社会组织“能力与关系并重”获取政府购买服务资金支持——基于深圳市F区社会建设专项资金的实证研究

林 民 望，叶 惠 铃

(福州大学 经济与管理学院，福州 350108)

社会组织在我国政府职能转变进程中发挥了重要作用，而社会组织本身的培育和壮大也在很大程度上得益于政府购买服务的滋养。早期，受限于社会组织规模，公共服务市场竞争不足，政府购买服务主要采取定向购买。2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求各级政府机构主要以公开招标等竞争性购买方式公开、公平、公正地购买社会组织公共服务，政府购买服务从过去的非竞争性购买过渡到以竞争性购买为主。同时，社会组织从数量增长转向质量提升。

公共选择理论认为，政府应该通过引入竞争机制来选择最有实力的合作者。但在我国具体背景下，政府合作对象的选择往往还受到其他因素的影响。学者们分别从政社关系、组织能力等单一视角探究了政府购买社会组织服务资助偏好的影响因素，却未将诸视角置于同一研究中进行对比。因此，本文以深圳市F区2014—2021年的社会建设专项资金作为政府购买服务项目的基础数据，采用混合OLS回归模型，尝试将社会组织的关系特征与能力特征同时置于条件变量中，探究二者对社会组织获得政府购买服务资助力度的影响。这样，既在研究方法层面弥补政府购买服务量化研究的不足，又从社会组织能力角度丰富对政府购买服务对象选择偏好的研究。

一、文献回顾与研究假设

(一)文献回顾

从理性主义视角出发，政府购买服务的具体方式理应遵循竞争导向。但在中国的现实情境中，社会组织的发展并不完善，政府购买服务在某种程度上附带着理顺政社关系、优化政府职能的“政治任务”。纯粹专业化导向并不能完全解释政府购买服务在中国的实践。文献梳理发现，聚焦社会组织特征与政府购买服务合作偏好的既有文献不多，但散落在各处的研究碎片可以整合成以下两类观点：

1.政社关系取向。古今中外，尤其是所谓人情社会，“关系”在众多领域发挥着不可忽视的作用，政府购买服务领域也不例外。如何判定政府与社会组织的关系？一方面，二者之间的关系可能是由身份特征维系的。社会组织是否具有官方背景，可基于社会组织法人代表、发起人的政治背景来认定。[1]142由政府部门直接成立的社会组织在政府资源获取上具有先天优势[2]，由具有政治背景的发起人成立的社会组织也能获得更多发展资源[3]。另一方面，二者之间的关系也可能经由后天培养。部分地区的政府购买服务在合作对象选择标准中有“承接过本地或其他地区的政府购买服务项目”的要求，以此作为社会组织参与竞标的门槛。有学者将该现象总结为政府与社会组织的“合作惯性”[4]，这种“合作惯性”在某种程度上也凸显了“关系”的重要性。

2.专业能力取向。政府购买服务的初衷之一是提升公共服务质量，而社会组织能力的高低直接关系到公共服务质量的优劣。组织能力可由制度化、适应性和持久性等组织属性来衡量，这些特征关乎组织有效完成任务的能力。[5]专业化水平是体现社会组织能力的一个重要方面，同时也是社会组织获得政府支持的主要条件。[6]从学者对一个专业化社工组织如何被吸纳进街道权力网络的剖析[7]中也可以看到，政府认识到社会组织的专业化水平之后会主动将部分职能转给社会组织[8]，吸纳其为重要合作伙伴。所以，社会组织的专业能力会影响政府对社会组织的选择和支持。

上述研究成果分别从社会组织的关系特征和能力特征角度揭示了政府购买服务中社会组织获得政府支持的两种路径依赖。前者从宏观视角观察政社关系，后者从微观实践中关注到组织能力的作用。既有的研究存在一些不足：首先，民间组织数量庞大，并已在项目制的政府购买服务竞争中崭露头角，组织身份特征似乎并不能完全解释社会组织何以获得政府购买服务项目；其次，相关研究主要是案例研究，缺乏大、中样本的量化研究；最后，为数不多的量化研究中，对社会组织关系特征与能力特征的共时性影响鲜有检验。不过，这些研究为我们观察政社关系提供了差异化理论视角，使我们能够从多个视角理解政府购买服务中对象选择的逻辑。基于此，本文将围绕政府购买服务资金支持的“关系依赖”与“能力依赖”，提出两类研究假设。

