探讨棚户区改造融资模式

姜明国

摘要：棚户区改造项目是中国政府提议并组织实施制定《棚户区征收标准》，各地政府严格按照《棚户区征收标准》和相关法律法规，针对城镇中历史遗留的集中成片危旧住房、破房烂院，拥挤不堪，公共设施无法配套，消防出行、生产生活存在明显公共安全隐患的旧村旧城进行拆除重建工作，是一项民心工程，完善棚户区项目周边道路、广场、教育、商业等基础配套设施，提升居住人气指数，促进生产生活、就业、养老等社會问题的解决，产生有利于构建和谐社会的综合效应。但棚户区的改造不是一蹴而就的，这需要政府大力支持，棚户区改造项目融资是棚户区改造工作的关键，棚户区改造项目融资模式不同，所承受的风险不一样，带来的效益也不一样。棚户区改造项目周期长，投资成本高，投资回报少，这需要政府合理运用棚户区改造项目的融资模式，保证棚户区改造工作顺利开展，吸收多方资金，降低融资风险。文章通过对政府主导模式、市场化运营，政府支持模式、政府与社会资本合作模式等不同的棚户区改造项目融资模式以及案例进行对比分析，研究未来新型融资模式，为我国棚户区改造项目提供借鉴，为融资模式进一步创新提供思路。

关键词：棚户区改造;融资;资金管理

一、棚户区改造项目融资模式及案例

（一）政府主导模式

棚户区改造项目政府主导模式起源于2015年。国发37号文的发布开拓了棚户区改造新的举债融资渠道，地方政府可与承接主体签订政府购买协议推动棚户区改造项目开展。随着央行创新型融资工具补充抵押贷款（PSL）放开，政府购买棚户区改造项目服务模式得到资金助力，可以通过少量资本金撬动杠杆，满足棚户区改造项目资金需求。但是，由于地方预算管理混乱，形成了大量隐性政府债务。通过将政府未来还款义务作为信用抵押，平台公司获得大量低息贷款，同时绕过预算管理，这种行为实质上是平台替政府进行变相融资。

2018年以来，政府预防和减免债务的压力急剧增加。4月18日，财政部率先发布了“特别帐篷债务”试点方案，试图通过打开大门，遏制与特别帐篷债务相关的隐性政府债务的扩张。然而，效果并不明显，与2018年上半年政府购买服务模式密切相关，2017年政府购买服务总额达到78% 。同年6月，财政部发布了《政府采购服务管理条例（征求意见）》草案，并以此为节点，对“舍弃改革”的管理态度出现明显转折： 征求意见稿以中期财务规划为界，政府采购服务的期限不得超过三年，住建部主办的2019年省市住房改革座谈会上，政府明确宣布政府的购房服务模式已经正式结束。

2015～2017三年棚户区改造项目计划的顺利完成是与政府购买服务模式的促进密不可分的。在政府资金困难，三、四线房地产库存压力巨大的背景下，政府购买服务模式作为创新的运作模式与以补充抵押贷款（PSL）为主的棚户区改造项目贷款紧密配合，顺利地完成了阶段性任务。但是，与货币化安置相类似，管理机制的缺乏必然导致创新模式的无序发展，最终走向了终结。

政府和棚户区改造项目实施主体签订购买服务协议，委托棚户区改造项目平台负责整个项目的具体实施，而且要负责前期资金投入和项目融资。政府根据协议约定，每年支付资金给棚户区改造项目承接主体，覆盖项目的前期投入。购买主体与承接主体签订购买棚户区改造项目服务协议，明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求;市县政府购买棚户区改造项目资金纳入财政中期规划和年度财政预算。

案例1：

湖北省黄石市是因企设市的工业城市，棚户区大多是50年前“先生产、后生活”的产物。据统计，黄石市80% 以上的低收入家庭都居住在棚户区。据统计，全市共有棚户区164座，面积约200万平方米，其中3000多平方米有80座。第13排棚户区是黄石最大的棚户区。位于西塞黄石山区的拔泉街，占地面积约270亩，距市中心约6公里。十三排共有各类公私房20万平方米，总人口达到8753人，40%的房子建筑面积不足50平方米。棚户区的房屋大多是砖木结构，面积不足30平方米。棚户区贫困群体聚居，居民多半是关停企业产生的失业职工。棚户区内空间狭窄，居住拥挤，交通阻塞，存在极大安全隐患。

十三排棚户区改造主要通过政府主导建立的融资平台，把社会资源、政府资源集中起来，支撑棚户区改造和保障性住房建设。运用市场租金、分类补贴、租金补偿分离，从“隐性”到“明性” ，充分发挥租金杠杆的作用。十三排棚户区重建项目，主要安置了四塞山、下土地区政府和黄石经济开发区管委会。项目融资和运营的主体是黄石中邦城市住宅投资公司，主要负责项目融资。政府出资1.75亿元组建众邦房投公司，同时将1万余套各类国有房屋和6000亩建设用地收储和出让后注入公司，争取到国家开发银行第一期项目贷款6亿元，贷款授信22亿元，争取地方商业银行贷款3亿元。同时，黄石市政府还与国家开发银行一起探索设计了一套“政府主导+专业平台公司+商业运作”的机制，借鉴新加坡、中国香港经验创立了“黄石众邦公租房模式”。在棚户区改造项目过程中，利用政府购买服务模式由国开行获得政策性贷款，加上还建点部分配套商业运作资金和公用产权租赁流转资金，实行成片整理腾地，集中连片改造、滚动开发。

