浅谈如何完善通用航空安全管理体系建设

□民航珠海空管站 廖嘉敏/文

自国务院2016年出台《关于促进通用航空业发展的指导意见》以来，我国通用航空迎来快速发展期。目前“放管结合、以放为主”的政策着眼于放开通用航空市场，激发资本活力，解决了让通用航空飞起来和热起来的问题。民航局发布的《2020年民航行业发展统计公报》显示，截至2020年底，我国通用航空企业共计523家，现有注册通用航空器2892架，在册管理的通用机场数量达到339个。随着通用航空飞行作业量（见图1）稳步上升，也引发了一系列的安全问题，平衡好安全与发展的关系，是保证通用航空持续稳定发展的基础，迫切需要进一步完善通用航空安全管理体系建设。

图1：2011～2020年中国通航飞行作业小时量（单位：万小时）

我国通用航空安全管理体系建设现状

目前，我国通航企业主要业务集中于培训类飞行，同时也为工业、农业、林业提供服务，特别是在应急救援方面，通用航空正在发挥越来越重要的作用。但是工业、农业、林业服务市场单一，私人消费比重偏低。近年来虽然也在积极努力地提供空中游览、跳伞及短途运输、公务包机等服务，但尚未真正成为国家航空运输的一部分。总体来看。我国通用航空业虽已发展多年，但是相对分散，尚未形成区域聚集效应，无论是运行模式还是安全管理均处在探索阶段。如通用航空的保障水平总体偏低、通用航空飞行事故频发、很多通航企业运营亏损都是不争的事实。

因此，与运输航空运行环境相比，通用航空由于低空运行环境复杂、用途种类多样、保障设备设施薄弱、专业人员短缺、安全监管不匹配等因素，导致通用航空安全管理体系建设难度远高于运输航空，且进展迟缓，也导致我国通用航空飞行事故和征候远高于运输航空。

我国通用航空安全管理体系建设面临的问题

（一）缺少独立的法规体系和运行模式

虽然近年来局方出台了一系列关于通用航空保障的规范性文件，但在通用航空安全管理方面的法规文件未成体系，很多情况下都需要沿用运输航空的管理模式进行，然而由于通用航空与传统民航运输存在极大差异，现有运输航空安全管理体系对于通用航空并不完全适用。同时，通用航空缺乏自主的运行模式和管理模式，极大的局限了通用航空安全管理体系建设，对通用航空运行保障中存在的风险问题缺乏针对性的关注，往往都是事发后找原因，不能从根本上解决问题。法律法规的建设是属于行业的顶层设计，通用航空安全管理法规体系的不健全，极大地限制了通用航空的进一步发展。

（二）通用航空机型种类繁杂，管理难度大

通用航空作业种类繁多，机型相比于运输航空更加复杂多样。不同用途的机型数量也较多，一般是以轻小型飞机为主，且飞机性能差异较大。表1是我国通用航空常用机型表，通用航空机型多样这一特点，给前期的统一管理与后期的维修保障都带来了一定的难度。

（三）维修保障专业技术匮乏

飞行安全是通用航空运营的根本，而维修保障是飞行安全的基石。相比于运输航空，通用航空起步较晚，在维修保障方面呈现出两方面特点：

一方面是通用航空维修保障专业人才短缺。目前各类民航院校很少专门开设通用航空类的课程，导致通用航空维修专业人才严重不足，不少通航运营公司为了降低运营成本，缺乏对维修人员专业的培训，而且由于通航机构的维修量较少，导致维修人员缺少实际操作的锻炼机会，这在一定程度上限制了通航公司的安全管理水平提升。

另一方面是通航企业大多规模较小，维修设施设备投入少。在维修保障设备方面，我国通用航空目前没有形成完整的市场，大部分的通用航空器维修设备需要依赖国外进口，维修保障工作也需要国外生产厂商来完成，缺乏有效的工程技术与航材支持。

（四）通航企业安全管理水平较低，监管方式单一

相比于运输航空和空管系统，通用航空安全管理体系建设相对滞后，通航企业大多是参照运输航空的管理体系进行管理，但是硬件和软件方面与运输航空相比过于落后，安全管理专业人才稀缺，大多数安全管理人员都是从一线抽调的，没有经过系统性的培训考核，因此很难摸索出针对通用航空保障特点的安全管理模式，导致很多安全管理人员会出现监管不到位或监管手段单一的现象。这种脱离实际的安全管理，在一定程度上限制了通用航空的发展，阻碍了通用航空安全管理体系的建设。

通用航空的监管方式一般分为事前、事中与事后监管。目前我国通用航空监管方式更多的是“重准入许可，轻日常管理”“重规则性监控，轻真实性通用航空安全风险分析研究监控”“重事后惩罚、轻事前引导和事中追踪”，因此安全监管的成效不明显，对通用航空安全管理体系建设很难起到促进作用。

（五）通用航空自主运行保障能力弱

民航局印发的《通用航空空管运行规定》，明确了低空空域中通用航空的保障办法，但在实际运行中，低空环境复杂，障碍物多，天气形势变化快，大多数通航公司缺乏低空监视设备，导致公司运控很难及时掌握飞机动态。目前通航飞机主要还是依靠空管对其监控，自主管理能力匮乏，并且通航公司运控人员很少参与航路航线或作业空域的管理和规划，飞行计划大多由机组或者机务向空管部门提交，致使机组在飞行前对所飞空域的净空条件和航路结构难易程度没有充分的了解，特别是在比较偏远的地带，在通航公司自行组织飞行的情况下，一旦发生紧急情况，很难做到及时响应、及时处置、及时通报，很大程度上增大了通用航空的运行风险。