(二)研究假设

1.政社关系与政府购买服务资助偏好

根据组织的身份特征，可将社会组织分为官方背景和民间背景两类。官方背景的社会组织在获取政府购买服务项目资助上具有优势。一方面，是基于信任。在社会组织与政府之间的关系上，信任发挥着关键作用。由于官方背景的社会组织主要由政府培育而成，政府对这种组织的信任已经建立，政府对其知根知底，于是产生“内部化购买”[9]现象。另一方面，是考虑主导控制权。虽然服务职能外包了，但政府依旧要对购买服务的结果负责。而当社会组织为官方背景时，政府比较容易掌控整个购买过程，维护并巩固自己在资源、组织、制度以及价值观上的优势地位，确保自己在交易关系中的领导力和控制权。由此，本文提出以下假设：

H1a：官方背景的社会组织能够获得更多的政府购买服务资金支持。

后天的努力也能让社会组织与政府建立“关系”。问卷调查发现，社会组织对招标制度的满意度不高，且认为政府偏好少数几家社会服务供应商。[10]在政府购买服务实践中，也确实存在中标核心成员固定化并稳定地占据一定席位的现象。[11]依据“路径依赖”理论[12]，政府的政策选择具有惯性趋势，即政府在前期选择合作对象以后，下一次选择会受到先前选择的影响。在实践中，政府也确实倾向于将购买服务项目交给那些有过合作经历的社会组织。购买服务的“合作惯性”使得政府可能更偏爱与自身有更长时间的合作经历的社会组织。基于此，本文提出以下假设：

H1b：具有项目合作经历的社会组织能够获得更多的政府购买服务资金支持。

2.组织能力与政府购买服务资助偏好

衡量一个社会组织的能力，不同学者有不同的判断标准。有学者在其构建的中国环保社会组织发展指数中，用组织的硬件条件、资源动员能力、管理能力和影响力来衡量组织的能力。[13]本文进一步将其概括为自我宣传能力和责任承担能力。自我宣传能力在某种程度上体现了社会组织的管理能力和影响力，而硬件条件和资源动员能力则可以构成社会组织的责任承担能力。

社会组织使用媒体资源，不仅能提升组织能力，还能获得更多资源。社会组织利用社会化媒体资源对组织进行宣传，与公众建立良好的关系，获得公众的信任，在此基础上获得更多的话语权，甚至能够影响政策议程。当更多的公众信赖社会组织时，组织行动便获得社会合法性。社会组织一旦具有社会合法性，就将具备两个方面的优势：一是政府愿意将公共服务外包给具有社会影响力和公信力的社会组织；二是能够快速进入政府视野，通过自我宣传所形成的社会影响力影响政府决策。因此，自我宣传能力的提升将有助于社会组织获得更多的政府资源。由此，本文提出以下假设：

H2a：具有自我宣传能力的社会组织能够获得更多的政府购买服务资金支持。

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定“承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力”。社会组织承担责任的能力包括资金筹集能力、独立运作能力等。责任承担能力直接体现社会组织提供公共服务的能力以及专业化水平，是社会组织实力的一种表现。社会组织一旦承接政府购买服务，就被赋予了包括提供公共服务在内的多种责任。因此，社会组织要想承接公共服务，就必须能承担多种责任。在此情境下，社会组织的责任承担能力越强，政府就越可放心将公共服务外包给它。基于此，本文提出以下假设：

H2b：社会组织责任承担能力越强，能获得的政府购买服务资金支持越多。

二、研究设计：数据、变量与模型

(一)数据来源与样本

深圳市F区自2014年起设立社会建设专项资金，计划每年由区财政拨款2 000万元，支持该区社会组织实施的公共服务、社会治理等相关项目。截至2021年，F区利用社会建设专项资金共资助社区服务项目824项，耗资约13 750万元。

