构建上合组织内部争端解决机制探析*

王陈生，王树春

（1.广东外语外贸大学 西方语言文化学院，广东 广州 510006；2.广东外语外贸大学 国际关系学院，广东 广州 510006）

2021年是上海合作组织（下简称“上合组织”）成立20 周年的重要时刻。回顾上合组织发展历程，总体而言，其组织运行模式良好、成员国间的合作富有成效。上合组织正处于成长期，且渐入佳境。极具历史代表性的事件是2017年印度和巴基斯坦的加入，这不仅标志着上合组织完成了历史上首次扩员，更反映了上合组织在欧亚地区乃至国际上影响力显著增强、获得国际社会普遍认可的客观事实。

上合组织作为欧亚地区唯一一个以中国城市命名的区域性国际组织，其发展历来备受关注。上合组织首次扩员这一历史性事件更是激起了学界对上合组织的新一轮研究热潮。从以往研究成果看，国内外学者对上合组织扩员等问题的研究取向明显不同。概言之，国内学者对上合组织褒扬居多，而西方学者则以质疑与批判乃至诋毁为主①西方对上合组织的诋毁主要集中在两个方面：首先，歪曲、抹黑上合组织论。主要论调为上合组织是“东方的北约”、是反对美国及西方民主的“邪恶组织”等；其次，唱衰上合组织论。主要观点为上合组织内部中俄间不睦、上合组织无力应对内部的暴力冲突等表明上合组织是纸老虎、是一个失败的国际组织。See Bakhtiyar T.Dauekeev.Shanghai Cooperation Organization as a Counterbalance against the United States,Wright State University,Theses and Dissertations,2011;M K Bhadrakumar.The New'NATO of the East'Takes Shape:The SCO and China,Russia and US Maneuvers,Asia Times,August 25,2007,pp.4-7;Charles E.Ziegler.Central Asia,the Shanghai Cooperation Organization,and American foreign policy:from indifference to engagement,Asian Survey,2013, Vol.53, Iss.3 , p.485.;By Dina Tokbaeva,Shanghai Cooperation Organisation: Paper Tiger or Sleeping Dragon?，网址：https://tinyurl.com/yxaeqvyv.访问日期2020年6月10日。。诚然，西方通过“有色眼镜”透视上合组织，其诸多观点与结论都严重背离事实。而国内学者对上合组织的研究主要以褒扬类成果为主，对上合组织发展的反思以及存在的问题又相对关注不足。“兼听则明，偏信则暗”，印巴加入上合组织固然使得其幅员扩大，影响力、公信力进一步增强。但同时由此带来的一些负面因素更值得我们深思，如印巴之间存在的历史宿怨和现实领土纠纷，中印间的领土争议以及上合组织扩大后的效率问题等。目前，对于上合组织扩员后发展可能面临的问题、影响等国内学者已经进行了较为系统的梳理研究。但对于上合组织发展所面临的问题如何解决，尤其是成员国间分歧、争端的解决问题则鲜有关注。基于此，本文试图对上合组织内部争端解决机制的构建进行初步探讨，期冀对上合组织发展有所裨益。

一、上合组织构建内部争端解决机制的必要性与可行性分析

在谈及构建上合组织内部争端解决机制事项时，我们首先需要回答的问题是：现阶段上合组织是否应该构建这样的机制？以及当前条件下构建这一机制是否具备可操作性？

（一）必要性

上合组织自2001 年运行至今，其幅员显著扩大、影响力日渐增强。虽说上合组织成员国从最初的六国扩至八国，但从《上合组织接收新成员条例》中可以发现，扩员后的上合组织无论是宪章，还是其机构、运行机制等均未发生明显变化。上海精神仍在、上合初心依旧。①上海合作组织成员国元首理事会2010年6月11日第1号决议批准的《上海合作组织接收新成员条例》明确规定申请国有义务遵守《上海合作组织宪章》，认可上海精神。参见《上海合作组织接收新成员条例》，上海合作组织官方网站，网址：http://chn.sectsco.org/documents/.访问日期2020年8月11日。这反应出两个方面含义：一方面，说明上合组织创建国在创立上合组织时具有“高瞻远瞩、运筹帷幄”的智勇，使得上合组织经过国际社会几十年的洗礼仍能大放异彩、不落俗套；另一方面，也反映出上合组织几十年的发展进程稳定有余而创新不足。特别是在印巴加入后，在上合组织内部争端显著增多、文化日益多元化的背景下，上合组织传统“协商一致”原则基础上采取的磋商和协商解决分歧、争端的形式备受考验，构建一个高效的争端解决机制已成为当务之急。

