共享发展理念下城市社区养老服务的实践路径研究

刘阳 成志刚

摘要：共享发展理念已成为构建新时代中国特色社会保障体系的重要理论动力。从目前我国城市社区养老服务实践来看，它与共享发展理念在价值主体、目标导向、操作维度、手段方式方面具有耦合性。当前，我国城市社区养老服务与共享发展理念还存在一定偏差，主要表现为覆盖面较窄、供需不平衡、社会力量参与度不够、制度体系不完善等问题。需从推进城市社区养老服务全覆盖、培育社会成员共建共享的价值认同、丰富城市社区养老服务内容、完善多元主体协同的城市社区养老服务供给机制等方面促进城市社会养老服务的共享发展。

关键词：共享发展理念;社区养老服务;养老服务

中图分类号：C9     文献标志码：A     文章编号：1009-3605（2022）03-0100-07

一、共享发展理念与城市社区养老服务的耦合性分析

党的十八届五中全会提出了共享发展理念，其实质就是“坚持以人民为中心的发展思想，体现的是逐步实现共同富裕的要求。”[1]“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，做出更有效地制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”，[2]共享发展理念包括了全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享四个方面的内涵，这与城市社区养老服务普惠性、公平性、参与性的核心要义具有内在耦合性。新时代高质量发展背景下，寻求城市社区养老服务的实践路径是共享发展理念在民生领域的积极探索。

（一）价值主体的统一性：以人民为中心

共享发展理念的价值主体是人民，这是由我国的性质和党的宗旨决定的。共享发展首先是全民共享，要让全体人民共享改革发展成果，而不是部分人享有。据第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口已达2.64亿人，占总人口的18.7%，预计“十四五”期间我国将进入中度老龄化阶段。[3]可见，老年人口已经成为我国人口的重要组成部分，老年人能否享有高质量养老服务决定着共享发展理念能否最终落地。近年来，我国大力推进城市社区养老服务，就是针对居家养老功能衰退，较多老年人无法安享老年生活的现状，通过调动政府、社区等多方面的资源，让更多老年人共享改革发展成果，安度晚年的积极探索。从这方面来看，共享发展理念与城市社区养老服务二者在价值主体上是统一的。老年人的养老服务需求呈现出多样化、多层次的特点，既有物质方面的需求，也有对政治权利、文化娱乐、生态宜老等精神方面的需求，这些需求还会随着年龄段、职业、收入状况的不同而呈现出不同特征，传统居家养老或养老院都难以满足这些多样化需求，只有以共享发展理念为指导，通过城市社区养老这种模式，才能满足多样化、高质量的养老需求。同时，城市社区养老服务最终目的是促进老年人的全面发展，以“健康老龄化”“积极老龄化”为特征，帮助老年人增强自主控制个人生活的能力，提高其社会参与的主动性，使老年人从被照顾者转向自我独立，实现老年人的“增能”，体现了老年人在社区养老服务中的主体性地位，是一种以老年人为中心的养老服务模式。

（二）目标导向的一致性：以公平正义为追求目标

公平正义作为社会制度的首要价值，是社会主义的本质要求和核心理念。习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上旗帜鲜明地指出，“共享发展注重的是解决社会公平正义问题。”这就告诉我们，共享发展作为当前中国发展的战略性指引，是实现社会主义公平正义的根本。我国城市社区养老服务工作的开展是以追求公平正义为目标导向，让所有老年人都有同等机会，公平、可及地共享改革发展成果。只有将城市社区养老服务既作为一种满足老年人基本养老需求的公共产品提供给老年人，又作为一种保障老年人共享权益而为其提供的公平可及的社会性非基本公共服务时，才能真正满足不同特质的老年人不同层次的养老服务需求，让更多老年人公平地参与社会资源的分配，平等地共享改革发展成果。城市社区养老服务的“均等化”意味着在允许存在差别的基础上，基于机会和权利平等的理念，满足老年人养老的普遍性需要，保证老年人获得相对均等的養老服务待遇，最终实现不同地区、不同特质老年人群体之间的均衡状态。

