对完善人大执法检查工作的思考

金石

开展执法检查是地方各级人大常委会的一项常规性工作，旨在通过检查发现法律在实施过程中存在的问题与不足，督促“一府一委两院”改进工作，维护宪法法律权威，推进依法治国实践。其主体是人大常委会和人大专门委员会，对象是本级“一府一委两院”及其职能部门，客体是国家的有关法律法规和有关法律问题的决议、决定的执行情况，手段是检查，性质是法律监督[1]。执法检查制度对人大监督实践，尤其是法律监督实践具有重要意义，从政治评价上来说，执法检查推动人大职责的重点由“立法和选举”转向“立法和监督”[2];从功能评价上来说，执法检查优化了人大监督权力结构，有助于强化权力机关对法律执行机关的监督力度。正因如此，“执法检查已经成为人大常委会最常规、最稳定、最有影响力的监督手段”[3]。

一、人大对检察工作执法检查的必要性

随着社会文明进程的推进，人民群众民主法治意识的不断增强，整个社会对司法公平、公正的期望和要求也越来越高。不仅要求实体公正，还要求程序公正;不仅要求质量，还要求效率;对司法事件不仅进行评价，还要求参与。加之新兴媒体的介入，很多司法个案成了人民群众热议的焦点，处置上稍有不慎，这些个案就会成为群众质疑司法机关执法公信力的导火索，进而造成新的社会矛盾，给司法机关的执法办案带来极大的阻力，不利于和谐社会的构建。但人民群众要求参与司法活动是民主法治意识增强的体现，是社会发展的自然规律，具有不可阻挡性，司法机关只有主动将人民群众参与司法活动作为一种制度设计体现在自身的工作制度当中，才是顺应历史潮流、适应社会规律的理智表现。

检察机关作为专门的法律监督机关，在提高自身执法办案水平的同时，将人民群众的参与、监督贯穿于各个执法环节，主动接受人大对检察工作的执法检查，并建立相应的工作机制，有利于促进检察人员执法水平的提升，有利于树立检察机关公正廉洁的执法形象，更有利于取得人民群众的认可与支持。

二、当前人大对检察工作执法检查中存在的主要问题

经过多年实践与探索，人大对检察工作的执法检查虽然逐步趋于规范化、制度化，但仍然存在检查流于形式、缺乏实效等问题，主要表现在以下几个方面。

（一）检查方式仍较为陈旧。地方人大对检察机关的执法检查，一般都会提前把通知下发到被检查单位，多是采取“听取汇报—参观视察—座谈汇总”的模式，被检查单位已经习惯了这种检查模式，逐渐形成了一套应对检查的方法。加之执法检查人员素质参差不齐，执法检查准备工作不够充分，存在检查面铺得过大、时间太短的问题，有些执法检查仅仅局限于坐在室内听、隔着玻璃看，难以了解到真实情况。

（二）调研不够深入细致。有些执法检查前期没有开展深入调研，检查组只是简单地听取被检查单位的相关情况汇报，而被检查单位的汇报材料多是只谈成绩不讲问题，仅有的问题也只是停留于表面，缺乏真正深层次的问题分析和思考。由于缺乏深入细致的调研，仅仅依靠听取汇报，并不能全面了解法律实施的客观情况，以致执法检查组在总结检查情况时，难以提出有针对性的意见建议，只能是把被检查单位的汇报材料进行再加工，然后再反馈给被检查单位。

（三）跟踪问效缺乏力度。执法检查后，虽然强调对被检查单位存在的问题要跟踪督促整改，但是人大不直接掌握人、财、物的支配权，所提意见和建议可能会让被检查单位轻视。而且在执法检查过程中，常常碍于情面未能将发现的问题特别是较为严重的问题全部反馈给被检查单位，针对问题所提出的改进工作建议，缺乏一定的刚性和可操作性，且整改建议提出后，没有一抓到底，对整改情况的跟踪督促不够有力。