第一，上合组织内部争端解决机制缺失。争端解决机制是国际组织赖以生存和发展的“安全阀”②See Joost Pauwelyn.Going Golbal, Regional or Both? Dispute Settlement and Overlaps with the WTO, Journal of World,2015,Vol.12,Iss.2,p.231-302.。任何国际组织成员国间频繁的互动都有可能引发分歧或争端，因此该机制对于任何国际组织都至关重要。纵观国际上相对成熟的国际组织几乎都建立了适合自身发展的争端解决机制，如欧盟不仅建立完善的争端解决机制，还专门设立了欧洲法院以监督执行。③参见孟琪《WTO 争端解决机制作为“上海合作组织”经贸争端解决机制的可行性研究》，《上海对外经贸大学学报》，2019年第3期，第43-57页。又如北美自由贸易区建立了以外交和司法两种方式融合的争端解决机制④参见马瑞霞《论上海合作组织争端解决机制的构建》，《经济师》，2012年第5期，第54-56页。。反观上合组织，其宪章中涉及争端解决的条款甚至字眼都十分有限，仅规定出现争议和分歧时，成员国将通过磋商和协商加以解决，没有其他可供选择的方式⑤参 见Ю.В.Кулинцев.Процесс принятия решений и механизм урегулирования Международных споров в шос.Вестник Поволжского института управления,2017,Том 17.№5,С.45-51.，高效的争端解决机制更无从谈起。对此，俄学者库林采夫（Ю.В.Кулинцев）认为：“在国际组织司法职能日益扩大的背景下，上合组织解决分歧的方式存在较大局限性，其效果不尽人意。现如今在区域组织框架内解决国际争端已成为新世界秩序的重要组成部分。几乎每个区域组织都设立了专门机构来解决成员内部争端，上合组织也应该构建一个类似的争端解决机构。”[1]显然，从上合组织功能完善角度看，构建一个高效的争端解决机制是必要的。

第二，解决成员国间冲突，维护地区安全的现实需要。上合组织是由欧亚不同文明国家构成的合作组织。虽说其组织运转良好、成果显著，但并不意味着上合组织成员国间没有分歧和争端。尤其是扩员后的上合组织其内部产生分歧、争端乃至冲突的可能性都急剧增加。这些分歧或争端主要表现在以下几个方面：首先，边界领土争端多发且存在激化风险。上合组织成员都是相互毗邻的国家，其成员国的边界相互交织、犬牙交错，且多个国家存在领土纠纷，局部冲突时有发生，甚至有引发全面战争的风险。如扩员后从未消停的印巴边境冲突、2018 年吉塔爆发的领土冲突以及2020年中印加勒万河谷边境冲突等。其次，各国存在一定的认知分歧。由于文明文化的差异，上合组织成员国在诸多方面的认知存在分歧。如印度对“一带一路”倡议的认知与其他成员国存在明显不同⑥上合组织成员除印度外，各国均已公开表态支持同中国共建“一带一路”，而印度不仅对“一带一路”建设颇有微词，更是明确反对“中巴经济走廊”的建设。。认知分歧还包括印巴对恐怖主义的定义，成员国对上合组织定位等等。最后，成员国对发展资源的争夺。上合组织成员国对发展资源的争夺广泛存在，其中中亚国家间关于水资源的纠纷最为突出。中亚国家深居欧亚大陆的中心，远离海洋，水资源总量较少，加上河流流经不同国家造成上下游分配不均，引发多国对水资源的争夺。正如乌兹别克斯坦前总统卡里莫夫（Ислам Каримов）所言：“中亚的水电资源问题在未来可能日益尖锐，不仅会引发严重对立，甚至可能导致大规模战争。”[2]