（三）操作维度的融合性：以资源整合为主要方式

共享发展不是政府唱独角戏的过程，而是社会各方力量广泛参与的过程。社区养老服务作为社会化养老服务体系的重要组成部分，社会力量在养老服务中的作用也越来越受到重视。福利多元主义作为社区养老服务多元化发展的理论基础，支持由多部门混合式提供福利。从城市社区养老服务的实践经验来看，许多国家也都注重养老服务多元主体的培育和发展，重视各主体职责的协调和分担。资源整合就是城市社区养老服务供给中实现多元主体协同合作的主要方式，通过把分散在各个子系统并服务于各个子目标的各类养老资源组合在城市社区养老服务系统中，优化资源配置，实现多方协调联动，从而提高城市社区养老服务的整体运营效率和竞争力。城市社区养老服务的共享发展有利于切实解决城市社区养老服务中存在的问题，推进和整合多重利益主体的价值诉求，缓解养老服务供需矛盾，提高城市社区养老服务供给质量和效率，满足老年人多样化的养老服务需求，促进城市社区养老服务的高质量发展。因此，共享发展理念与城市社区养老服务二者在操作维度上是融合的。

（四）手段方式的契合性：以制度设计为重要保障

制度是共享社会实现的前提基础，制度设计为实现共享发展提供条件和基础保障，统筹着共享发展的协调运行与良性循环，确保共享发展的具体落实。从这个角度而言，制度是共享发展理念由理论转向实践的重要保证，既为社会成员参与到社会改革发展的共建过程中提供制度依据，也为社会成员平等地共享社会改革发展各方面成果提供制度保障。当前，我国就贯彻落实共享发展理念已经进行了一系列制度设计，如城乡居民医疗保障制度、基本养老制度、更加公平合理的收入分配制度、乡村振兴配套制度，等等。我国城市社区养老服务发展作为社会保障建设的重要内容，也需要以制度安排为保障，包括财政投入制度、养老机构评定与监督制度、社会团体帮扶制度、社区专业社工管理制度等，破除影响城市社区养老服务发展的体制障碍，突破利益固化的藩篱，确保多元主体在城市养老服务发展中的良性互动，满足老年人多样化的养老服务需求，切实保障老年人的合法权益，推进城市社区养老服务的高质量发展。05F9DF0E-97D7-4F83-A7D9-4684BF83DC0C

二、当前城市社区养老服务与共享发展理念存在的偏差

目前，我国城市社区养老服务处于起步阶段，虽然在国家相关政策的支持与推动下，取得了一定的进展，但与共享发展理念的要求还存在一定差距。

（一）城市社区养老服务覆盖面较窄

我国城市社区养老服务的覆盖面总体还不高，主要集中在一些大中城市，而在一些中小城市，还是以家庭养老为主。从共享视角来看，这意味着当前我国还只有一部分老年人享有城市社区养老服务，推进养老服务均等化还达不到人人共享的要求。随着我国城镇化的不断推进，有相当一部分农村老年人因为务工、带小孩等多种原因流入到城市社区，但没有转入户籍。户籍身份等原因也限制了部分老年人在当地平等享有社区养老服务待遇，调研中发现有54.5%的老人表示存在这种因身份限制而产生的福利待遇差别，这种在社区养老服务中的差别对待显然与共享发展理念格格不入。在此基础上，进一步调取数据发现61.1%的老人认为社区养老服务价格不太合理，感到不合理甚至非常不合理的占比为17.3%。另外，44.5%的老人表示社区养老服务的质量处于一般水平以下。从上述调研结果看来，老年人可能会因为养老服务价格过高或者质量较差等问题而降低某些养老服务资源的利用率。因此，社区养老服务资源在区域间分配时应考虑根据当地的经济发展水平以及老年人的群体特征等因素进行调整，或者通过其他的方式来推进社区养老服务在区域间的均等化发展，提高老年人的社区养老服务资源密度，扩大养老服务覆盖面。