本文所用数据来源于F区政府发布的2014—2021年社会建设项目公开招投标的中标公告。我们一方面通过整合中标公告对项目名称、社会组织名称、中标金额等信息进行编码，另一方面利用互联网查找中标的社会组织的组织背景、注册资金等相关信息。我们还对同一年内一个组织获得多个项目的情况进行了合并，最终保留668个组织样本，涉及320个社会组织。

(二)研究变量

1.因变量。借鉴管兵的研究思路[1]131-150，本文使用项目资金支持作为因变量，采用项目拟资助金额进行衡量。F区政府会根据社会组织招投标项目的得分匹配合适的资助金额。由于同一社会组织在一年内可能获得多个中标项目，所以在统计拟资助金额时，对同一社会组织一年内获得的项目拟资助金额进行加总。对所统计的社会组织的中标金额，将单位统一为“元”，再取自然对数，使数据更加平整。

2.自变量。(1)组织背景。借鉴管兵对社会组织官方背景与民间背景的划分标准[1]142，将社会组织分为官方背景和民间背景两类。(2)合作经历。根据社会组织与政府之间是否有过购买服务的合作经历，生成有合作经历与无合作经历的二分变量。(3)责任承担能力。责任承担能力是社会组织独立承担法律责任和社会责任的基本能力要求。注册资金是组织信用的表现之一，它在一定程度上保障了组织的清偿能力。高注册资金意味着强担责能力。因此，我们利用注册资金这一代理指标来衡量组织的责任承担能力。金额单位统一为“元”，再取自然对数。(4)自我宣传能力。我们以中标的社会组织是否运用社会化媒体，来表征其自我宣传能力。在当前的媒体环境下，只要使用官方网站、微信、微博这三种社会化媒体中的任意一种，就视为具有自我宣传能力。

3.控制变量。结合已有的研究，考虑到社会组织类型、服务性质、服务类型、业务主管单位级别等因素可能会影响社会组织获得政府购买服务资金支持，故将其设置为控制变量，且均作虚拟变量处理。除服务性质和服务类型外，其他控制变量数据均根据在“全国社会组织信用信息公示平台”的检索结果编码而成。

表1展示了各变量的具体编码情况。

表1 变量编码表

(三)模型设定

由于每年的具体项目和内容在不断变化和更新，所以每年中标的社会组织都不固定，也无法对其进行时间上的纵向追踪调查。因此，该数据结构呈现为带有时间特征的混合截面数据。于是，使用普通最小二乘回归(Ordinary Least Square，OLS)加上年度虚拟变量的模型，对数据进行混合OLS回归分析。具体模型设定如下：

ln(funding)=β0+β1background+β2history+β3ln(r-t-a)+β4(s-p-a)+β5Xi+Yeari+ε其中，Xi代表控制变量，Yeari表示年份，ε表示随机误差。

三、实证结果分析

运用Stata软件对数据进行分析之后，主要变量的描述性统计特征见表2。对自变量之间的相关关系进行分析后发现，变量之间的相关性不是很强。经过怀特检验，得到p=0.4076>0.05，即不能拒绝同方差假设，故认为不具异方差性。各变量的方差膨胀因子(VIF)均小于2.35，均值为1.52，故变量间不存在多重共线性。

表2 样本描述性统计表

(一)整体计量与稳健性检验

表3报告了三个回归模型结果。我们利用国外论文[14]中的coefplot命令制作图1，展示了表3中模型3的各变量的显著性和相关性情况。

结合图表发现，模型1的回归结果显示，社会组织背景、合作经历均显著影响项目资金支持力度，即官方背景或者与政府合作的经历能够帮助社会组织获得更多的政府购买服务资金支持。假设1a、1b得以证实。模型2的回归结果表明，社会组织的自我宣传能力、责任承担能力与获得政府资金支持具有显著正相关，即社会组织具有自我宣传能力，或者责任承担能力强，就可能获得更多的政府购买服务项目资金支持。模型3将所有变量纳入回归模型，上述四个核心自变量除自我宣传能力外仍然显著。因此，假设2a成立，假设2b则在加入包括组织背景和合作经历的关系变量后不成立。