第三，是保持上合组织影响力、生命力的必然要求。一般而言，国际组织成员国增加，组织就具体事项达成共识的难度也会增加，其效率会相应降低。扩员后的上合组织也同样面临着组织行动效率降低，影响力和生命力衰退的风险。上文提及，上合成员国间还存在一些分歧。按照《上海合作组织宪章》（下简称《上合宪章》）规定，成员国只能通过磋商和协商加以友好解决。然而，一旦分歧双方无法找到相互妥协点，分歧就有可能争端化、冲突化。依据现有相互尊重、协商一致原则，上合组织在成员国分歧争端化时往往难以有所作为。如在扩员后中印、印巴边界紧张局势升级时，上合组织和其成员国鲜有发声，这反映出上合组织在处理内部成员矛盾冲突时的捉襟见肘。①参见王会鹏《上合组织扩员后的领土争端问题：潜在挑战与未来出路》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版），2018年第4期，第39-47页。据俄新社报道：“由于2019年印巴两国激烈的边界冲突，在当年上合峰会期间，印总理莫迪（Narendra Damodardas Modi）和巴总理伊姆兰·汗（Imran Khan）没有举行会晤，也没有任何交谈，甚至在吉尔吉斯斯坦总统举行的非正式迎宾晚宴上也没有任何寒暄。”[3]可以想象，边界冲突频发甚至在战争边缘试探的两国领导人在上合峰会期间能有多少共识可言？又能在多大程度上促进上合组织框架内的多边合作？答案显然多少会令人遗憾。如果一个由边界合作发展而来的国际组织因边界问题而影响团结，则该组织的国际形象和地位必将遭受重大损害。②参见张宁《关于上海合作组织扩员的战略方向的分析》，《辽宁大学学报》（哲学社会科学版），2016 年第4 期，第147-153页。

（二）可行性

上文得出结论，新形势下构建上合组织争端解决机制已是当务之急。然而，目前条件下是否具有可操作性也是值得关注的问题。笔者认为，目前构建上合组织争端解决机制完全可行，主要依据如下：

第一，成员国和平解决争端的成功经验。上合组织在解决成员国分歧、争端方面有着先天优势和成功经验。众所周知，上合组织是从“上海五国”机制继承发展而来，该机制创立初衷就是致力于解决中国与前苏联国家的边界历史遗留问题，维护地区的安全稳定。得益于该机制和后来的上合组织，中国与俄、哈、吉、塔四国的边界问题得以圆满解决。五国成功解决边界争端的诸多经验和行之有效的方法对当前上合组织内存在的主要争端，即印巴、中印边界问题的解决具有重要借鉴意义。其一，加强边境军事互信和实现军事力量裁减。五国于1996 年、1997 年分别签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》和《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》。边境互信的加深和军事力量的裁减确保了相关国家边境地区的和平稳定，为边界问题的最终解决营造了友好氛围。其二，“50-50”公式。“50-50”公式是中国同四国解决领土争端的有效政治方式。具体而言，通过将争议的领土一分为二（不一定平分）或其他利益协调补偿实现争端双方的利益平衡，其主要原则是相互理解、照顾彼此的利益关切。③参 见Андрей Мельвиль.Шанхайская организация сотрудничества и современный мир,Аналитические доклады:Научно-координационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России, 2007,Выпуск 3(18), С.1-77.该公式最早是中俄两国在解决边界争端问题进程中偶然出现的，随后被复制到中国同哈、吉、塔等国边界问题解决中。其三，解决边界争端问题的三步法。上合组织在协助解决边界问题中采取了三步走的方法：第一步，确定争议边界和无争议边界，以便今后继续对有争议领土进行谈判；第二步，签署边界协议，在除争议地区外普遍执行；第三步，双方继续就剩下的争议地区进行诚意谈判。④参 见Андрей Мельвиль.Шанхайская организация сотрудничества и современный мир,Аналитические доклады:Научно-координационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России, 2007,Выпуск 3(18), С.1-77.事实证明，上合组织解决边界争端问题的三步法行之有效，极大促进了五国边界问题的解决。