（二）市场化运营，政府支持模式

市场化运营，政府支持模式是指政府通过拆迁置换出棚户区土地，以土地招拍挂方式将土地出让给市场化开发主体（如房地产开发商），再由开发主体组建项目公司进行基础设施和公用配套设施建设，同时在地方政府允许下将满足项目原址回迁外的剩余面积作为商品房，进行综合开发。这种以 “政府主导拆迁、出让拆迁后的净地、引入企业进行房地产开发、居民回迁”为主要操作模式，尤其适用于地理位置相对较偏、环境较差、商业开发价值欠缺等城市周边棚户区改造项目项目，“简称一二级联动模式”。

对于土地级别开发资金不足以平衡项目投资的棚户区改造项目，政府和项目公司往往采取一、二级联合开发的合作模式，即政府授予项目公司二级土地级别开发权。项目投资的主题可以商业化开发。项目完成后，投资主体有权取得房地产的销售收入、租金收入、停车费和其他附属收入，并以此收入作为偿债来源。从发展棚户区改造项目为发行企业债券，部分债券以土地的第一和第二联合开发收益作为债务偿还的来源。

政府引导棚户区改造，真正把棚户区改造通过市场化运作，实现市场化需要开发商的介入，但是需要棚户区改造的一部分地用来市场销售，这样既能满足棚户区改造居民住房问题，开发商也会从中获取利益。

案例2：

湘潭核心地区是城市的发源地，地理位置优越，人口集中。近几年来在核心地区，特别是滨江地区，发展速度明显滞后于整个城市建设的发展步伐，湘潭作为伟人故里，红色圣地，也是国家“两型”社会城市中的一员。河西滨江棚户区改造的范围是南起湘江，北至西群路、人民路、雨湖路、滨湖路、新马路，东至铁路桥，根据总体规划，项目总用地约266.45公顷（包括堤外漫滩24.32公顷），滨江风光带总长约5.1公里，宽60～80米，棚户区改造可开发用地约1364.55亩。市政府提出的主要原则是政府支持以市场化运营，统一规划，分步实施。棚户区改造由投资商投入前期拆迁资金对土地进行整理并确定上市底价，上市后溢价部分政府与投资商实行分段按比例分成。其中，溢价在50%以内的按4∶6分成，溢价在51%至100%的按5：5分成，溢价在100%以上的按6∶4分成。借鉴周边城市对棚户区改造工作的一些经验，以河西棚户区的基础设施为突破口，通过基础设施来带动整个河西片区的土地整理和土地上市，从而完整地完成整个片区的旧城改造，也就是棚户区改造。湘潭已经启动了2.5万平方米的经济适用房建设，准备了3000套廉租住房，也列入了建设计划，原地和异地宜拆迁安置的2000户商品住房也进入了筹建阶段。

（三）政府与社会资本合作模式

棚户区改造PPP模式是指政府或其授权的下属机構与中标的社会资本以股权投资的形式，合作出资设立项目公司，负责项目整体的投融资与建设。根据与政府签署的购买力平价协议，项目公司将从金融机构筹集项目资金，用于棚户区停车场、商店等配套设施的搬迁或重建。在PPP项目运营阶段，项目公司现金流主要来自政府按照绩效支付的现金或项目中包含的商业项目所产生的经营性收入。政府也可以根据协议条款的规定向项目公司提供必要的差距补贴。

尽管PPP模式具有以上优点，但是目前PPP项目并非棚户区项目推进中的主流模式。原因主要与PPP模式的两大弱点有关。PPP支出的硬约束无法满足棚户区改造项目大体量的资金需求。据财政部称，每年所有购买力平价项目都要求财政预算承担支出责任，不得超过一般公共预算支出的10% 。但是一般棚户区改造项目对应的投资规模庞大，现金流回笼周期较长。棚户区改造项目落地会对其他PPP项目形成挤出效应，甚至单个大型棚户区改造项目就会触及10%财承红线。PPP 项目的运作流程较为复杂，不利于项目的落地。有些项目由于盈利能力不足，难以满足PPP项目的要求。所以，地方政府在面临棚户区改造项目任务压力时，自然更加倾向于选择更为简单易行的政府购买服务模式。

