涉及规划和自然资源、林业、水行政、生态环境、文化、旅游、文物、农业农村等多个行业部门，存在多部门交叠管辖的实际问题。导则应秉承“重整合、理事权、关动态”的原则，制定统一的技术标准，协调各部门事权和管控，探索“多规协同”实施模式，建立全流域统筹、上下级联动、部门间协调、长时期实施的多规协同技术方法和实施机制。

3、“拥江发展”背景下导则编制思路与体系探索

管制广度深度与操作便捷度是编制导则的两大难点。本次规划设计导则一方面从与规划管理体系衔接的角度设定导则的框架体系；另一方面从导则管制的广度和深度展现刚弹适度的控制模式，来实现导则成果的法定规划落实。

3.1 导则体系与框架

实施导则深入贯彻“规划引领，协调推进；生态为本，保护优先；城乡统筹，绿色发展；文化凸显，景观秀美；统分兼顾，精细管理”的基本原则，围绕“建设独特韵味别样精彩的世界级滨水区域”的目标，以推动钱塘江及两岸区域规划、保护、建设及相关管理活动的统筹有序实施为出发点，讲求“多规协同、统分结合、刚弹适度”，从规划统筹与管理、全域全要素的保护与发展角度明确目标和方向，完善“市区联动”实施机制，形成“实施总纲—一张蓝图—控制引导—实施保障”的实施导则体系（图2）。

图2 实施导则框架体系示意

3.2 目标导向——坚持规划引领，明确多规协同关系，纵横双向深化传导

导则以“落实上位，协调中位，管理下位”为基本原则，纵向注重传导深化，划定三类岸线区作为钱塘江综合保护与利用的基础，重点从生态、文化、岸线、产业、风貌等五方面自上而下落实细化行动规划提出的“控、治、修、建、调、优”六大行动实施要求，强化战略引领与实施统筹。

横向强调总分协同，梳理明确实施导则与其他流域类专项规划的关系，提出了生态保护、文化彰显和旅游发展、岸线保护与利用、产业空间引导、风貌控制等综合保护与发展要求，对流域总体类、建设活动类、规划管理类等规划分类提出实施指引，突出对区、县（市）所属范围内规划编制与实施的刚性底线管控，有效推进钱塘江及两岸区域的协同发展。

3.3 问题导向——刚弹适度，聚焦生态保护、文化彰显、岸线管理、风貌管控等重点内容

导则作为指导钱塘江及两岸区域规划、保护、建设及相关管理活动的实施总纲，以生态保护、文化传承、民生福祉为立足点，关注钱塘江及两岸区域国土空间全域全要素的保护与利用，主要从生态保护、文化传承和旅游发展、岸线保护与利用、产业空间引导、风貌控制等多个方面着手，刚性管控与弹性引导相结合，明确综合保护与发展的目标方向与要求（表1）。

表1 保护与发展相关内容概览

同时，导则聚焦关键问题，重点强化了沿江岸线、天际线与高度的实施管理要求。

加强沿江岸线的全要素管控与建设协调。针对沿江岸线所涉及的事权管理多元交杂、设施建设缺少衔接等问题，重点梳理了刚性事权要求，并结合三类岸线区的保护与建设需要划定保护、协调和利用三级岸线带，对堤防与生态堤岸改造、滩涂利用、码头设施布点、绿道建设等岸线建设提出相应的保护与建设要求。

着重细化沿江天际线、高度管理等风貌控制要求。针对上位规划高度要求难以直接操作、现实发展中高层建筑对自然山水人文空间破坏较严重、空间保护与开发矛盾突出等实际问题，提出了沿岸特色风貌保护、高度和天际线控制、景观与功能空间协调等控制要求，用以统筹钱塘江及两岸区域的特色风貌保护和建筑景观管理。并通过对钱塘江及两岸区域的天际线的系统研究，识别需要保护控制的重要开敞空间和生态景观廊道，并在提出与山水文化气质相契合的适宜建设高度基础上，制定“适度弹性”的高度分区管理规定（图3），从总体层面把控沿江的城市天际线轮廓。

图3 基本高度管理分区图

3.4 实施导向——统分结合，形成“自适应、善治理、市区两级联动”的管理协同机制

导则作为拥江开放式协同管理的基础，理顺了保护利用与各事权部门之间的关系；统分结合，建立了“基本分区+重点段落+重要节点”为抓手的实施框架。针对流域内规划编制层级多、管理主体和建设主体多、实施计划和时序不一致等实际情况，通过建立对区、段、点三级空间体系的管控和建设指引，打破行政区划界限和壁垒，构建市级与区、县（市）级联动推进机制，形成“两级四类”的管理体系（核心区域和重点区域加强市级层面的规划统筹管理，一般地区与特色节点由所在区、县（市）稳步推进），强化对山水林田湖草等自然资源和文化资源的保护与利用，统筹各级规划要求，协调指导钱塘江及两岸区域规划、保护、建设及相关管理活动的实施。

导则采用“通则+分则”成果形式，便于市区两级联动的管理和使用效率的提升。通则作为协同管理的总纲，明确保护和利用的要求，理顺各事权部门之间的关系，分则面向各区县，聚焦各区段具体的问题与重点。两者联动管控，保障规划理念能够有效贯彻。

图4 “两级四类”的规划管理分区

结语：

本文以钱塘江综合保护与发展实施导则的编制为例，简要阐述了目标导向、问题导向、实施导向三方面统筹的，规划编制体系与管理体系衔接的，设计蓝图与管控要素结合的，刚性指标控制与弹性设计引导并举的，流域型地区综合保护与发展实施导则的编制探索。

像钱塘江及两岸区域这样的流域型地区通常是拥有“自然与城镇村共融、山水与人文共生的”空间特质，是人口、经济和城镇最为密集的区域，是城乡融合的重要线性空间、区域发展的重要轴线。因此，此类流域型地区的综合保护与发展实施导则的编制能够更好地保护流域自然和人文资源，优化国土空间开发格局，推进区域协调发展。更需要从国土空间区域统筹视角出发，深入贯彻“生态文明思想、总体国家安全观、新发展理念、以人民为中心、治理体系与治理能力现代化”五大理念，就当前保护、建设与管理活动中的主要问题入手，紧紧围绕流域综合保护与发展的目标，强化资源环境的底线约束，保护与利用并举谋划空间布局，多规融合统筹资源配置，明确流域全域全要素的保护和利用要求，促进流域城、镇、乡的融合发展和流域两岸空间、功能、景观的协同，形成“自适应、善治理”的管理协同机制，探索保护与发展的双重要求在规划编制与管理体系中的协调落实，构建引导流域综合保护与发展的有效“工具书”。