第二，成员国有解决争端、维护共同利益的强烈需求。根据上合组织相关工作文件，成员国的双边问题并未列入会议和工作议程。尽管从组织机制上看，上合组织并不承担调解成员国争端的责任与义务，但各成员国普遍希望上合组织能够在解决争端方面发挥积极作用，以维持合作谋求利益最大化。如中国始终支持各国在联合国及地区国际组织框架内和平解决争端。俄罗斯学界和官方也均认为上合组织应该作为解决成员国争端有利平台。如俄外长拉夫罗夫（Сергей Лавров）和俄外交事务委员会副主席特鲁布尼科夫（Вячеслав Трубников）等均表示，上合组织应在解决印巴冲突中发挥积极作用。①参见Лавров предложил задействовать ШОС для прекращения индийско-пакистанского конфликта.网址：https://news.myseldon.com/ru/news/index/205028319.访问日期2020 年7 月8 日；Эксперт:ШОС может посодействовать решению разногласий между Индией и Пакистаном.网址：https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/6759018.访问日期2020 年7月8日。中亚国家方面，吉尔吉斯斯坦前总统奥通巴耶娃（Роза Отунбаева）和哈萨克斯坦前总统纳扎尔巴耶夫（Нурсултан Назарбаев）分别于2011 年、2014 年先后提议上合组织应建立一个内部争端解决机制，并指出解决上合组织成员国间的边界问题应是组织优先任务和当务之急。②参见Киргизия предложила создать в ШОС механизм разрешения спорных вопросов.网址：https://ria.ru/20110615/388591302.html.访 问日 期2020 年6 月15 日；Назарбаев обращает внимание на нерешенные пограничные проблемы между странами ШОС.网址：https://www.zakon.kz/4652817-nazarbaev-obrashhaet-vnimanie-na.html.访问日期2020 年10 月13日。巴基斯坦方面认为印巴两国同为上合组织成员，上合组织解决成员国领土争端的经验和提供的平台有助于印巴两国加强沟通。③参见《巴基斯坦专家：上合组织有利于加强地区合作》，网址：http://news.cri.cn/gb/42071/2015/12/16/8011s5199610.htm.访问日期2020年6月15日。成员国里唯有印度方面的立场令人寻味，印度前国家安全副顾问古普塔（Arvind Gupta）和印度驻联合国日内瓦办事处前代表钱德拉（Satish Chandra）等官员认为：“上合组织不应该作为解决印巴问题的平台，因为那样可能会对上合组织造成损害，印巴间的问题应该在双边的基础上加以解决。”[4]印度方面的主要担忧是，印巴克什米尔问题涉及到领土主权利益，不应受到外部势力的主导干预。但印度方面并不排斥在上合组织框架内加强同巴方的接触。实际上，在2020 年9月份中印边境局势紧张再起之际，中印两国外长就利用出席“上海合作组织成员国外长理事会会议”契机进行了会谈并共同发表了管控中印边境局势的联合新闻稿。④参见《中印外长发表联合新闻稿，双方达成五点共识》，网址：https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1814001.shtml.访问日期2020年9月16日。

二、构建上合组织争端解决机制的路径选择

上合组织是欧亚地区极具特色的国际组织，构建上合组织争端解决机制必须要立足于上合组织的实际情况，如组织的历史、发展进程、成员国的偏好等，选择合适的路径，而不是照搬其他国际组织的争端解决机制。

（一）解决国际争端的常用方式

国际争端的解决手段可以分为和平与非和平两种。和平手段包括政治方式和法律方式，而非和平手段表现为武力解决、武力威胁、干涉及封锁等。1945 年的《联合国宪章》第六章明确规定，联合国成员国应采取武力以外的其它方法来解决国际争端。因此，国际社会常用政治方式、法律方式以及政治和法律手段结合的混合方式等和平手段解决国际争端。

第一，政治方式。政治方式（外交方式）是指争端当事国或在第三方协助下直接谋求解决国际争端的方式。政治方式主要包括但不限于谈判、协商、调查、和解、斡旋、调停等方式。几种方式的内涵不尽相同：谈判指争端当事国在争端发生后主动接触协调、谋求解决争端；协商指争端当事国主动或在第三方介入下进行接触协调、谋求解决争端的方式，分为事前协商和事后协商两种；调查指争端当事国对事实问题产生争议，经当事国同意由第三方对争端事实进行调查并协助争端解决的方式；和解也称调解，指经当事国同意将争端提交给和解委员会，由该委员会对争端进行独立公正调查并提出建议或解决方案的方式；斡旋和调停指在当事国一方或双方不愿进行直接谈判或谈判无效时，由第三方协助解决争端的方式，其区别在于斡旋者不参与谈判，亦不提任何建议，而调停者促成谈判后直接参与谈判并提出相应建议。政治方式解决国际争端的优点和缺点都显而易见。政治方式具有灵活性、直接性、高效性等优点。灵活性表现在政治方式的多种形式能够适应不同性质的争端解决需要，成员国可以灵活选用这些方式；直接性、高效性表现为争端当事国通过直接谈判、协商等能够充分沟通、寻求解决。直接接触还有利于保护国家间的隐私，并且无需经过法律方式的诸多冗繁程序。政治方式的缺点在于，无第三方介入时，当事国的直接沟通易陷入僵局，谈判可能受当事国实力对比影响，达成的解决协议无法律约束力以及无强制执行力等。

