应急管理综合行政执法改革中若干问题探索与思考

麻晓婧

甘肃省地震局，甘肃 兰州 730030

一、综合行政执法体制改革理论概述

行政执法体制事关行政执法的基础和关键，行政执法体制的健全与否，直接决定着依法行政程度的高低，影响和制约着法治国家的建设水平。在执法体制改革中具有重要指导意义的是部门职权相对集中理论。行政执法体制改革的方向是综合行政执法体制，这是一种相对的集中而不是绝对的集中，将相关执法部门的行政执法权进行整合，统一配置给一个行政机关行使，形成一种最优的状态。行政执法体制改革的重点是相对集中部门执法权限，进行权力的横向配置。在当下的行政执法实践中，我国政府的权力在横向上是分散授予各个部门来行使的。在通常情况下，法律、行政法规对各部门的权力都有原则性的规定，在权力配置上往往将某一公共事务的管理权限按照不同的标准同时授予几个不同的职能部门。在此原则下，每通过一部法律，就要在横向上进行分权，并成立相应的执法队伍。最终的结果，就是行政权力高度分散在各个职能部门之中。“为提高行政的效能，实施相对集中行政权就是对特定领域内的法定权力进行重新调整和合理配置，其性质是依法对有关行政机关行使的行政权的划转，它使部分行政权与原享有机关实现了分离，是行政权在不同行政机关之间的重新配置。”［1］因此，行政执法体制改革的重点是横向权力的合理配置。

相对集中行政处罚权与综合行政执法具有天然的联系。从最初的“合二为一”到后来的“正式区分”，相对集中行政处罚权与综合行政执法经历了共同的发展过程。没有相对集中行政处罚权的实践，就没有综合行政执法的发展，综合行政执法是在相对集中行政处罚权实践的基础上发展起来的。梳理综合行政执法的发展历程可以看出，综合行政执法经历了从探索期到行政处罚背景下的综合执法时期，再到部门内综合行政执法时期，直到现在综合行政执法进入了跨部门综合行政执法迈进时期。综合行政执法改革已经成为党的重大决策，成为行政执法体制改革的重大问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，健全行政执法工作体系，深化综合行政执法体制改革，完善行政执法程序，创新行政执法方式，全面推进严格规范公正文明执法。因此，现阶段综合行政执法的推动机关层级更高了，属于中共中央的决策，是未来中国行政执法体制改革的重点；综合行政执法的内涵日益丰富，地位更加突出。综合行政执法不仅涉及执法权的横向配置，而且涉及执法层次的纵向配置，不仅需要整合执法队伍，而且需要提高执法效率，不仅需要在数量上大幅减少执法队伍，而且需要在质量上加强专业化管理；不仅如此，综合行政执法的领域日渐扩大，由传统的部门内综合行政执法扩展到了跨部门综合行政执法［2］。

二、应急管理综合行政执法改革背景

随着党和国家机构改革的不断深化，应急管理综合行政执法改革工作逐步推进。深化应急管理综合行政执法改革，是解决安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理领域突出问题，防范化解重大安全风险，保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的内在要求。2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》，将法律法规赋予地方应急管理部门的有关危险化学品、烟花爆竹、矿山、工贸等行业领域安全生产监管，以及地质灾害、水旱灾害、森林草原火灾等有关应急抢险和灾害救助、防震减灾等方面的行政处罚、行政强制职能进行整合，组建应急管理综合行政执法队伍，以本级应急管理部门名义统一执法。2021年7月，修订后的《中华人民共和国行政处罚法》中明确指出，国家在应急管理领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。因此，整合优化应急管理系统执法职能，统筹执法资源，强化执法力量，完善执法体系，不断强化应急管理综合行政执法能力，是加快推进应急管理体系和能力现代化，着力防范化解重大安全风险，坚决遏制重特大事故，有效应对各类自然灾害的外在体现。至此，各省、自治区、直辖市纷纷出台机构改革方案，市、县亦相继成立应急管理综合行政执法队伍，部分地震行政执法职责也由其承担，基层地震机构大幅调整，地震部门行政管理体制改革落地。

三、综合行政执法改革后地震部门所面临的问题

《中华人民共和国防震减灾法》赋予了地震部门行政许可、行政检查、行政处罚等行政执法职责，配套法规规章对地震行政执法及法律责任的内容进行了细化，从法律层面明确了地震部门必须依法履行的防震减灾行政管理职责。全国人大常委会高度重视防震减灾工作，2018年，开展了防震减灾法执法检查，2019年首次以全国人大常委会名义开展防震减灾法执法调研，明确指出地震行政执法工作基础薄弱，亟待加强。

按照综合行政执法的改革要求，执法力量要逐渐向市、县下沉，如何指导市、县开展地震行政执法，以什么标准指导市、县开展地震行政执法，执法队伍如何建设和监管，这是当前所面临的难题之一。随着地震部门行政管理体制改革的落地，省级地震部门机构、岗位调整力度较大，部分干部对地震部门所承担的行政执法职责重要性、必要性认识不足，执法人员“不懂执法”“不善执法”“不敢执法”等问题较为普遍存在。据不完全统计，2021年，省级地震局仅开展行政许可180次，行政检查129次，市县开展地震行政检查1256次，总体情况不容乐观，这是当前所面临的难题之二。

