中国沿边开放的主要障碍及对策研究

刘英奎 任国萍 张文娅

沿边地区是指中国边境地区与境外陆地接壤的9个省（区），包括广西、西藏、新疆、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、云南和甘肃。沿边地区连接国内、国际两个市场，是中国对外开放的前沿和开放型经济体系的重要组成部分。

促进沿边地区开放发展意义重大。一是有利于促进沿边地区加快发展，实现共同富裕。沿边9个省（区）国土面积共594.28万平方千米，占全国国土面积的60%以上。2020年，沿边9个省（区）常住人口27442万人，约占全国总人口的20%；GDP总量139880 亿元，占全国GDP 的13.77%。沿边地区国土面积巨大，但人口相对稀少，经济发展较落后。促进沿边开放发展，有利于培育沿边发展新动能。二是有利于促进民族团结和国家长治久安。沿边地区是少数民族聚居地区，55 个少数民族在沿边9个省（区）均有分布，2020年少数民族人口共计7093万人，占全国少数民族人口的一半以上。促进沿边地区开放发展，对于促进民族团结、维护国家统一意义重大。三是有利于加快形成国内国际双循环相互促进的新发展格局，丰富中国对外开放战略内涵。沿边地区是连接国际国内市场的桥梁和纽带，在对外开放中具有得天独厚的区位优势。四是有利于稳边固边，维护国家安全。沿边省（区）与朝鲜、蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝、越南等14 个国家陆地接壤，处于“一带一路”的重要地带。促进沿边开放发展，对于强边固防、维护国家安全和构建人类命运共同体具有重要的战略意义。

一、中国沿边开放的发展现状

本文所探讨的沿边开放内涵主要包括对外贸易、对外投资、吸引外资、跨境旅游以及对外开放平台和开放通道建设等方面。受新冠肺炎疫情影响，近年来沿边开放遭遇波折，吸引外资、对外投资、跨境旅游大幅下滑，但对外贸易和开放平台、开放通道建设平稳推进。

1.对外贸易平稳增长，但各省（区）差异较大

第一，外贸占比下降，规模创历史新高。2017—2019 年，沿边地区对外贸易迅猛发展，贸易总额在全国所占比重不断提升，由6.30%提高至6.53%。新冠肺炎疫情暴发后，沿边地区对外贸易下滑，2020年沿边地区外贸总额占全国的比重下降为6.18%；2021 年这一比重进一步降至6.05%（见表1），但贸易总额却创下历史新高，为3662.20亿美元。

表1 2017—2021年中国沿边9个省（区）外贸总额及占全国的比重 单位：亿美元

第二，各省（区）对外贸易发展悬殊，辽宁、广西对外贸易规模大，云南对外贸易增速快。沿边地区对外贸易发展的另一个特点是各省（区）之间的差异较大，其中，辽宁、广西外贸总额已达千亿美元级别，2021 年分别为1194.77 亿美元、917.02 亿美元；而西藏、甘肃外贸总额仅为数亿美元、数十亿美元；云南外贸高速增长，贸易总额实现翻番，从2017 年的234.51亿美元增至2021年的486.59亿美元。

2.双向投资严重下滑，个别省（区）逆势增长

第一，利用外资急剧下滑，部分省（区）逆势增长。受新冠肺炎疫情影响，沿边地区利用外资总体大幅下降，从2017 年的9 个省（区）实际利用外资167.31 亿美元、全国占比12.77%下降到2020 年的82.38亿美元、全国占比5.71%（见表2）。但一些省（区）克服新冠肺炎疫情影响，实现逆势增长，其中，2020年广西、甘肃、西藏利用外资同比增长均超过10%（广西增长18.76%、甘肃增长12.5%、西藏增长40%）。吉林、云南同比增长均超5%。

表2 2017—2020年中国沿边9个省（区）实际利用外资及占全国的比重 单位：亿美元

第二，对外投资规模小，增速下降。2018 年沿边9个省（区）对外投资总额达70.80亿美元，全国占比为5.84%。2020年沿边9个省（区）对外投资总额下降为28.71亿美元，全国占比下降超过一半，仅为2.14%（见表3），其中，新疆、甘肃、黑龙江、西藏同比降幅超六成，新疆下降72.28%，甘肃下降65.08%，黑龙江下降89.59%，西藏下降83.33%。