（二）城市社区养老服务供需不平衡

我国城市社区中普遍出现了养老服务的有效供给和需求不平衡的问题，表现为对养老服务供给的调整难以适应社区老年人实际养老服务需求的变化。在调研的42个城市社区中，我们可以看到，各类社区养老服务项目的需求比例和供给比例之间存在差距，形成需求差;各类社区养老服务项目的供给比例和使用比例之间存在差距，形成利用差。 需求差和利用差说明城市社区养老服务供给和需求之间存在不平衡、不充分的矛盾。从需求比例来看，文化休闲、助医、法律维权服务需求相对较高。从供给比例来看，文化休闲、助餐、老年教育、助洁服务的比例较高。从利用差来看，精神慰藉、助医、法律维权的利用效率较高，而老年教育、助浴、助餐服务的差值较大，利用效率较低。从需求差来看，助医服务的需求差最大，说明在城市社区养老服务中老年人助医服务的需求没有得到有效的满足，而助餐、助浴服务的需求获得了较大程度的满足。被调查的老年人中有51.7%表示社区养老服务供给不太能满足自己的养老服务需求。造成社区养老服务供需不平衡的主要原因在于：一是社区养老服务信息沟通不畅。调研中有66.8%的老年人表示获取社区养老服务信息不太方便，甚至还有21.9%的老年人没有渠道获得社区养老服务信息。另外，76.2%的老人表示社区及社区养老服务中心很少与他们联系并沟通自己的养老服务需求。养老服务供给者和需求者之间缺乏有效沟通会造成社区养老服务中心不能及时根据老年人的实际养老服务需求来安排和调整养老服务项目，老年人也不方便及时了解和掌握社区养老服务供给的相关信息来选择所需的养老服务。二是社区养老服务质量和效率不高。调研的社区中有59.5%的社区仅提供4种以下的养老服务，有64.5%的老人反映社区养老服务设施落后、社区养老服务人员数量及专业水平不够，57.8%的老人表示社区养老服务预约等待的时间较长等。通过以上分析可以看出，社区养老服务在供需双方的沟通、硬件设备、人员素质、服务效率等方面的不足都会导致社区养老服务的供需失衡。

（三）社会力量参与度不够

城市社区养老服务需要多元主体的共同参与，整合资源，协调联动，为社区老年人提供多样化的养老服务，在共建中实现共享发展。根据第七次全国人口普查数据显示，长沙市、株洲市、湘潭市共有60岁及以上老年人口数291.5063万人。通过调研了解到社会力量参与养老服务的情况大致如下，截至2020年12月，长沙市、株洲市、湘潭市共有养老机构474家（含城乡），每千名老年人拥有养老床位数37.9张，每万人社会组织数6.95个，社会工作专业人才占总人口比例（含培训）12%。其中，养老机构包括了农村敬老院且公办（建）养老机构居多，社会组织和社会工作专业人才中能为老年人提供服务的只占部分比例，每千名老人拥有养老床位数也远不能满足现有老年人口的需求。此外，湘潭市注册志愿者占居民人口数比例约14%，株洲市老年志愿者占老年人总数约16%。截止至2021年底，长沙市慈善总会在全市共设立了452个“雷锋超市”。可见，社会力量在城市社区养老服务中的参与度还不够，尚有很大的提升空间。经过进一步深度访谈发现，多数养老机构负责人表示养老服务行业本身就有投资大、利润低、回报周期长的特点，让很多机构对养老行业望而却步或者陷入难以维持运营的困境，这与调研中57.7%的社区养老服务中心遇到了资金短缺的运营困难相符。从另一角度而言，这也说明大多数社区养老服务机构还没有找到可持续的运营模式，养老服务市场也尚未发育成熟。另外，政府及社区对社区养老服务的宣传力度不够，还有很多社区没有建立养老服务志愿者信息库，导致难以形成长期稳定的养老服务志愿者队伍，调研中就有55%的老年人对社区志愿者服务的相关政策及落实情况表示不太满意。同时，社会慈善组织也由于组织管理经验不够、公信力不足等原因制约了自身的发展，降低了养老服务参与度。因此，要提高社会力量对社区养老服务参与的积极性，应考虑通过宣传推广、政策引导等方式来鼓励和支持社会力量的参与。