研究结果还发现，社会组织的成立时间和组织地址也会影响项目资金支持情况：成立时间与项目资金支持具有显著负相关关系，表示社会组织成立时间越短，越可能获得政府更多资金支持；相较于F区以外的社会组织，区内社会组织更有可能获得更多的政府购买服务资金支持。其余变量无显著影响。

表3 OLS模型回归结果

图1 总体样本相关性、显著性图示

从回归结果中，我们得知社会组织的身份特征和能力特征都对组织获得政府购买服务资金支持存在显著的影响。为了探究哪个方面的影响作用更大，我们采用了管理学和社会学中广泛使用的“相对重要性”(Relative Importance，RI)分析法[15]，来比较模型内各个自变量的相对重要性。核心自变量的相对重要性见表4。由表可见，四个主要变量中，重要性排名由高到低依次是合作经历、组织背景、责任承担能力、自我宣传能力。就关系特征而言，合作经历的重要性大于组织背景；就能力特征而言，责任承担能力的重要性大于自我宣传能力。

表4 主要变量相对重要性排名

然后，通过改变合作经历变量的测量方法和改用随机效应回归模型，来检验回归结果的稳健性，结果见表5。其中，模型4通过改变合作经历变量的测量方法来进行稳健性检验，具体是把有无合作经历更改为与政府合作的时长，即根据实际情况，针对每一年与政府有无项目合作进行年度累计，第一年的合作在第二年的合作经历数据中体现，以此类推。所得结果与模型3基本一致。模型5采用随机效应模型来进行稳健性检验，结果也与模型3基本一致。

表5 稳健性检验

(二)官方背景与民间背景的社会组织的组间差异

表6和图2报告了官方背景和民间背景的社会组织分组回归结果。结合图表发现，对于官方背景的社会组织而言，只有责任承担能力和成立时间有显著影响。而民间背景的社会组织除了责任承担能力，其合作经历、自我宣传能力和组织地址也有显著影响。结果说明，政府购买服务对于社会组织的“能力依赖”与“关系依赖”具有异质性。对于官方背景的社会组织，政府更看重其责任承担能力；对于民间背景的社会组织，除了看重责任承担能力之外，还会将与政府的合作历史以及自我宣传能力等因素纳入考量范围。需要注意的是，政府对于新成立的官方背景社会组织更加照顾，而在民间背景的社会组织中，本地组织在获得政府购买服务资金支持上具有更大优势。

表6 组织背景分组回归结果

图2 分组回归模型系数图示

四、结论与讨论

既有文献对政府购买服务资助偏好的研究强调组织身份特征的影响，认为社会组织的身份特征既会影响政府对购买服务对象的选择，也会影响政府购买服务资金支持比例。本文利用深圳市F区的政府购买服务数据检验了社会组织的关系特征和能力特征对获得政府资金支持力度的影响，发现虽然政社关系的影响依旧存在，但组织能力建设的重要性也不容忽视。政府购买服务项目资金支持偏好兼具“关系依赖”和“能力依赖”，这就突破了关于政府对社会组织的选择偏好的“政社关系”解释视角。

(一)研究结论

1.关系依赖：合作经历优于组织背景

实证研究表明，政府购买服务的资助偏好仍然具有“关系依赖”特征。无论是组织背景还是合作经历，都会影响社会组织的政府购买服务资金支持力度。以相对重要性分析结果而言，关系特征的重要性大于能力特征。以往的研究主要基于组织身份视角，仅认为具有官方背景的社会组织在政府购买服务中具有更大优势，而忽略了过往合作经历的作用。本文研究发现，合作经历实际上发挥着比组织背景更重要的作用。这在一定程度上说明了购买服务的路径依赖问题，解释了购买服务中少数组织固定化的现象。并且，从分组回归的结果来看，这种路径依赖现象在民间背景的社会组织竞争政府购买服务项目上体现得更为明显。对于民间背景的社会组织而言，其更需要依靠与政府的更多合作来达到获取资源的目的。对于那些缺乏政治资本的草根组织来说，通过自身努力而获得的政治资源对于其生存和发展尤为重要。