笔者曾参与了中国地震局“互联网＋案例信息”平台建设工作，对全国地震系统近30年（1991—2020）以来开展的地震行政执法案例进行了梳理分析，从这些案件的执法信息来源来看，主要以行政检查中发现为主，占比约75%，其余案件以上级政府交办、下级行政机构报请、部门移送、社会举报为补充，共占比约25%（见图1）；因此，行政检查作为重要的执法类型，随着应急管理综合执法改革的不断发展，亟需对其建立执法标准以明确部门职责和监管，这是我们所面临的亟需解决的难题之三。

图1 地震行政执法案件来源情况

四、一些思考与建议

（一）全面落实地震行政执法责任。依法依规梳理权责事项清单，严格按照权责事项清单分解执法职权，逐项明确行使层级。协助应急管理部将地震行政执法事项纳入《应急管理综合行政执法事项指导目录》，指导市县落实执法职责。各省级地震局在2015年权力清单梳理工作的基础上，结合权责清单编制，开展地震行政执法事项梳理，明确责任部门和责任岗位。各省级地震局要根据各地机构改革方案，督促指导市县制定地震行政执法事项清单，组织市县应急管理综合行政执法队伍或有关地震工作机构主动认领地震行政执法事项，明确执法主体和权责，确保责任落实。

（二）主动融入“全灾种、大应急”工作格局。自2021年起，省级地震行政执法培训考试、证件制发、制服标志配发、执法装备及执法车辆配备等工作已经全面纳入了应急管理综合行政执法体系，建立精干高效的地震行政执法队伍。各省级地震部门一线执法人员将一律“亮证执法”，2021至2024年过渡期间，使用国家级或省级有效行政执法证件，2025年后统一使用应急管理综合行政执法证件。严格制服标志采购、配发和着装，制定配套管理制度，规范执法人员制服标志使用。为一线执法人员配齐执法装备，保证行政执法文字、音像全过程的记录，严格记录归档，确保行政执法有据可查。

（三）加强地震行政执法规范化建设。加强《地震行政执法指南》的推广与应用，在此基础上，应当再组织撰写《地震行政执法手册》，逐项明确执法事项标准，重点对行政执法检查进行梳理细化。各省级地震部门要推动标准落实，实现省市县各级同一地震行政执法事项的规范统一。要落实行政执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核制度，确保执法信息公开透明、执法全过程留痕、执法决定合法有效。要落实“放管服”改革要求，加强事中事后监管，健全审批、监管、处罚衔接机制，构建空间上无缝隙、时间上不间断的体系化的防震减灾行政执法监督机制［3］。落实“谁执法谁普法”责任制，将普法融入执法办案全过程。开展针对地震监测专用台网建设及运行情况组织各单位开展专项执法检查，并形成常态化机制，每年定期组织有针对性的执法行动，各省级地震部门积极研究部署，切实抓好贯彻落实。

（四）推动开展防震减灾法执法检查和调研。各省级地震部门要积极协助本地方各级政府及相关部门落实全国人大开展防震减灾法执法检查和调研提出的整改要求，加强与地方各级人大的沟通联系，协助地方人大定期开展防震减灾法执法检查和调研，推动各地防震减灾工作责任落实。

（五）创新地震行政执法方式。要加快地震行政执法信息化进程，推动行政许可事项在一体化政务服务平台办理。继续加强“互联网+监管”系统建设，为切实减轻基层负担，各省级地震部门可优先使用省级监管执法平台开展执法，尽快实现各地监管平台数据联通汇聚至应急管理部、国家“互联网+监管”平台。要积极参与跨区域跨部门联合执法，提高监管执法效能，将地震行政执法案卷评查制度作为防震减灾行政执法监督体系建设的重要途径加以确立［4］。研究推进智慧执法，逐步推行掌上执法，探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管。

（六）加强对市县执法工作的指导监督。各省级地震局要积极主动会同省级司法、财政、应急管理等部门，统筹推动市县应急管理综合行政执法队伍、地震工作机构开展地震行政执法工作，强化执法培训，加强指导监督，推动市县落实防震减灾法定职责。积极争取将目前保留的地震工作机构执法工作纳入市县应急管理综合执法体系。要厘清不同层级执法权限，实施分级分类执法，避免多层多头重复执法，日常执法检查和一般违法案件以市县查处为主，推动执法力量向市县下沉。落实应急管理综合行政执法技术检查员相关规定，积极推动市县开展“执法+专家”式执法，鼓励引导本单位地震监测预报、震害防御、防震减灾科普等领域专家发挥专业优势，以技术检查员身份积极参加市县日常地震行政执法，为基层执法工作提供专业技术支撑服务。