在当前的政策环境下，PPP模式将在棚户区改造开发项目中发挥关键作用，为棚户区改造提供新的合作模式，拓宽项目理念。

案例3：

浙江省杭州市上城区望江地区地理位置优越，北边紧临钱塘新城，东边环绕钱塘江，南边直通南宋皇城区域，西边连接杭州中心城区。但是目前项目区块现状环境较差，辖区内杭州橡胶厂存在严重的重金属铬污染，因此该地块土地再利用需经过大量资金投入进行土壤修复工程，涉及总投资1.45亿元。望江是一个人口密集的地区，约占该市人口的三分之一，未来望江将占该市人口的近一半。为响应杭州市政府建设“具有国际水平的高质量中心城市”的战略目标，杭州市政府拟在望江地区实施三座移民安置房建设，并采用PPP模式对市政道路进行配套上城区。其中，安置房总建筑面积约48.99万平方米，配套市政道路总长约2.27千米。总投资额52.3亿元，其中拆迁投资总额34.4亿元，工程投资总额17.9亿元。

在这个项目中，95% 的社会资本是绝对控制的，而5% 是由政府平台公司投资的。中标社会投资人是杭州市城市建设投资集团有限公司（简称“杭州城投”）牵头组成的联合体。项目公司实施整体方案中安置房和市政道路的设计、融资、投资、建设，并负责运营、管理第一个通过竣工验收的安置房地下停车场。项目公司在安置房和市政道路的建设完工并通过竣工验收合格后，移交安置房和道路给望江地区政府。项目公司委托上城区政府的授权单位依法、合规地分配安置房给居民，项目合作期结束后，项目公司将安置房地下停车场依照合同约定无偿移交给望江地区政府。项目合作期限合计为10.5年，其中拆迁期2年，项目前期0.5年，建设期3年，运营期5年。项目运营期收入分为两种，分别为使用者付费收入和政府购买服务收入。

二、以上几种模式的对比分析

政府主导模式：政策依据为国家政策支持;融资主体为政府融资;偿还来源为财政直接拨款、申请中央补助、省财政补助等;增信条件为政府增信;政府补偿额度较大，过程比较繁琐，但风险比较小。购买主体是各级住房保障部门或者政府授权的其他机构;承接主体主要包括依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。各地原融资平台公司可通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，在明确公告今后不再承担政府融资职能的前提下，作为实施主体承接棚户区改造项目任务。

市场化运营，政府支持模式：政策依据主要为地方政策;融资主体为开发商;偿还来源为开发商贷款;增信条件为融资机构增信和企业增信;政府几乎无投入，省事但是可以获得一定的效益，但是项目的可控性较差。对于地段不错的棚户区，由政府与开发企业签订合同，由开发企业垫资建设，工程完工后，政府用售房收入支付企业垫付资金、利息以及企业应得利润。但位置偏僻、商业价值低、开发商基本不愿意参与的棚户区，政府采用捆绑式开发模式，把黄金地段与偏僻地段相结合，实行肥瘦搭配、捆绑开发。

政府与社会资本合作模式：政策依据是国家发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）;融资主体为政府和开发商;偿还来源为政府和开发商;增信条件为政府增信和企业增信;政府对项目的参与度和控制力强。棚户区改造涉及拆迁，拆迁难度大周期长，不利于社会资本投资。

不同运作方式下，资金来源构成比例不同。可以确定的是，贷款是主力（除了专项债模式下）来自开发性金融的资金。当然也有部分地方通过融资平台发行企业债或信托方式筹集资金，但不是主流。

三、未来新型融资模式探讨

为了保证棚户区改造融资模式的科学选择能促进棚户区改造项目的顺利进行，推进我国惠民工程的有效实施。相比较国内棚户区改造融资模式而言，国外在棚户区改造融资方面的经验与我国棚户区改造融资模式相比更加成熟。国外更加重视政府补贴在棚户区改造融资中的作用，积极引导社会金融，不断创新金融产品，占领更广阔的市场。20世纪80年代，美国开始实施社会福利住房建筑的市场化，美国政府向开发商提供财政补贴，包括税收优惠，开发和维护基金，以及利息税收抵免，它还规定开发商可以以市场利率从私人银行借款，但只能以1% 的利率，政府补贴差额。政府直接补贴、税收优惠和贷款利息补贴等方式，极大地调动了社会各界投资者的投资积极性，弥补了棚户区改造的资金缺口，强有力的财政支持更有利于新型正常棚户区改造工程的顺利进行。

棚户区改造项目需要投入大量资金，但收益甚微，只是对棚户区改造项目进行融资很难成功。相关政府部门可以将棚户区改造和旅游产业、文化产业的开发相结合，棚户区改造项目才会吸收多方面的资金，解决融资难问题，保障棚户区改造项目顺利实施。

四、结语

国家特别重视棚户区改造项目，棚户区改造项目利国利民，在社会发展中占据重要的地位，可以改善居民的居住条件，刺激国民经济的发展。但实施周期长、融资难确实是棚户区改造项目的重要难题，每个地区都有不同的棚户区改造项目的融资模式，因地制宜，合理开发，只有选择合适的棚户区改造项目融资模式，才能有利于保障棚户区改造项目的顺利实施，提升当地居民的生活水平，補上发展的短板，有利于扩大国家内需，扩大市场融资模式，更好地促进当地经济发展。

参考文献：

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（作者单位：中交第四公路工程局有限公司）