第二，法律方式。法律方式包括国际仲裁与司法裁决两种形式。国际仲裁是指当事国双方一致同意将争端交由第三方仲裁庭进行仲裁的行为，仲裁庭适用的法律或条款、仲裁庭的仲裁员、仲裁规则及仲裁程序等都由双方友好协商确定。司法裁决是指国际法院根据国际法并遵从严格的司法程序对争端双方进行公平公正的裁决。裁决结果具有法律强制性，各方必须执行。相比之下，国际仲裁是处于政治方式和司法裁决之间的争端解决方式，其比司法裁决更柔性、灵活，更尊重当事国的国家主权，但又比政治方式严格和具有约束力。法律方式解决国际争端具有专业性、公正性和权威性等优势。无论是仲裁员抑或国际法院法官，还是国际法专家、律师等都是极具相关专业知识的，而根据国际法严格按照司法程序做出的裁决不仅公平公正，更具有法律权威性。法律方式的缺点表现为解决争端的程序较为繁琐、耗费的时间及财力成本较高，司法裁决方式中国际法凌驾于国内法之上，对国家的主权尊重不够等。

第三，混合方式。解决国际争端的混合方式是指由政治方式和法律方式结合而产生的混合型争端解决方式。无论是政治方式，抑或法律方式在实践中均各有利弊，且这两种方式的优缺点几乎是互补的（见表1）。如此，加之现实国际社会中争端种类繁多、性质不同，且国家的选择偏好等均不尽相同，单一争端解决方式在实践中并不能满足国际争端解决的需要。在此背景下，混合方式随即产生。一般而言，采取该方式解决国际争端遵循先政治后法律原则，即先将争端付之于协商、谈判等手段为争端解决奠定和平基调，而当陷入僵局或双方意愿一致时再采用法律方式加以协助解决，谋求对彼此形成约束力。①参见吴灏文《“一带一路”倡议争端解决机制的模式选择与构建》，《深圳大学学报》（人文社会科学版），2017年第5期，第74-78页。可见，混合方式可以避免单一方式的不足，结合政治和法律两种方式的优势最大程度推动争端解决。

表1 政治方式和法律方式解决争端优劣势对比

（二）构建上合争端解决机制需要注意的若干事项

解决国际争端常用方式主要有以上三种，构建上合组织争端解决机制应选择哪种手段为主导要结合具体情况而定，如历史、发展阶段以及成员国偏好等。

第一，要符合联合国宪章和上合宪章要求。《上合宪章》前言部分明确指出上合组织恪守《联合国宪章》宗旨和原则。上合组织作为一个欧亚地区极具代表性的国际组织，构建争端机制不仅要符合《上合宪章》要求，更要符合《联合国宪章》要求。②参见《上海合作组织宪章——附加英文版》，网址：http://www.law-lib.com/law/law_view1.asp?id=96864.访问日期2020年6月7日。具体而言，需注意以下几点：首先，上合组织应采用和平方式解决争端。按照《联合国宪章》第三十三条规定，任何争端当事国都应该采取和平方式解决争端。《上合宪章》第二条也明确指明成员国应和平解决分歧。因此，解决争端的非和平方式被排除在上合组织争端解决机制的考虑之外。其次，争端解决方式的选用应遵循协商一致的原则。《上合宪章》规定，上合组织任何决定都秉承“协商一致”原则。争端解决方式的选用问题事关成员国的切身利益，更应该坚持“协商一致”原则，充分尊重各国尤其是当事国的诉求和选择。最后，短期内司法裁决方式不适合上合组织。法律方式分为国际仲裁和司法裁决。简言之，仲裁是当事双方一致同意交由第三方仲裁，仲裁规则程序、适用法律及仲裁人员都由双方共同协商规定，这实际上跟上合精神不谋而合。而司法裁决是由专门的司法法院，根据国际法进行裁决，如国际法院、欧盟法院等，这同上合精神相抵触。《上合宪章》第十七条规定，上合组织的决议由成员国根据本国法律程序执行。也就是说，上合组织充分尊重国家的主权独立原则，反对简单援引国际法干涉别国主权。此外，当前上合组织也没有像欧盟那样构建统一法律空间，欧盟法律凌驾于成员国国内法之上。①参见Механизмы мирного разрешения споров в рамках ЕС.网址：https://megaobuchalka.ru/6/2119.html.访问日期2020年6月14日。