（四）城市社区养老服务制度体系不完善

据全国老龄工作委员会办公室统计，我国现有《中华人民共和国老年人权益保障法》专门性的法律1部，其他涉老法律23部;养老相关的行政法规、规章及规范性文件约有394件，包括12件法规和规章。除此之外，其他基本都是政府及其相关部门对老龄问题的一些通知、批复、意见等形式的政策性文件。已出台的與社区养老服务相关的法规和文件有《中华人民共和国老年人权益保障法》《老年人社会福利机构基本规范》《关于加快发展社区服务业的意见》《关于在全国推进城市社区建设的意见》以及《社会福利机构管理暂行办法》等。政府还将社区养老的相关内容修订进2018年新版的《中华人民共和国老年人权益保障法》里，填补了之前社区养老方面的法律空白。这些政策法规为老年人和社区养老机构提供了在社会服务、社会优待、参与社会发展和享有法律权益方面的制度保障。但现有的法律制度中仍然存在明显不足，表现在老龄化相关的法律及政策尚未形成规范性的体系，也没有统一的制定原则和目标，同时又因为老龄工作涉及到民政、卫计、质监、消防等多个部门，导致各级政府及其部门在政策制定的过程中偏好从各自职能和职责的角度来制定相关的政策，这样就容易造成与老龄工作相关的政策法规中出现条块割裂、政出多门的现象。由于缺乏统一的规划和安排，制定的政策在实践中缺乏可操作性，政策执行也取不到应有的效果，使得社区养老留下诸多法律隐患。如养老机构入驻社区资格审查的具体标准是什么，养老服务收费的标准是什么，养老机构或政府相关部门在养老服务中的失职行为该如何问责，如何进行养老服务风险评估与防控以及如何对社区养老服务进行监督等等这些问题都没有明确的具体规定。因此，我国政府应继续完善社区养老服务的政策法规体系，为城市社区养老服务的高质量发展奠定坚实的制度基础。05F9DF0E-97D7-4F83-A7D9-4684BF83DC0C

三、共享发展理念指导下城市社区养老服务的路径选择

（一）推进城市社区养老服务全覆盖

推进城市社区养老服务的全覆盖，一是地区全覆盖。要优先安排落后地区的基本养老服务项目或者有差别地增加欠发达地区的社区养老服务的财政资金投入，保证不同区域、不同特质的老年人均有机会公平地享有均等的基本养老服务，推进不同地区基本养老服务的协调发展。同时，加大养老服务市场的培育力度，发挥市场的调节作用，让社会资本在市场的牵引下探索最适合当地经济社会发展现状的社区养老产品及服务模式。另外，政府应加大在土地增加、税收优惠、减免租金等方面的政策扶持。二是人员覆盖面。发展城市社区的普惠式养老服务要求养老服务的覆盖对象应是社区的全体老年人，包括失能、高龄等具有特殊困难的老年群体以及外地户籍老人等。首先，政府就必须“兜底线”“保基本”“补短板”，从老年人最基本的养老服务需求出发，划定一条公平的底线，这条底线代表着明晰的个人、政府、社会的权责关系。其次，要提高城市社区养老服务的社会供给能力。政府应积极引导社会力量和市场主体参与到城市社区养老服务中，充分发挥个人、社区、机构、社会组织的作用，提供多样化的养老服务，满足底线之上的养老服务需求。同时加强社区养老服务的人员、设施等配套措施及体制机制、制度建设，发展城市社区养老综合服务，不断扩大城市社区养老服务的覆盖面。

（二）培育社会成员共建共享的价值认同

城市社区养老服务中个人、政府、社区、机构、社会组织等多方主体能够协同合作的关键在于培育城市社区养老服务中多元主体共建共享的价值认同。一是增强政府工作人员的为老服务意识。政府作为城市社区养老服务的主导，必须在城市社区养老服务中率先起到榜样带头作用。政府工作人员要有服务意识，始终把为老年人服务作为工作的根本宗旨，用真诚、爱心去关怀和服务老年人，帮助他们解决实际困难。通过自己的实际行动去影响和感染社区居民，让大家接受并参与到城市社区养老服务的共建共享中来，从而引领共建共享的理念在城市社区养老服务中的落地。二是促进个人形成共建共享的观念。充分利用互联网、电视媒体、微信等多种渠道宣传和普及共享发展理念以及孝道、关爱老人等美德，提高人们助老的积极性，并且充分认识到自己在为老年人提供帮助和服务的过程中可以使自我感到精神富足，实现自我价值的提升，从而逐渐形成社会成员普遍性的共建共享观念。三是提升养老机构及社会组织的共建共享精神。要充分发挥养老机构及社会组织在城市社区养老服务中的表率作用，为社区老人提供低偿或无偿的养老服务，分担养老的社会责任，彰显养老机构及社会组织的慈善精神。四是加强诚信教育。城市社区养老服务的发展离不开多元主体的互信和合作，互信、互助、互利是实现城市社区养老服务中多元主体共建共享的社会基础，应该加强对社会成员的诚信教育，培养“价值共同体”“利益共同体”“责任共同体”的“共同体”意识。