表3 2017—2020年中国沿边9个省（区）对外非金融类直接投资额及占全国的比重 单位：亿美元

3.入境游人数及旅游收入下降均过半

新冠肺炎疫情暴发前，沿边地区跨境旅游发展良好。2019 年，沿边9 个省（区）入境游人次占全国的比重为18.14%，外汇收入占全国的比重为16.47%（见表4），其中，云南、广西、辽宁入境游人次分别达739.00 万人次、624.00 万人次、294.00万人次，3 个省（区）合计为1657.00 万人次，占沿边9 个省（区）的比重为70%；内蒙古、吉林、黑龙江均突破100 万人次大关。新冠肺炎疫情严重影响沿边地区的跨境旅游发展，2020 年入境游外汇收入占全国的比重下降为4.49%，不足2019 年的一半。

表4 2017—2020年中国沿边9个省（区）出入境旅游及占全国的比重

4.开放平台和开放通道建设成就斐然

近年来，沿边地区开放平台建设顺利推进，已成为中国与周边国家经贸合作以及沿边开放的重要支撑。其中，设立了9个重点开发开放试验区：广西东兴，云南勐腊（磨憨）、瑞丽，内蒙古二连浩特、满洲里，黑龙江绥芬河—东宁，广西凭祥、百色，新疆塔城；设立了17 个边境经济合作区、2 个跨境经济合作区；设立了4个自贸试验区：云南、广西、黑龙江、辽宁；举办了若干场区域性国际展会，如中国—东北亚博览会（吉林）、中国—亚欧博览会（新疆）、中国—俄罗斯博览会（黑龙江）、中国—南亚博览会（云南）、中国—东盟博览会（广西）、兰洽会（甘肃）等，但与东部地区的广交会、进博会、服贸会等大型国际展会相比，规模档次、国际化水平都有较大差距。

在沿边开放通道建设方面，一是设立了72个国家级口岸，其中，11个铁路口岸、61个公路口岸；二是完成了5条跨国输油气管线铺设，分别为中缅输油气管道、中哈石油管道、中俄石油管道、中巴国际石油管道、中亚天然气管道；三是建成了25个国际机场。

二、中国沿边开放的主要障碍

近年来，中国沿边开放发展逐步提速，但仍存在诸多障碍。

1.沿边开放协调机制有待完善

第一，中外口岸合作机制尚需健全。中外口岸开放不对等，以中缅边境地区为例，虽然孟定清水河口岸与缅甸清水河口岸列入了《中缅边境管理协定》，允许持边境通行证的双方公民及双边货物通过，但缅甸没有与中国实现对等开放，对持护照、签证出入境管理采取一事一议方式。中缅双边口岸建设不同步，中国清水河口岸已新建国门联检楼、货运通道等口岸设施，缅甸通道还在进行选址等前期工作，两国基础设施难以联通。

第二，沿边金融对接渠道有待畅通。沿边地区中外金融对接难问题困扰沿边开放发展。以中缅边境地区为例，由于两国中央银行尚未签订合作协议，边贸结算中没有经营人民币和缅币兑换交易的合法机构，导致规范化跨境结算存在障碍。中缅边境地区缺乏金融对接渠道。缅甸国家商业银行不具备国际结算能力，清水河口岸出境到腊戌才有银行机构，个人最多只能携带2万元人民币进出境，造成两国商贸往来结算不畅。对老挝贸易人民币结算配额不足，限制了进出口资金的正常结算。中越边境河口地区的越南企业不愿意使用正规渠道结算货款，货物出口到岸后不会全额清关，而是压低货值报关，这种做法被国家外汇管理局和国家税务总局认定为不正当交易、贸易异常或虚假交易，部分企业为避免麻烦便开立新公司分摊业务流量，不利于企业做大做强。

第三，中缅等双边汽车运输协定尚未签署。中缅两国尚未签署双边汽车运输协定，未开通双边国际道路旅客运输线路，跨境货物运输车辆、人员无法进入对方国家，只能在国门接驳和转乘，给跨境运输带来极大不便。对越贸易运输换车头和倒装费用高、时间长、货损严重。新冠肺炎疫情期间，中国企业开展边境贸易遭遇样品、票据等运输、寄送困难，不仅邮寄速度慢，而且可能丢失。