2.能力依赖：责任承担能力优于自我宣传能力

实证研究表明，政府购买服务的资助偏好还具有“能力依赖”特征。对社会组织而言，责任承担能力很重要，甚至比关系特征中的组织背景更重要。一方面，责任承担能力越强，组织承担风险的能力也就越大；另一方面，在政府培育社会组织的考虑中，责任承担能力在一定程度上体现为筹资能力，这对于社会组织能否保质保量完成公共服务供给任务至关重要。实证研究同时发现，“能力依赖”特征具有异质性，具体表现在对不同背景的社会组织的不同能力要求上：对于官方背景的社会组织而言，政府对其自我宣传能力没有要求；而对民间背景的社会组织而言，则需要通过“展现自我”的宣传能力来帮助其获得更多的政府资金支持。例如，草根慈善组织“大爱清尘”策略性地以新浪微博为媒介进行动员，获取资源，帮助组织获得合法性和话语权。[16]所以，提升自我宣传能力对草根社会组织的作用不容忽视。

3.异质性的政府购买服务资助偏好

本文研究发现，政府购买服务的资助偏好体现了关系与能力并重的特点，但这种偏好具有异质性。政府资助偏好责任承担能力强的社会组织，也偏好具有官方背景或与政府合作更久的社会组织。具体到每个影响因素的相对重要性，合作经历更具主导性的作用。对于不同背景的社会组织来说，过往合作经历和自我宣传能力的重要性也不同：对于官方背景的社会组织而言，合作经历和自我宣传能力的影响并不显著；但对民间背景的社会组织而言，多与政府合作，提升自我宣传能力，都有助于在竞争中脱颖而出。值得注意的是，本文发现社会组织成立年限与获得资金支持力度成反比，这表示新成立的社会组织能得到政府购买服务的更多资金支持。这似乎与经验认识相悖，但也在情理之中：考虑到地方政府对社会组织尤其是官方背景社会组织的培育，政府会在组织初创时期通过购买服务的形式扶持其发展。

(二)策略建议与研究展望

本文认为，政府向社会组织购买公共服务时，不仅重视政社合作关系，同时也重视社会组织的能力建设。这个判断也契合政府“通过购买服务的形式实现社会组织培育”的政策初衷。同时，当前我国社会组织已从过去的杂乱无序发展进入成熟发展的黄金时期，加强自身能力建设符合社会组织的良性发展规律。因此，对于政府而言：首先，在选择合作对象时不能单纯考虑政社关系，也要将社会组织自身能力建设纳入综合考量；其次，应当为政府购买公共服务创造良好、公平的竞争环境，让社会组织可以凭借自身能力水平的提升而在项目竞争中脱颖而出；最后，对社会组织的培育应当更注重质量提升，而非数量增长。对于社会组织而言：首先需加强与政府的合作关系培育，合作经历对于民间背景的社会组织尤为重要，主动促成与政府的合作是关键；其次应当注重组织资源的积累，通过增强社会组织能力获得政府和社会的信任，从而帮助社会组织拓展资源途径；最后应当强化与社会公众之间的沟通交流，并专注于提升自身对公共服务供给职责的履行能力，从而提升公共服务供给质量。

当然，本文还存在一些不足。首先，所用数据均为现成数据，今后若能补充相关访谈内容，将会提升研究结论的信度；其次，在变量设计上，受限于数据的可获得性，评估等级、专业化水平等一些代表社会组织能力特征的信息不易获得，只得采用代理指标，导致无法全面衡量社会组织的组织能力及其影响；最后，本文所用数据样本属于区级政府层级，研究结论的外部效度有待检验。未来的研究中，可在组织能力特征变量上进行深入挖掘。还可对市、县等不同层级的政府购买服务实践进行对比研究，探索不同层级的政府购买服务是否存在合作对象偏好差异。