机场规划编制的理论和方法探讨

□中国民航管理干部学院 王景霞/文

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国将进入新发展阶段。在这一新阶段，机场将面临新机遇，迎来新挑战。本文从战略和规划的概念出发，系统阐述相关理论、工具和方法，总结机场“十四五”规划编制的方法论，对机场贯彻新发展理念、构建新发展格局，推进“十四五”规划的实施具有十分重要的意义。

战略规划的基本概念与理论方法

（一）战略和规划的基本概念

战略是为了形成企业的竞争优势，赢得市场而采取的一系列的行动。规划是个人或组织制定的比较全面长远的发展计划，如五年发展规划。编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我党治国理政的重要方式。战略和规划这两个词高度相关，高度相似，容易混淆。战略和规划既有相同点，也有不同点：

在相同点方面：战略和规划的基本内核相同，都从属于“发展”这一主题，都是对“发展”的谋划；基本内容相同，都是分析发展形势、研究发展趋势、明晰发展方向和目标、布局发展任务；理论工具相同，制定战略和制定规划都是应用相同的理论、工具和方法。

在不同点方面：战略和规划的概念层次不同，战略更侧重于对愿景的追求，更宏观；规划更侧重于对具体事项的安排，对资源的配置，相对微观；形成时序不同，上位战略先于本位规划，一般是在战略的指导下，再编制发展规划；时间周期不同，战略的周期更长，一般是10～15年。而规划的周期较短，一般以5年为一个周期。

有时人们也把战略和规划两个概念连用，既结合了“战略”的宏观指导性，又加入了规划的可操作性。也有很多人把战略和规划两个词混用。随着各级政府对规划编制与实施的重视程度不断提高，战略规划在我国航空运输发展中的纲领性作用日益彰显，已成为各级政府部门进行机制优化、政策安排及民航企事业单位制定经营决策的重要依据。

（二）战略规划的基本理论

关于企业发展的战略规划理论很多，比较有代表性的有三大理论：一是环境-战略-组织理论，其代表人物是战略学家钱德勒，他认为战略应当适应环境，满足市场需求，组织结构必须适应企业战略；二是竞争战略理论，其代表人物是迈克尔·波特，他提出来战略的核心是要获取竞争优势，企业在产业中的竞争地位决定竞争优势；三是核心能力理论，其代表人物是哈默，他提出企业必须要有独特的竞争力，即核心竞争力。

（三）战略规划的常用方法

战略规划常用的有PEST分析法、SWOT分析法、标杆分析法和差异分析法等。PEST分析法是指企业在分析外部环境时从政治环境、经济环境、社会文化环境、技术环境等四个维度来分析；SWOT分析法是指把外部环境和企业内部情况结合起来分析，SWOT四个字母分别代表着组织优势、组织劣势、外部机遇、外部威胁；标杆分析法是指列举最佳机场实践作为标杆，然后与之进行对比，查找不足，提出行动方法；差异分析法是指将机场现有经营数据与已有目标进行对比分析，查找不足，提出行动方法。

编制机场规划的前提与基础

（一）编制机场规划必须清晰认识发展的外部环境

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一隅。”描绘未来五年发展蓝图，必须着眼长远、把握大势。编制机场规划必须清晰认识“十四五”发展的外部环境，可以总结为五点：疫情冲击严重持久、国际形势复杂动荡、经济逆全球化而动、新时代的新发展理念、数字化转型。

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（二）编制机场规划必须清晰认识机场的特殊属性

从物理属性看，机场首先是一个物理的地域概念，包含飞行区、航站区和公共区；从功能属性看，机场是天地的联结者；从社会属性看，机场是公共基础设施，要充分把握好机场与政府的关系，机场收益性与公益性的关系；从民航行业看，机场是民航生态的运行平台，未来将在智慧民航生态中发挥更大的作用；从旅客角度看，机场是民航整体形象的代言人；从城市交通看，机场是通达世界的窗口；从经济贡献看，机场带动产业经济和区域经济发展，支持区域经济协调发展；从国家战略看，机场是服务“一带一路”等国家战略的有力支撑；从应急角度看，机场在抢险救灾、海外撤侨、医疗救护等方面，扮演国家应急重要通道的角色。机场的特殊属性，决定它的初心、使命、发展目标和发展策略不同于一般性企业。

（三）编制机场规划必须正确把握机场发展的“六化”趋势

一是机场的集群化。这是都市集群协同发展的结果，像京津冀机场群、大湾区机场群、长三角机场群；二是机场的场景人文化。机场正在从单一的交通运输场所向多要素聚集且紧密联结的场景化演变，更注重旅客感受；三是机场发展的品质化。全面推进四型机场建设，全力推进新时代机场高质量发展和民航强国建设；四是机场综合枢纽化。以机场为中心建立综合交通枢纽，为旅客提供无缝运输服务；五是机场主业公益化。机场经济就是平台经济、流量经济、生态经济，机场主业就是建平台、创品牌；六是机场辅业商业化。在需求多样化和机场盈利增长要求的共同趋动下，全球主要机场已经由单纯的“机场”转变为人流、物流集聚，商业休闲功能齐备的“航空城”，非航业务收入超过航空性业务收入，成为枢纽机场盈利的主要来源。

（四）编制机场规划必须了解并且符合中国民航的政策和要求

2009年，《民用机场管理条例》明确了机场公共基础设施定位，机场经营性业务管理模式、地方政府和机场管理机构的责任和管理边界。2010年，《民航强国的战略构想》对机场强提出了九项要求，即安全服务设施全、航线连通性广、客货规模大、服务流程顺、运行效率高、运营成本低、应急救援能力强、地面交通方式多、整体环境优等。2019年，《中国民航高质量发展指标框架体系》提出了高质量发展的五大理念和六个要素。2020年，《中国民航四型机场建设行动纲要》提出建设以“平安、绿色、智慧、人文”为核心的四型机场。