第四，中外贸易限制措施影响边境贸易发展。中国向缅甸出口啤酒、食品、药品、茶叶、农药等产品，需获得缅甸颁发的进口许可证；卷烟、虾丸、肉丸等产品则禁止出口缅甸；土豆、洋葱、大蒜及豆类产品实施限制性进口。中国对缅甸贸易实施进口许可证制度，并在指定监管场地进行，茄果类蔬菜、豆类、部分管制药品等进口需要办理许可证。沿边地区粮食进口配额指标不足。缅甸的玉米和大米、老挝的玉米均未列入中国允许的进口名单，而国内碎米等粮食供应短缺。在中俄边境地区，俄罗斯要求中国企业使用当地运输车辆并借机涨价，严重影响中国企业的货运时效。

第五，跨境劳务流动机制有待完善。为解决招工难、用工荒问题，云南一些企业吸纳了部分缅甸籍劳动力务工，但由于缺乏完善的跨境劳务流动机制，外籍边民参加中国企业职工养老保险、工伤保险等存在困难，对其培训也无法获得中国技能提升专账资金的支持。

2.沿边地区人才短缺和流失问题突出

第一，高层次人才缺乏。一是高端服务业人才缺乏。防城港金融、物流、卫生等领域高层次服务业人才缺乏，创新创业领军人才稀缺。二是企业研发人才匮乏。云南生物医药企业技术研发人才缺乏，一线技工文化程度较低，难以适应技术水平较高的工作。三是专业外贸人才不足。沿边地区中小型外贸企业从事报关、跟单等工作所需的高素质应用型人才严重不足，专业翻译人才尤其缺乏。云南企业遭遇越南反倾销被征收惩罚性关税，企业缺乏申诉和抗辩人才。四是农业企业劳动力短缺问题严重，农忙季节企业需要大量短期技工，但年轻工人更愿意去制造业企业工作，农业企业劳动力难以保障。五是口岸查验机构人员编制不足。临沧3 个口岸海关和边检机构人员编制较少。

第二，企业招工难和人才外流问题严重。近年来，各种人才多流向东中部地区的高薪岗位，愿意回沿边地区基层工作的应届毕业生越来越少，招人难、留人难、用人难是偏远地区普遍存在的问题。云南相关企业订单较多，但企业难以招聘到专业人才，且新招聘的毕业生一边上班一边备考公务员，大量高素质人才进了专业不对口的政府部门，变相造成了人才浪费。同时，沿边地区对人才的吸引力偏弱，人才“引不进、留不住”问题较为严重。尤其是近几年中医药产业发展迅猛，各地加大“抢人”力度，如甘肃省内副高以上职称医生流失率较高，多被引进到东部沿海地区的医疗机构。

3.沿边开放营商环境存在短板

第一，边贸政策有待细化和明确。一是边境贸易创新发展政策落实进度缓慢。新的《边民互市贸易管理办法》未及时出台，互市贸易范围、形式、交易主体、交易模式和监管操作细则尚未明确。二是当前边贸政策对沿边地区加工贸易发展促进作用不明显。沿边地区产业基础薄弱，企业在沿边开设加工厂的意愿不强，如广西东兴地区仅有约12%的互市进口商品开展了落地加工，大部分互市商品直接运往国内其他省份，这种“通道式”的“过路经济”，对促进沿边地区经济发展作用有限。三是落地加工商品进入国内市场流通缺乏政策支持。国内其他省份对互市贸易政策了解不多，互市商品在进入国内市场后经常被执法部门以走私行为查扣。四是边境经济合作区优惠政策不明确，影响对人才、企业的吸引力；跨境劳工存在管理问题，越南务工人员在华居留时间只有1 个月，停留到期后，要返回越南重新办理出入境证才能再次入境务工。

第二，口岸管理体制和功能尚待完善。口岸管理体制上下不对应。海关和边检属于垂直管理，国家层面口岸办由海关总署管理，省级口岸属于商务系统管理，省级以下口岸办无法协调同级海关和边检事项，甚至出现相关事项三个部门出台三个规定。同时，口岸功能尚不完善。沿边地区海关软硬件系统落后，服务功能不健全，企业通关不便。例如，辽宁丹东地区物流、金融等生产性服务业能力不强，难以营造良好的产业生态环境。在物流服务方面，物流企业数量较少，冷链物流等高端物流服务有待提升。此外，检验检测、法律咨询等专业服务缺失，对制造业的支撑促进作用较弱。