（三）丰富城市社区养老服务内容

要满足老年人全方位的养老服务需要，应不断丰富城市社区养老服务的内容和形式。一是要充分發挥政府的主导作用。城市社区养老服务需要在政府的引导和支持下，动员社会各方资源的积极性和主动性。通过加大政策扶持、财政投入、人才培养、舆论宣传等一系列举措来吸引民间资源参与社区养老服务，并带动其他资源及资本进入养老服务业的政策环境，输送养老服务专业人员，丰富养老服务资源。二是促进多元主体的协同合作。在城市社区养老服务的供给过程中，由于各参与主体组织功能分散以及权力在各部门的分散，使彼此之间难以实现有效的沟通与协调，从而未能产生一致的共同行动与合作，这最终会导致城市社区养老服务质量和效率低下。所以，促进个人、政府、社区、机构、社会组织等多元主体的协同合作尤为重要，其协同的程度取决于各个组织的相关性及协同意愿，其中利益偏好的冲突、功能结构的差异、责任的碎片化、信息共享机制的不完善等都是影响协同合作的主要原因。三是搭建城市社区养老服务智慧平台。平台主要有服务端、用户端、平台层以及网络端四部分组成。服务端主要是将社区周边分散的养老服务资源进行整合。运用大数据、云计算等前沿信息对线下信息、资源进行识别、分析并加以整合与利用。用户端则通过智能穿戴设备、智能家居设备、智能医疗设备、手机、“一键通”等智能终端将老年人的服务需求信息通过网络端及时传送给社区养老服务智慧平台，由平台层迅速将相关信息向服务层中适应的服务商传送，以便服务商提供及时、有效的养老服务。当老年人享受了服务商提供的养老服务后，还能通过用户端反馈并公开对已享有的养老服务的感受及评价，实现对服务商服务质量及过程的监督。城市社区养老服务智慧平台能够整合社区周边的养老服务资源，丰富社区养老服务内容，同时还可以帮助迅速实现社区老年人养老服务供需的有效匹配，大大提高了城市社区养老服务质量和效率。

（四）完善多元主体协同的城市社区养老服务供给机制

在多元主体供给城市社区养老服务的过程中，要平衡和稳定多元主体之间的关系，凝聚共识，协调联动，需要完善多元主体协同的城市社区养老服务供给机制，提高养老服务水平，推动养老服务行业的整体发展。一是健全政府资金投入机制。政府应加大对社区养老的资金投入力度，积极拓宽养老专项资金的来源渠道，并加强对养老资金运行的监管。同时，加大对养老服务产业化的资金扶持，并为养老产业精准化发展提供等级评估、分类标准、服务多重监督等制度保障。二是健全企业组织投入和产业化运营机制。要创新养老服务的供给模式，培育市场机制，如河南信阳实行的“资金互助”、甘肃省庆阳市主推的“医养结合”、湖南省株洲市的“智慧养老”等新型模式。三是健全民间社团帮扶与慈善支持机制。加大政府对慈善组织的资金及政策支持，加强对慈善组织的宣传和推广，培育社会慈善志愿精神。同时，慈善组织应学习先进的慈善经验来创新慈善服务模式并拓宽慈善资金的来源渠道，以此来提升自身能力，从而更好地参与社区养老服务的共享发展。四是健全社区养老自治机制。在城市社区养老服务中，社区是联系个人、家庭、政府、机构、社会组织的纽带和平台。通过提升社区自身管理能力，调动社区资源，提供有益的文化活动，利用社区自身优势吸纳多方力量参与到社区养老服务中来，共同推动城市社区养老服务的共享发展。

参考文献：

[1] 习近平谈治国理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017：214.

[2] 十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016：793.

[3] 中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定[EB/OL].（2021-07-20）[2022-01-17]http：//www.gov.cn/xinwen/2021-07/20/content_5626190.htm.

责任编辑：周育平05F9DF0E-97D7-4F83-A7D9-4684BF83DC0C