（四）法律完善功能虚置。《监督法》要求执法检查报告应当对有关法律法规提出修改完善的建议，但由于县级人大没有立法权，加之执法检查报告又很少向上级人大报送，因此，有些认为在报告中撰写修改完善法律法规的建议没有实际效果，从而导致一些有助于完善法律法规的建议得不到及时反馈和采纳，使得执法检查的法律完善功能被虚置[4]。

三、从检察视角完善人大执法检查工作

（一）协助人大完善执法检查制度，促进公正廉洁执法

1.检查主体专业性的缺陷及其克服。检察机关及有关职能部门的具体工作业务性强，如批捕起诉的证据和程序、抗诉和纠正违法的条件都具有很强的法律监督业务性，非法律专业人员对于检察业务进行执法检查效果不是太理想。而系统、机构之间的分工、配合、制约关系又较为复杂，执法检查本身对检查主体的水平和能力提出了更高要求。然而，当前人大拥有的法律专业人才与其不断强化的法律监督职能需要之间还存在较大差距。

在提高检查主体的专业性方面，检察机关可以采取以下措施：一是进行专业辅导，向人大代表讲解有关检察业务工作方面的情况，对检务公开和检察工作报告中所涉及的专业知识进行重点介绍;二是在执法情况报告后附注有关专业解释和法律依据，以便执法检查人员对照参考[5];三是建议在检查组成员中增加司法实务界和法学研究界人员的比例，使检查组更具专业性和权威性。

2.检查形式真实性的缺陷及其克服。实践中，多数执法检查都经过事先长期的准备，在可预见和提前准备的情况下，无论采取何种形式，都难免会有走过场之嫌。在一些执法检查中，检查者以完成工作计划和上级任务为目的，希望被检查者不要被查出问题;而被检查者也往往以应付的心理进行部署和准备，这必然会造成执法检查的“虚化”。

为此，检察机关应当正确对待执法检查，保持执法标准的统一性。要敢于暴露问题，正视检查结果。要深化检务公开，把日常的执法情况通过各种形式向社会公开，定期向人大报送专项和综合的执法质量分析、调研报告等，把既定时间和内容的执法检查向平时的执法环节延伸[6]。要主动接受人大以暗访、突击检查、抽查以及交叉检查等方式进行的执法检查，使执法检查所获取的结果更加真实客观。

3.检查效果持久性的缺陷及其克服。执法检查的阶段性似乎已成为思维定势，执法检查的目的和功效都在于阶段性任务的完成。一方面，是因為检查后的分析、评价、责任追究与督促整改措施没跟上，检查组一走就完事。另一方面，则是由于某些量化标准不够科学，没有区别对待合理的差异，导致检查的结果非但不利于良性的竞争，反而挫伤了执法工作的积极性。

要使执法检察取得实效，检察机关还应当在自身重视和配合上下功夫。要坚持一检查一整改一反馈制度，认真从执法检查中总结经验教训，研究整改措施，狠抓结果落实。尤其是针对人大代表对检察工作提出的意见、建议，要狠抓督办，在限期内及时办结并书面向人大反馈。如某院针对人大代表在执法评议中询问的有关个案，逐一进行了书面答复，对法制委委员指出的不足之处，全部制订了详细的整改方案，由专人负责落实，并定期反馈改进效果。要将执法检查评议中的成绩与问题和具体的责任人一一对应，明确时限和要求，确定奖惩措施。

（二）以评议整改为契机促进检察监督

关于对检察机关的评议，包括對人大任命的检察员进行述职评议和对检察执法情况进行代表评议两种。为了保证评议结果的公正、客观，检察机关可以在人大常委会领导、法制委委员以及来自其他机关和各基层单位的人大代表进行集中评议前，建议人大发动人大代表开展为期一个月的调查研究和征求意见。在评议中由检察机关领导和职能部门负责人当场解答代表和委员提出的问题，这样得出的评议结果应该更为客观真实[7]。事实上，有些问题检察机关并非没有履行法律监督职能，而是被监督者的法律意识不强，同时，检察机关的法律监督在许多方面又缺乏强制力。但是在评议中由人大代表和委员提出来，加上检察机关的解释说明，人大领导、法制委委员和与会的人大代表可以达成一定的共识。这正是检察机关在履行法律监督职能过程中迫切需要解决的执法检查监督问题。

