国家科研项目经费管理问题分析与对策研究

胡婷婷

科研项目经费管理是开展科研生产過程中的重要环节，直接决定了科研工作的成败。本文以全生命周期理论为切入点，通过对科研管理活动的实践剖析，探讨如何做好科研项目经费管理工作，以期提高科研经费的使用效益，释放创新活力。

党的十八大以来，党中央、国务院先后出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）、《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）、《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）等一系列优化科研经费管理的政策、措施，有力地激发了科研人员的创造性和创新活力，促进了科技事业发展。

科研项目经费管理是开展科研生产过程中的重要环节，直接决定了科研工作的成败。受限于现有的项目管理反馈机制不健全、协作部门之间沟通不畅、信息化水平较低等诸多客观条件，传统的科研项目经费管理模式的关注点较为分散，容易出现管控盲点等弊端，在一定程度上已无法满足现有科研项目的管理需求。

一、国家科研项目经费管理存在的问题

（一）项目经费预算编制不科学、不规范、不合理

针对不同类型、不同经费来源的科研项目，项目资金管理、经费列支等要求及侧重点均有所不同。目前科研项目经费预算一般是由项目负责人牵头，项目组成员编制而成。项目团队在专业特长方面虽然具有较高水平，但对于与财务知识相关的经费预算编制不论是了解程度抑或是重视程度均有限;财务人员对于科研工作的特点及风险点又基本处于不熟悉的状态，无法对科研项目经费的使用、分配给予专业意见支持，加之科研生产过程中不可避免的不确定性因素，导致科研项目经费预算编制不科学、不规范、不合理。比如说部分科研项目间接费用仅为项目负责人“拍脑袋”通过经验比例确定。再比如对于项目经费的归类均有明确文件规定，财务人员因不了解政策文件，错将办公耗材类支出归入材料费支出中，这样的预算违反了目标相关性，也为后期科研项目执行、审计埋下的隐患。

（二）项目承接单位重项目申报、轻经费管理

因为科研项目申请的过程较为复杂及困难，所以项目申请单位及科研人员对于申报工作普遍重视和关注。但项目经费一经下达，便如释重负，对项目经费的使用管理并没有予以充分的重视。“重申报，轻管理”的现象在科研人员及项目承接单位较为普遍。

部分项目承接单位不仅没有制定各阶段的经费支出计划，甚至出现项目组成员在项目审计前夕才至财务部认领以前年度到账的科研经费，导致项目经费不能按时完成进度、甚至出现大额经费结余;同时也存在部分项目为了达到财政管理部门下达的资金进度要求，出现重复购置设备等问题，造成科研项目经费的损失。

1.项目主研单位对参研单位协同、管控较弱

大型科研项目目前国内普遍采用一家企事业单位作为主研单位，多家单位作为参研单位的形式予以开展。由于主研单位与参研单位缺乏有效的交流和沟通，项目申报完成后，主研单位对参研单位科研生产活动的进展状况、科研经费的使用情况等信息掌握较少，且缺乏管控力度，甚至有些科研项目的主研单位在审计前夕仍无法获取到相关的经费支出，导致延误课题审计验收。

2.多项目同时开展，经费支出容易混乱

同一时期内承担多个项目的责任人在经费管理认识上有一个误区，认为只要是合理的经费且符合财务报销规定的手续，随意从哪个项目列支都是可以的，并不考虑该经费支出内容是不是真正用于本项目的研究，项目间经费未按照预算计划执行，常常交叉使用，这样就有可能导致经费支出内容与本项目研究内容、项目进度及预算进度、项目预算与项目决算缺乏统一性;此外在对各项目进行实际成本核算时也会造成很大误差，更有可能使项目经费不能有效用于项目本身研究。

（三）结项后的结余经费治理方式不合理

科研项目结余经费一般是指项目承接单位获取的专项财政补助资金未使用完毕，而项目已经结题，不再继续使用而产生的财政补助资金。科研活动的不确定性与科研预算执行刚性之间的矛盾是其产生的根本原因。不同的行为诱因与具体表现，会产生不同的经费结余类型，具体可概括为以下三个方面：1.管理失范引起的管理性结余;2.客观科研规律产生的实践性经费结余;3.支出效率提升导致的绩效性节余。