第二，兼顾成员国的选择偏好。上合组织是立足于服务欧亚地区国家的国际组织，在构建争端解决机制时应充分考虑欧亚国家的选择偏好。欧亚国家在解决国家间争端方面有着相同的选择偏好，即应优先采用协商、磋商和谈判等政治手段解决争端，拒绝肆意将国家间争端付之于法律方式。如俄、哈、吉、塔、乌五国作为前苏联国家，在解决争端方面倾向于选择谈判、磋商等外交手段。②参见Т.Э.Самвелян.Международные споры:становление системы урегулирования в рамках ОБСЕ.Общественный науки и современность,1998,№2,C.69-79.集体安全条约组织就明确规定成员国只能选择协商和谈判等外交手段解决国家间争端。③参见Правовое регулирование деятельности по формированию системы мирного урегулирования споров.网址：https://studbooks.net/1057213/pravo/pravovoe_regulirovanie_deyatelnosti_formirovaniyu_sistemy_mirnogo_uregulirovaniya_sporov.访问日期2020年11月6日。印度方面亦然，如印度拒绝特朗普调解中印边境冲突，印外交部表示印度将同中国直接对话谋求和平解决分歧。④参见《特朗普想调解中印边境争端？印度：已与中国接触，将和平解决问题》，网址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1667979511708780965&wfr=spider&for=pc.访问日期2020年6月18日。中国方面对于解决国际争端的立场十分明确，即主张有关各方友好协商解决，反对将涉及国家领土主权的问题简单粗暴付之于司法裁决，中国拒绝参与南海仲裁案便是最好的明证。实际上，不仅上合组织成员国偏向于采用政治方式解决争端，在众多国际会议上针对采用何种方式解决国际争端的讨论实践也表明，国际社会都倾向于采用直接外交谈判来解决争端。⑤参 见Чернобай Виктор Александрович.Современный международный механизм урегулирования споров Между государствами.Санкт-Петербургский политехнический университет Петра Великого,2016,C.1-75.因此，上合组织在选用争端解决方式时应坚持以政治、外交手段优先和为主的原则，“必要时”可考虑采用仲裁方式或混合方式予以协助争端解决，而司法裁决方式暂不适用上合组织。

第三，根据争端类型灵活选择解决方式。上合组织成员间目前还存在着多种类型的分歧和争端。如中印、印巴间的边界领土争端、部分国家间存在的认知分歧以及对发展资源争夺的争端等。这些分歧、争端有些无伤大雅，如认知分歧可以求同存异；有些则攸关当事国的核心利益，必须妥善处置。因此，在构建上合组织争端解决机制时应执两用中，避免简单一刀切。具体而言，在涉及边境领土争端等事关各方领土完整的核心利益时应充分尊重当事国的意愿，优先采用政治方式予以解决，采用法律方式解决只能是在获得双方一致同意时。而在涉及贸易争端、发展资源争夺等争端时应兼顾效率与各国意愿的平衡，考虑将争端交由上合组织进行仲裁或采用混合方式、政治方式等予以解决。若争端纯粹为法律上的分歧则应果断采用法律程序予以解决。

综上所述，从理论上讲，上合组织可灵活采用政治方式、仲裁方式以及混合方式解决其内部争端。但考虑到上合组织的实际情况和不同争端解决方式的特点，现阶段上合组织在选用争端解决方式时应坚持以政治、外交手段优先和为主的原则，“必要时”可考虑采用仲裁方式或混合方式予以协助解决，而司法裁决方式应慎用或不用为宜。需要强调的是，这里的“必要时”是有一些门槛条件的，而不应是将任意争端肆意付诸于国际仲裁等法律方式。采用仲裁方式时应该满足几个条件：即在采取政治外交方式无效解决争端时或在争端双方“协商一致”的前提下，且争端类型不应涉及国家主权等核心利益。而涉及到上合组织内部的一些经贸摩擦争端、发展资源的竞争争端以及签署的合同文本争端等更适宜采用仲裁的方式。