检察机关与人大强化配合实施法律监督可以从以下三方面进行探索：一是由人大法制委牵头组织政法各单位就有关法律监督问题举行联席会议，统一思想，解决认识分歧;二是由检察机关定期、不定期地向人大报告法律监督过程中的困难与出现的新情况、新问题，人大根据需要组织专项执法检查，或与检察机关共同研究解决相关问题[8];三是由人大根据检察机关反映的有关部门或责任人有错不咎等问题，与对该单位的工作评议和对有关领导的述职评议相结合，查究落实违法问题的具体责任和领导责任。

四、配套机制完善建议

（一）完善人大支持检察监督机制。支持检察监督机制是人大对检察机关开展法律监督活动的支持，包括对检察机关组织人事、财物保障及履职活动予以的支持。支持检察监督机制应当具备主动性、保障性和协调性。主动对检察工作开展执法检查，掌握支持检察工作的主动权。对涉及检察工作的法律规范以及财物、人事、检察职权具体行使予以有效支持和保障。同时，人大对开展检察工作中各种外在关系加强协调，协调好检察机关与其他国家机关、领导干部以及人民群众的关系，帮助检察机关提升公信力，增强群众对检察工作的认同感，为开展检察工作创造良好的社会环境。

（二）完善检察机关配合人大监督机制。检察机关必须自觉接受人大监督，应当积极地、经常性地向人大报告专项工作，对于一些有影响、重大的案件，检察机关可以向人大汇报，也可以邀请人大代表列席案件的讨论或者参与庭审观摩。对于办理的刑事和民事抗诉案件，应当坚持向人大常委会备案。检察机关对人大履行监督职能予以配合并配合人大对政府、法院开展工作监督和人事监督，对于在履行法律监督职能中发现的个别公务人员违法违纪的，应当及时提供给人大，作为人大行使罢免权的依据。检察机关还应当紧紧围绕人大常委会对经济工作、解决民生问题等方面进行的执法检查履行检察职能。人大除了自行纠举违法外，还要受理和裁判检察机关或者被监督机关提交的检察机关履行职责中产生的监督纠纷，予以居中解决。

（三）完善人大和检察机关合作司法机制。人大和检察机关在合作司法机制中要具备互动性和互补性，建立合作监督“类案”和“个案”机制，互为主体、互相邀请，主动参与、积极互动，共同解决司法实践中普遍存在的问题。检察机关要为人大履行监督职责、发现被监督对象违法行为提供智力支持和技术协助;人大为检察监督协调各方面关系，排除干扰阻力。在检察机关与人大合作监督的“个案”中，要实现社会矛盾化解和严格适用法律的有机统一，维护人大解决各类矛盾纠纷和规范性法律文件合宪合法性审查的主体地位。

检察机关的法律监督权力来自于人民，权力是否用好、用对、用正确，职责是否履行到位，还得人民群众说了算，只有经得起人民群众的检验，让人民群众满意，才能真正取信于民、执法为民。人大是人民群众意愿的表达者和传递者，人大对检察工作进行检查和评议，不仅有利于检察机关自身工作的改进，更有利于在人民群众心目中树立起公正执法的形象，是提升执法公信力的有效途径。

注释：

[1]穆永吉：《执法检查必须突出法律监督属性》，载《人大研究》1997年第3期。

[2]张航：《人大执法检查：演进、嬗变与回归》，载《人大研究》2019年第7期。

[3]林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，载《清华法学》2009年第3期。

[4]郭延伟：《加强和改进执法检查工作》，载《人民代表报》2011年7月19日。

[5]张文麒：《执法检查：地方人大实施法律监督的重要途径》，载《人大研究》1996年第7期。

[6]曹兆军：《执法检查缘何缺乏实效》，载《人大研究》2005年第5期。

[7]龚望林、华肖：《试论检察工作与人大监督》，载《上海市政法管理干部学院学报》1999年第1期。

[8]廖盛芳：《“两官法”给司法带来了什么？——就“两官法”执法检查专访顾秀莲副委员长》，载《中国人大》2006年第10期。