对于因预算编制不合理或预算执行不规范引起的管理性结余经费问题，传统的预算管控方式一般能较为有效地化解。但此种管控方式，对另外两种类型的结余经费的调整作用却较为乏力。另外传统的收回、统筹分配等强控制性经费治理手段，无法提升科研资金的自主优化配置、无法充分调动科研人员创新的积极性，甚至会诱发科研人员采取违法方式占用科研资金。

财政科研结余经费治理绝非简单的财务管理问题，也不单纯是一种科研管理问题。对于管理性结余应采取规范化的预算控制;实践性结余治理则需由科研规范治理向有效治理嬗变;对于绩效性结余，则应注重构建激励相容的治理机制，尝试赋予科研人员“结余经费索取权”。

二、国家科研项目经费管理体系建设的整体思路

科研项目经费管理是一项较为复杂的系统工程。在科研项目经费管理过程中，项目承接单位应当积极争取、主动作为，用好资源、用足政策，通过事前统筹规划、事中动态监控、事后总结提升，形成了科研项目经费全生命周期管理。

（一）夯实管理基础，强化信息化水平

为加强科研项目经费全生命周期管理，财务人员需要不断提高自身专业素养，打通核算、预算、分析、税务、内控、审计等财务细分专业壁垒，成为精专业、懂业务、善沟通的复合型人才。同时，财务部门也需要进一步增强信息系统建设，加强与科研管理部门的科研信息管理平台实现对接，在经费管理上变“被动”为“主动”，通过信息化平台，实现信息及时共享，加强项目经费的实时动态监控，发挥系统的风险监控预警功能，及时更正提升，最终实现科研项目经费全生命周期信息化管理。

（二）促进业财共享，提升大局意识

科研项目经费管理过程中，需要进一步调动财务人员的积极性和主动性，注重研发、业务、财务三位一体的大团队工作格局，提升科研与财务管理的融合度，强化成本控制，科学编制预算，将财务管理贯穿于科研项目管理的全生命周期，规范科研经费管理使用，提高经费使用效率，从而促进科研工作的发展，提升科技创新能力，为可持续发展贡献力量。

（三）纳入考核体系，促进经费管控

项目完成后，为更好地促进经费管控，建议将项目经费审减率纳入绩效考核。以便将促进项目经费管理更加规范，降低审减率，增加零审减项目数量。

（四）创新服务方式，实行科研财务助理

国办发〔2021〕32号明确指出项目承担单位要确保每个项目配有相对固定的科研财务助理，为科研人员在预算编制、经费报销等方面提供专业化服务，切实减轻科研人员负担，使科研人员潜心向学、创新突破，不再被繁琐的经费预算、报销、 执行所困惑，解决“最后一公里”问题，真正让科研人员把更多的精力投入到科研中。

三、从全生命周期角度做好国家科研项目经费管理的具体工作

全生命周期理论起源于1904年瑞典铁路系统，现已广泛运用于企业中，其基本含义可以通俗地理解为“从摇篮到坟墓”的整个过程，该理论强调在项目管控过程中，从实际需要出发、结合项目特点，紧跟项目进度，从质量、效能、经费等方面严格跟踪控制，从而尽可能地提质增效，降低风险。

将全生命周期理论应用于科研项目管理，是指建立具体过程涵盖项目申报阶段的预算编制、 项目执行阶段的费用执行审查及咨询、项目结题验收阶段的审计验收及反馈等的全生命周期管理机制。

（一）事前管理：科研项目申报阶段

财务人员在科研项目申报阶段，最为关注的是项目预算编制工作。项目预算是保障项目成功按照预期计划执行的前提条件，是决定预算执行顺利进行的重要影响因素。财务人员在此阶段应根据同类项目经费执行及审计情况，结合经费管控文件，对该项目预算申请的科目、金额及明细等进行审核，及时提出合理化建议，提高预算的可执行性。

1.加强财务指导，深入概算编制

财务人员一方面应积极地参与到科研项目经费概算、可行性研究报告等立项资料的编写过程。对于不同类型的科研项目，应正确选择并执行相应的经费管理办法，根据费用划分及列支要求，合理测算各项成本费用的分配。另一方面，财务人员应结合以往相同类型的科研项目审计过程中遇到的常见问题，对立项项目进行重点分析，合理匹配资金，最大程度地提升经费效益。