三、构建“三位一体”的争端解决机制

构建上合组织争端解决机制最为关键且无法回避的问题是：如何构建该机制？笔者认为上合组织应构建“三位一体”的争端解决机制。所谓“三位一体”争端解决机制是指构建起一个贯穿争端解决始端、中端和末端的系统性机制，该机制集预防争端、管控争端和解决争端为一体。

第一，构建上合组织争端预防机制。预防争端与和平解决争端紧密相连，预防争端使得和平解决争端向前进了一步，试图从争端始端和根源上予以解决。争端预防的逻辑是：通过建立早期预警机制监控组织内的形势，在争端初露端倪时便及时采取行动①参见高望来《冲突预防与欧盟共同外交安全政策的制度化》，《国际关系学院学报》，2007年第5期，第24-30页。，从而避免局势激化造成各方损失。1988 年联合国《关于预防和消除可能威胁国际和平与安全的争端和局势以及关于联合国在该领域的作用的宣言》充分肯定了预防争端的早期预警作用。该宣言明确表明联合国鼓励和支持区域国际组织为预防、解决争端作出努力。②参见《关于预防和消除可能威胁国际和平与安全的争端和局势以及关于联合国在该领域的作用的宣言》，联合国官网，网址：https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-43-51.shtml.访问日期2020年10月15日。当前，上合组织成员间或多或少存在着一些分歧、争端，构建争端预防机制能够有效防止分歧争端化和争端冲突化。

具体而言，上合组织应设立专门的“争端预防中心”。国际组织设立争端预防中心历史上便有迹可循，如1990年欧安会建立了冲突预防中心，该中心后来成为解决分歧的主要机构。上合组织可以借鉴欧安会等国际组织的实践经验，对争端预防中心进行合理的职能建设。从职能上看，该中心应通过综合研判，及时发现成员国间可能出现的分歧，并对分歧的性质、紧迫性等进行分类，进而采取针对性措施。如争端预防中心在防止印巴两国克什米尔争端失控问题上就大有作为。2020年以来，印巴两国在边界地区的零星冲突不断，双方受制于国内民族主义情绪等影响接触渠道并不畅通。该中心可以促成印巴两国直接谈判和磋商，防止双方出现战略误判造成灾难性后果。

第二，构建上合组织争端管控机制。争端管控机制属于中端机制，主要职能是在成员国分歧已经争端化乃至冲突化的情况下，对争端危机事件进行干预使双方武装力量立即脱离接触，防止冲突扩大化。就适用范围而言，并不是所有类型的争端都有进行管控的必要。一般而言，需要管控的争端都是涉及当事双方核心利益的且已明显出现冲突化的争端，如涉及领土主权等问题的争端。上合组织内印巴、中印等国间的边界领土争端问题久拖不决，2017 年的中印洞朗对峙事件，2020 年中印加勒万河谷边境冲突事件，2020 年中印班公湖对峙事件以及印巴两国不时发生的局部冲突事件等无不表明，这些争端存在冲突扩大化的风险。可见，构建上合组织争端管控机制已是当务之急。

争端管控机制最为关键是要引入“反协商一致”原则。众所周知，上合组织决策秉承“协商一致”原则。“协商一致”决策机制有其优势和合理之处，但也存在一些弊端。如易出现某个成员国基于本国利益而否决整个议案，造成上合组织决策效率低下，行动力不强。③参见朱永彪、魏月妍《上海合作组织的发展阶段及前景分析——基于组织生命周期理论的视角》，《当代亚太》，2017年第3期，第34-54+158页。因此，争端管控机制显然不能沿用“协商一致”原则。上合组织争端管控机制可以引入“反协商一致”原则进行决策，从而实现快速管控争端的目的。如WTO 争端解决机制就采用了“反协商一致”原则。“反协商一致”原则的基本内涵是：一项决策提案只有在所有成员国均持反对意见时，该决策才不予通过。换言之，只要成员国中有一方同意该决议都会通过生效。“反协商一致”原则看似为强调效率过于霸道，有违上合组织相互尊重、“协商一致”原则。实则不然，“反协商一致”原则仅用于争端管控决策，通过该原则杜绝成员国以武力方式解决争端恰恰符合《上合宪章》要求。