第三，企业融资困难，资金压力大。沿边地区融资方式较为单一，主要依赖银行贷款，尤其是涉外金融服务体系尚待健全。受新冠肺炎疫情影响，中国出口信用保险公司认为国外回款存在不确定性，从而收紧了账期抵押放款，加大了企业资金压力。黑龙江沿边地区木材加工类企业抵押物少，外贸企业雇佣员工少，固定资产少，很难获得贷款。云南部分银行要求只有不动产证才能作为贷款抵押物，企业需要将房产证换为不动产证，但房管局要求解除抵押才能换为不动产证，形成死循环。

4.沿边地区基础设施建设滞后

沿边地区地处偏远，公路、铁路、航空运输网络远没有东部地区密集，基础设施落后且建设难度较大、成本高，企业运输成本较高，降低了企业竞争力，对沿边开放发展形成较大制约。

第一，沿边地区基础设施建设缺口大，运力不足。中缅边境的南伞口岸、孟定清水河口岸狭小，铁路、高速公路、机场、河港等交通设施条件较差，近年来车流、人流、物流增长迅猛，货场承载能力不足；河口北山货场通道狭窄，也经常出现严重拥堵，这些沿边口岸已不能满足中缅经贸和旅游发展需要。滇越铁路设施陈旧，物流配套不健全，难以满足货物进出口运输的需求。即使在硬件条件较好的丹东港，也仅有至韩国仁川一条可常态化运营的客货运航线，港口支撑东北亚五国物流通道需求的能力较弱，智慧化管理程度不高。

第二，基础设施建设经费不足。沿边地区基础设施建设经费较少且存在平均分配问题，有的地区采取“撒芝麻盐”的方式，无法集中力量办大事。

三、中国沿边开放的对策建议

鉴于沿边地区的重要战略地位和经济发展状况，国家应加大政策扶持力度。

1.健全中外合作机制

第一，与周边国家签署双边本币结算协议和货币互换协议。积极与周边国家协调，加快签订双边本币结算协议和货币互换协议，从根本上解决双边银行间跨境资金汇划、结算业务体系不畅问题。允许双边批准的金融机构在沿边地区开设金融分支机构，开展跨境投资和贸易结算，加快推动人民币国际化进程。

第二，完善跨境劳务、运输、文教、旅游、卫生合作机制。从国家层面加强与缅甸、越南、老挝、俄罗斯等周边国家的协调，建立健全跨境劳务协作机制，比如，新冠肺炎疫情过后可将中缅两国跨境劳务签证期延长至1年；推动签订跨境道路运输协定，允许沿边地区客货运输车辆根据批准的线路到达对方国家其他地区，允许私家车在对方国家开放地区自由通行，实现车辆、驾乘人员的牌证互认。推动签署边境旅游谅解备忘录，开通跨国文化体验国际旅游环线、跨境自驾车旅游线路。加强沿边地区中外文化教育交流，合作培养跨文化人才；合作开展中外卫生防疫，形成常态联系机制，会商研究边境地区传染病防控等。

第三，积极推进跨境经济合作区和边境经济合作区建设。在具备条件的沿边地区，尤其是在中缅、中朝、中老、中俄等中外双方均有意愿合作的地区，积极推进跨境经济合作区、边境经济合作区建设。比如，缅甸有意推动中缅共建木姐—姐告、清水河—清水河、甘拜地—猴桥三个边境经济合作区，中国应积极回应，加快协商。可率先将南伞口岸升格为国家一类口岸等，将清水河口岸升级为缅甸国际口岸，把孟定清水河口岸定位为跨境旅游通道，并给予边境旅游试验区创建相关政策，两国居民及第三国旅客可持护照通行。在东兴口岸二桥海关监管区域设立互市区，在东兴跨境经济合作区设立综合保税区，并先试行开展保B业务，为边境贸易提供便利。

2.打造高素质沿边开放人才队伍

第一，加强人员培训。加强沿边地区行政管理、行政服务人员培训，提升其服务意识和业务技能，加强服务人员绩效考核、评价，充分发挥被服务对象的评价与监督作用，强化责任追究，营造良好政务环境。

第二，加快培养实用型技术人才。充分发挥职业院校作用，扩大沿边地区职业技术学院的招生数量和增设新兴专业，加大对国际贸易、国际商法、跨境电商等专业人才的培养力度，建立企业实训基地，培养、留住优秀专业技术人才，弥补本地专业化人才缺口。