同时，财务人员应该不定期组织科研项目经费管理培训，培训内容包括但不限于新旧制度对比分析、相似制度对比分析，具体经费管理办法及其配套实施细则讲解，从而保障立项管理制度学习的及时性、准确性。

2. 夯实基础工作，提高申报质量

为加强立项申报工作质量，提高申报通过率，财务人员应把部分基础工作做在前面，未雨绸缪。某些科研项目的立项申报时间往往比较紧迫且任务繁重，如财务人员能及时提供相关基础数据，配合预算编制人员测算预期工资及劳务、管理费、固定资产使用费等间接成本，将会大大缩短申报工作耗用时间、提高经费概算的准确程度。

3. 注重团队协作，增强业财融合

立项申报工作涉及多个部门协同，财务人员应注重团队协作、业财融合，保持与其他部门的良好沟通，实现财务懂业务、业务懂财务的“双向奔赴”，立项申报工作才能更好地完成。

（二）事中控制：科研项目执行阶段

在科研项目执行阶段，合理有效地使用科研经费，在保障项目顺利实施的同时，提升经费使用效率尤为重要。财务人员在此阶段应通过加强宣贯、答疑咨询、严格审核等方式，确保项目经费的执行符合目标相关性、政策合规性与经济合理性;

1. 项目分类管理，经费统筹规划

财务人员在日常科研项目管理过程中应对不同渠道的项目分类核算、专项管理，严格按照预算批复的内容管理和使用资金，准确核算经费收支，合理分摊各项费用，合法计提各项收益，最大限度避免超预算、不合规支出的发生，确保经费支出合理、规范。

近年来，中央出台的一系列经费管理办法旨在不断扩大科研项目经费管理的自主权，所以在項目经费使用方面，财务人员也应充分发挥主观能动性，积极地参与到项目经费统筹规划中，及时为项目管理人员出谋划策，运用自身专业知识为项目管理人员提供合理化意见，帮助他们解决经费使用过程中遇到的难题，与项目管理人员一起“管好、用好”项目经费，使有限的经费发挥更大的效益。

2. 预算动态监控，部门密切合作

科研项目经费执行情况可以侧面反映项目执行进度，从项目执行率未达目标的结果出发反向查找原因，推进项目实施，促进项目管理。财务人员应追踪项目执行情况，及时反馈项目收支及经费执行情况表，并定期组织召开执行率分析、协调讨论会，研讨预算执行偏差产生的原因及解决措施。

3. 深度介入合同，及时把控风险

大部分科研项目采购均具有任务重、金额大的特点，为确保合同顺利及时签订，规避资金风险，财务人员应积极介入合同谈判，一方面可以联同采购部门对备选供方的主体资格、资信能力、财务状况等进行判断，从而选择合格供应商;另一方面可以从结算方式、税务条款以及价格构成等方面审查报价的合理性，以此来合理地压降价格。由此，可以从源头上避免国有资产流失，防范风险，实现单位利益最大化。

（三）事后反馈：科研项目结题验收阶段

从科研项目的全周期管理来看，按照 PDCA 循环，验收审计对单个项目而言是结束，对整个科研项目管理而言却是纠正和提升的开始。科研项目结束后，财务部门和项目管理部门应根据项目审计意见，剖析积累的管理数据，分析项目成效，推进管理提升。

1.以绩效考核为激励，管控经费

按照科研项目管理要求，项目完成后外部专家会对项目预算执行、经费开支范围和标准以及内控制度建设等方面进行审计验收，审减金额将直接影响项目承接单位的损益情况，故将审减率纳入绩效考核之后，各单位对经费的使用将更加重视，有助于推动科研项目经费的使用效益、减少不合理经费预算及支出。

2.以管理提升为目的，追本溯源

财务是最了解也最容易发现经费管理问题的部门，但财务发现问题通常是事后，因此事后的追本溯源、剖析问题、总结改进，对提升项目管理就显得尤为重要。项目审计后，财务部门应会联合项目管理部门召开沟通协调会，针对审计提出的问题进行整改及分析、分类处理，并追本溯源，从管理上改善经费管控。