在争端管控机制下，上合组织可以设立“争端管控委员会”，各国选派一名本国公民任委员，代表国家行使职权。理论上说，在此机制下，成员国出现局部或全面冲突时，争端管控委员会可以在“反协商一致”原则指导下，快速通过停火决议。无论主动挑起冲突、企图以武力达成某种利益的成员是否同意，各方都必须按照决议落实冲突方武装力量脱离接触，转而采取和平方式解决争端。争端管控机制设立十分必要，将起到上合组织“安全阀”作用。如在2020 年6 月中印两国边界地区爆发小规模冲突事件后，印度国内民族主义情绪高涨，一时间中印两国爆发冲突的论调甚嚣尘上。但若上合组织设有管控机制，中印作为上合组织成员国，爆发大规模军事冲突可能性将不复存在。此外，事实也表明，上合组织成员国间的分歧、争端可以在上合组织的框架下加以管控。如在2020年9月份，印度军人再次越境侵犯并对中国边防军人鸣枪威胁，一时间中印边境局势再次陷入紧张之中。2020 年9 月10 日，中印两国外长利用出席上合组织成员国外长理事会会议的契机，举行双边会谈并联合发表实现边境地区局势管控的“五点共识”。

第三，构建上合组织争端解决机制。争端解决机制是末端机制，旨在一劳永逸彻底解决成员国间争端。关于争端解决机制前文已有较多论述，争端解决机制最为核心的是要坚持“协商一致”原则。结合上合组织实际情况，上合组织成员可以采用政治外交方式、仲裁及混合方式等解决争端。就具体单个争端采用何种方式应由当事双方“协商一致”决定，解决结果更应在双方一致意愿的基础上达成。此外，在涉及上合组织内部边境领土争端的解决时，应重视汲取上合组织成员国间解决边境问题的有效经验，如前文所提及的“加强边境互信及裁军”、“50-50”公式以及“上合组织解决边境争端问题的三步法”等。

具体操作而言，上合组织可以设立诸如“争端协助解决小组”的机构，当当事双方争端解决陷入困境或解决动力不足时，协助小组可以发挥作用。争端协助解决小组职能主要为：依据争端类型、成员国偏好等提出合适的解决方式，并促成两国继续就相关工作展开富有成效的接触、谈判等，最终推动解决争端。值得强调的是，协助小组并不谋求介入争端解决过程，也不干涉争端解决的结果，仅是中立客观的提出建议、提供平台，推动双方独立自主解决。协助解决争端小组的作用十分重要。如印巴两国由于互信缺失、长期敌视等在边界争端问题上沟通不畅、冲突频发。在双方沟通对话渠道不畅或对话陷入困境的情况下，上合组织争端解决协助小组就能发挥作用，推动各方回到解决争端的正确轨道上来。

四、结 语

当前，上合组织正处于扩员后的关键时期。无论扩员最终给上合组织带来何种影响，但就现阶段而言，扩员后上合组织内分歧、争端显著增加的事实需予以重视。建立上合组织争端解决机制十分必要，操作上也具有可行性。正处于成长期的上合组织有自己的独特定位且成员间存在多种类型的争端分歧，构建上合组织争端解决机制要从上合组织的实际出发，不能简单照搬其他国际组织的实践模式。笔者认为，上合组织可以构建起一个贯穿争端解决始端、中端和末端的“三位一体”争端解决机制，即争端预防机制、争端管控机制和争端解决机制。需要指出的是，这仅是笔者的初步构想、一家之言，希望以管窥之见求教于方家。

构建“三位一体”的争端解决机制对于扩员不久的上合组织意义重大，尤其在印巴、中印等国的边境争端不时发生零星冲突的背景下，该机制能够对争端进行有效管控和极大促进争端最终解决。同时，上合组织的机制建设仍有较大进步空间，上合组织应尽早着手准备相关工作。构建上合组织争端解决机制任重道远，需要做的工作还有很多。如设立相应的解决争端职能部门，制定并规范争端解决程序，推动争端解决机制在上合组织内的制度化，推动其在各成员国国内合法化等。