完善我国通用航空安全管理体系建设的建议

通用航空的安全管理体系建设可以从健全安全法规体系、建立自主运营模式、完善安全运行管理机制、完善安全监督管理机制、加强专业人才培养等五个方面入手。图2是通用航空安全管理体系建设的构建图，第二层是完善通用航空安全管理体系建设的五条建议，第三层是实现每条建议需要完成的任务。

图2：通用航空安全管理体系建设构建图

（一）健全安全法规体系

法律法规是通用航空安全保障的基础，通航企业的安全政策和安全目标主要来源于此，完善的法规体系有利于净化通航市场。当前我国应该针对通用航空运行特点，借鉴国外通用航空发达国家的经验，出台一些有别于运输航空，更加适用于通用航空的安全管理指导性文件，形成规章体系；规章管理部门要及时关注国内外通用航空发展趋势，定期更新相关规章制度，与时俱进，提高规章文件的实用性；局方要督促通航企业严格落实规章要求，建立定期考核制度，将安全管理责任落实到人头，推动通航企业安全文化建设。

（二）建立自主运营模式

通用航空应当建立有别于运输航空的经营管理模式，首先要有明确的组织管理架构和人员分工，不能再像现在这样，飞行员还要分散精力处理飞行计划申请、放行申请等事务；其次，放宽通航机场建设审批权限，着眼于通航机场网络规划，加大对通航机场建设、维护和运营的政策支持和资金补贴，鼓励和引导社会资本进入通航机场建设中，加快构建我国通用航空网络。目前通用航空保障服务主要还是依托空管，在大中型机场一定是优先保障运输航空，很难做到对通用航空进行全面服务，因此加快FSS的建设很有必要，就保障情况而言，FSS只有先与地方政府和空管部门联合建设，才能快速有效的建立FSS服务网络，这样通航飞行可以通过FSS服务网络获得所需服务，通过这种方式既缓解了空管的指挥压力又能保证通航飞行安全。

（三）完善安全运行管理机制

安全运行管理主要注重安全风险管理、安全信息管理和应急管理。安全风险管理主要包括风险识别、风险评估及风险控制三个方面，风险识别需要先理清通用航空运行保障流程，然后从人—机—环—管四个方面对通用航空保障每个环节进行危险源识别和安全隐患排查，找出影响通航运行的不利因素，建立危险源清单，分析发生危险的可能性和严重性，进行风险评估，确定有效危险源后，制定风险管控措施，实施控制。安全信息的管理要结合局方下发的安全管理类文件，明确信息的收集、整理、上报、反馈等程序，创建畅通的信息沟通渠道，为不安全事件调查提供依据。应急管理是通用航空保障中不可或缺的一环，需要结合危险源，针对通用航空在飞行中可能出现的不正常情况制定对应的应急处置方案，应急管理是需要联合协调多部门共同开展的，其核心是快速响应、有效处置，因此通航公司需要不断完善应急处置手册，加强应急演练，定期进行复盘。

（四）完善安全监督管理机制

通用航空安全运行只靠健全的法律法规约束是远远不够的，它需要相关部门的严格监管才能使规章制度落地。在安全监督管理这方面，通用航空可以借鉴局方对运输航空或空管系统的监管方式，采用统一管理，分级负责的监管机制，设立专门的安全管理部门，负责本单位危险源识别与分析、规章符合性检查、专项安全监督检查与抽查、安全形势上报等工作，发现问题督促责任方及时整改，定期回访；企业内部要根据局方下发的《民航安全从业人员工作作风建设指导意见》，制定岗位、人员各层级的工作问题负面清单、安全生产责任清单、及关键环节控制清单，并安排企业安全管理人员进行定期检查。

（五）加强专业人才培养

专业的人做专业的事。通用航空安全保障也是同样的道理。根据通用航空现状，通航企业除了培养飞行人才外，有两类专业技术人员亟须培养，第一是专业的通用航空安全管理人员，第二是专业的通用航空维修保障人员，前者主要负责通航企业内部安全运行管理和安全监督管理，后者主要负责保障通用航空器的运行正常。要解决专业人才培养问题，首先，通航企业要重视安全管理问题，在企业内部加强安全工作作风建设，建立健全安全管理培训制度，营造良好的安全文化氛围，增加对安全管理培训的投入，加强与民航院校合作，定向培养所需的专业技术人才；其次，通航企业要积极派员参加局方组织的安全管理人员培训班，提升安全管理人员的安全管理水平，并且定期安排通航机务人员与机场或航空公司机务人员交流，或跟班学习，提高和完善自身技能，积累工作经验；最后，民航院校要加强通用航空业务教育，根据需要有针对性的开设一些的通用航空专业类课程，陪养更多优秀的通用航空专业技术人才。

通用航空安全管理体系建设是通用航空安全稳定发展的基础，只有从安全法规体系、运营模式、安全运行管理机制、安全监督管理机制及专业人才培养等方面入手，完善通用航空安全管理体系建设，提高通用航空安全管理水平，大幅度降低通用航空事故率，有效推动通用航空安全稳定的高质量发展，才能从根本上解决我国民航的“长短腿”问题，早日实现“两翼齐飞”。