（五）编制机场规划要对标上位规划

编制机场“十四五”规划要对标《“十四五”民用航空发展规划》关于推动国家综合机场体系向更高质量迈进部分，如加快机场基础设施建设、打造机场综合交通枢纽、提升机场建设运营水平、构建高水平科技创新体系等。编制机场“十四五”规划还要对标其所在省、市《“十四五”发展规划》，尤其是其中关于经济发展、土地规划、产业规划等内容。

（六）编制机场规划要以专项课题研究为基础

机场的专项规划很多，如航空业务发展规划、航线网络规划、货运业务规划、非航业务发展规划、临空经济产业规划、通用航空发展规划、综合交通枢纽规划、运行能力建设发展规划、机场建设规划、机场数字化转型规划、机场安全规划、人文机场建设规划、绿色机场规划、人才及教育培训规划、党建规划、科技发展规划等。机场可以根据自身发展的需要，就特别重要的领域开展专项研究，形成专项规划，对总体规划进行细化和补充。

机编制场规划的应用示例

（一）机场规划编制“四步法”

根据笔者参与机场规划编制的实践经验，机场规划编制“四步法”是指前期准备、规划编制、专家评审、成果宣贯骤。第一步是做好前期准备，包括召开项目启动会，对全员进行动员；对现有资料的研究，对全体人员尤其是中高层管理人员和核心岗位人员的问卷调查，对高层一对一访谈、对现有数据的差异分析，组织战略规划类培训等。机场重视程度和参与程度，决定了规划的质量和成败。

第二步是规划编制咨询与辅导。在编制规划的过程中，需要应用战略规划的工具和方法，召开多次沟通会的基础上形成规划稿。

第三步是专家评审，专家评审是严把规划的质量关。一个好的规划也是根据评审专家的建议上修改完善而成。

第四步是成果宣贯，这一步也非常重要。规划不能挂在墙上，锁在柜子里，要充分宣贯到全员，并分解到全员，统一愿景，统一目标，凝聚共识，统一行动。

（二）机场规划编制“三个导向”

编制机场“十四五”规划时，应成立规划编制工作组和研究团队，把握目标导向、需求导向和问题导向，并列出三个清单。目标清单用于明确机场“十四五”规划的目标是什么？需求清单用来明确行业、省市政府和机场公司“十四五”期间对企业的需求是什么？要利用调研、访谈、研讨等多种形式，充分了解并把握需求之间的平衡；问题清单用来明确机场当前存在的问题和“十四五”主要解决的问题是什么？把问题导向、需求导向和目标导向以“三个清单”的形式列表归纳，并反复讨论和定稿，据此作为“十四五”规划编制的主线和行动指南。

（三）机场规划的SWOT分析

机场规划的第一部分和第二部分，是SWOT分析部分（详见表1），会综合应用到PEST分析法、标杆分析法、差异分析等工具。

（四）规划目标的定性和定量

机场的发展目标，一般从定性和定量两方面来进行表述。定性部分一般从空间维度、内涵维度、市场维度、社会维度等来描述。定量部分主要指机场三大业务目标和财务目标。机场的旅客吞吐量一般采用增长率法、计量经济法、趋势推断法预测，同时考虑高铁对民航的影响。因为“十四五”比较特殊，受到疫情的冲击严重而且不确定性大，一般从乐观、基础和保守几个维度预测，综合考虑，最终确定机场的航空业务量。

表1：机场规划SWOT法

（五）规划目标对应指标体系设计

根据民航“十四五”高质量发展指标体系，机场“十四五”发展目标对应的指标为“4＋2＋3”结构：“4”是新增的四型机场相关指标（见表2），“2”是新增的运行效率和综合交通枢纽指标（见表3），“3”是传统的三类指标，即业务量指标、枢纽或者航线指标、经济效益指标（见表4）。

表2：四型机场指标

表3：运行效率和综合交通枢纽指标

表4：传统指标

（六）规划编制和实施的“三个原则”

一是规划编制的精准施策原则。机场规划的第四、第五部分，一般是规划的实施举措和保障部分。机场规划的实施举措和保障措施，要坚持精准施策原则，针对实际问题，拿出切实可行的行动，提出相应的政策支持和其他保障措施。不能照搬照套。

二是规划实施的中期评估原则。规划是动态管理的，尤其是“十四五”规划面临环境复杂。因此，在规划期的中间年有必要通过开展中期评估，对过去两年多规划实施情况进行一次全面的体检。通过中期评估，回头看，及时发现问题，及时调整目标，更好地推进规划的实施。

三是规划实施的全面评估原则。规划的收官之年，建议聘请外部专家对规划进行全面客观评估，是对上一个规划期的回顾和总结，也是对下一个规划期发展基础的分析，是下一个规划期的起点。这样就完成了一个规划从编制到实施，再到评估的全过程。

规划编制是一项群策群力、集思广益的创造性工作。在百年未有之大变局、疫情肆虐的今天，聚焦机场“十四五”，构建发展新格局，对规划理论和方法进行归纳和总结，把握好机场规划的“变”与“不变”，“相同”与“不同”，“过去”、“现在”和“未来”，将有助于突破传统窠臼，制定出高水平的战略和规划，从而指导机场构建形成高质量发展的新格局。