第三，鼓励推广“共享用工”新模式。鼓励企业间通过开展“共享用工”，调剂用工余缺，解决企业间用工富余与紧缺的矛盾，提升人力资源配置效率。

3.优化沿边营商环境

第一，制定新的《边民互市贸易管理办法》。新的《边民互市贸易管理办法》应明确互市贸易范围、形式、交易主体、交易地点、交易模式、监管方式和国内流通的合法地位等，完善互市贸易检验检疫制度。进一步落实边境贸易负面清单制度，对互市商品实行非禁即入。扩大周边国家商品进口配额，增加周边国家商品进口种类，降低配额分配门槛，支持沿边地区积极开拓周边国家市场。

第二，理顺口岸管理体制，培育中介服务体系。探索建立省级以下海关及口岸办合署办公机制，理顺地方海关、口岸办对接不畅问题。对标全国先进口岸通关水平，提高沿边地区海关、口岸工作效率，简化作业流程，优化现场服务，进一步压缩通关时间。鼓励具备条件的海关实施到厂查验，节省企业查验掏柜费用。在企业经营困难时期，降低海关对生产型企业的生产用料查验比率，降低企业查验损耗。积极培育、引进律师事务所、会计师事务所、知识产权服务、管理咨询、检验监测、跨国物流等专业服务机构；建立健全外贸、外资、跨国旅游等行业协会，加强与国外行业协会间交流合作，健全行业协会的行业自律、培训、政企对话、信息服务等功能，营造良好的中介服务环境。

第三，加大金融服务力度，降低沿边地区融资和物流成本。在沿边地区实施金融开放试点，允许有关省（区）设立沿边开放银行，降低国外银行设立门槛，鼓励设立民营金融机构，为沿边地区开放发展提供资金支持。支持沿边地区按照姐告口岸模式，在沿边地区设立人民币便捷提款区，采用“境外关内”方式，企业在当地银行开立账户，将货款以人民币的形式汇入当地银行，外方人员可以按照相关规定取款，以便沿边跨国经贸结算。对沿边地区从事跨境运输的车辆，参照广西管理办法，采用临时备案制，提效降费，减轻边贸物流成本。恢复防城港的集装箱直航线，促进钦北防三港均衡发展，降低沿边地区企业物流成本。

第四，促进沿边地区产业集聚。理顺“口岸镇—边境县城—沿边中心城市—经济腹地”的架构关系，推动口岸腹地一体化协同发展，按照“以通道促贸易，以贸易聚产业”的思路，大力吸引国内外投资，积极推动口岸和通道一体、贸易和加工联动，加快构建“口岸枢纽+通道+贸易+加工”的泛口岸经济区，加快形成沿边地区产业集群。

4.促进沿边基础设施互联互通

第一，促进基础设施互联互通。树立规划先行理念，加强国家发展和改革委员会、交通运输部等有关部委与沿边省（区）的协调沟通，科学编制基础设施建设规划，加大建设力度，着力打通两国之间以及国内区域之间、区域内部断头路，重点解决“最后一公里”问题。加快补齐沿边地区公路、铁路和机场建设短板。合理布局、加快建设跨国高速公路、沿边旅游公路，有序推进口岸公路、边民互市贸易点公路建设；规划和建设一批国际铁路通道工程；在沿边地区中心城市机场开通国际航线，在丹东、绥芬河、黑河、凭祥、河口、瑞丽、腾冲、临沧、满洲里、霍尔果斯等沿边节点城市加快“新基建”步伐，推动5G、大数据、物联网、云计算等新技术、新项目落地，提高沿边地区基础设施智能化水平。

第二，畅通对外开放通道。贯彻落实国务院《关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》，畅通沿边地区口岸通道，促进边境贸易、加工贸易发展；加大中老铁路运营力度，加强西部南向通道中外沟通协调，完善中缅经济走廊、中巴经济走廊、中蒙俄、孟中印缅经济走廊等国际合作机制，畅通国内国际交通运输大通道，促进跨国电力、高速公路、铁路互联互通。

第三，完善口岸平台功能。支持边境口岸及通道建设，提升口岸国门、联检楼、查验货场、互市市场、保税仓库等基础设施建设水平，增强口岸仓储、冷链、中转、交易、展示等配套服务功能；增加口岸海关机构和边防检查机构人员编制，增加并合理分配口岸建设经费，更新口岸查验机器设备，提高口岸查验效率。