发展普惠性学前教育的关键：完善保障机制

[摘要]普惠性幼儿园是学前教育的事业根基，其发展能够有效地满足幼儿学前教育的需求，具有政策支持等优势，也存在政府投入不足等劣势，进一步完善经费保障机制是发展普惠性学前教育的关键。为此，笔者在对X省普惠性民办幼儿园调研的基础上，针对普惠性民办幼儿园财政性经费投入水平较低、经费保障机制尚不健全、保育教育费收取标准偏低、生均公用经费支出水平不均衡等问题，提出通过制订和完善经费财政支持政策、建立生均补助标准以及稳定的增长机制、建立与公益普惠性要求相适应的发展机制等措施，进一步完善普惠性民办幼儿园经费的保障机制等对策的建议，促进普惠性民办幼儿园快速优质发展。

[关键词]普惠性;民办幼儿园;经费保障;对策

[中图分类号]G619.2

[文献标识码]A[文章编号]1005-5843（2022）02-0043-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2022.02.008

办好学前教育、实现幼有所育，是党的十九大做出的重大决策部署。普惠性幼儿园是学前教育的事业根基，学前教育走向普及化和普惠化是大势所趋，是在普及这个量化目标上实现优质均衡发展的重要标准。其创设具备有效满足幼儿学前教育需求、有政策支持等优势，但其发展也存在监察机制不完善、政府投入不足等劣势。同时，也提出了学前教育筹资、师资、监管等方面的一系列挑战。完善普惠性学前教育保障机制，推进学前教育普及普惠发展，是建设高质量教育体系的重要环节。2018年，中共中央国务院在《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中提出，积极扶持民办幼儿园，以为其提供普惠性服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例，健全学前教育成本分担机制。学前教育普惠化既要发挥政策的强力效应，又要充分尊重民办学前教育的市场规律，研究制订普惠性民办幼儿园补助标准和成本分担机制，进一步提升普惠性民办幼儿园财政投入和支持水平，引导和鼓励民办幼儿园向社会提供普惠性学前教育服务，成为推进学前教育普及普惠、安全优质发展的关键因素。为此，笔者对X省普惠性民办幼儿园2017年和2018年经费数据进行分析，以期为完善学前教育经费保障机制提供实证支撑。

一、普惠性民办幼儿园经费的调研分析

（一）财政补助推动了普惠性民办幼儿园的认定和发展

普惠性民办幼儿园是指符合幼儿园发展布局规划、面向大众、收费合理、办园规范的民办幼儿园。自2012年起，X省开始普惠性民办幼儿园认定工作，并建立了普惠性民办幼儿园奖补政策。省级财政每年安排专项资金补助普惠性民办幼儿园，专项款用于聘用有一定资质的幼儿教师、支付园舍租金、购买补充教学器具和幼儿园校舍维修改造支出。在财政补助政策的推动下，X省普惠性民办幼儿园认定数量呈逐年递增，但增幅和总量均不大。截止到2018年，X省共有民办幼儿园2 863所。其中，普惠性民办幼儿园1 193所，占比41.7%。从奖补的民办幼儿园数量上看，每年奖补基本保持在150所左右;从奖补的金额上看，呈逐年递增之势。其中，2016年为2 153.08万元，比2015年增长5.3%;2017年为2 510.82万元，比2016年增长16.6%;2018年为3 119.5万元，比2017年增长24.2%。（二）普惠性民办幼儿园经费来源以家庭投入为主，政府和社会投入相对薄弱

民办幼儿园经费来源主要由财政性教育经费（政府）、事业收入（家庭）、民办学校举办者投入（社会）三方面构成。以2018年民办幼儿园收入情况为例，财政性教育经费、事业收入和民办学校举办者投入三者分别占收入总额的10%、82.4%和4.2%。数据表明，当前民办幼儿园经费来源以家庭投入为主，政府和社会投入相对薄弱。从2017-2018年X省普惠性民办幼儿园收入情况统计数据可以看出，收入的各项指标均呈逐年增加之势（见表1）其中，收入总额2018年比2017年增加了2.2亿元，增长53%;财政性教育经费2018年比2017年增加了0.3亿元，增长87.9%;事业收入2018年比2017年增加了1.67亿元，增长46.7%。事业收入增加数额（1.67亿元）远远高于财政性教育经费增加数额（0.3亿元）。

（三）普惠性民办幼儿园经费支出以人员经费和公用经费为主，增长幅度较大

民办幼儿园教育经费支出主要包括事业性经费支出、上缴上级支出、经营支出和其他支出4个方面。其中，事业性经费支出（主要表现为人员经费支出和公用经费支出）是衡量事业发展的重要标志，也是考核投入效益的根本依据。2017-2018年，X省普惠性民办幼儿园事业性经费支出分别占总支出的98.1%和99.2%。从2017—2018年X省普惠性民办幼儿园支出情况统计数据可以看出，经费支出总额、人员经费和公用经费增长幅度均超过50%（见表2）。其中，经费支出总额2018年比2017年增加了2.4亿元，增长60.4%;人员经费2018年比2017年增加了1.4亿元，增长57.4%;公用经费2018年比2017年增加了1.01亿元，增长70%。

（四）普惠性民办幼儿园生均公共财政预算經费地区间、城乡间存在较大差距

为进一步了解近年来X省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算经费支出情况，笔者以2018年X省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算经费为样本，对不同地区以及城市与县镇（农村）的普惠性民办幼儿园生均公共财政预算经费支出情况进行了对比分析。

1.地区间生均公共财政预算经费比较情况（见表3）。其一，2018年，X省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算事业费平均支出为525元。以此为标准作比较可以看出，生均水平高于全省标准的地区有3个。其中，A地区高于全省标准2 116元，远高于其他地区。如果去除A地区，其他9个地区生均公共财政预算事业费平均支出仅为254元，不到全省平均支出标准525元的一半。生均水平低于全省标准的地区有7个，平均支出为161元，低于全省标准364元。全省生均事业费最高地区与最低地区相差达2 585元。其二， 2018年，X省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算公用经费平均支出为395元。以此为标准作比较可以看出，生均水平高于全省标准的地区有2个。其中，A地区高于全省标准1 664元，远高于其他地区。如果去除A地区，其他9个地区生均公共财政预算公用经费平均支出为173元，不到全省平均支出标准395元的一半。生均水平低于全省标准的地区有8个，平均支出为127元，低于全省标准268元。全省生均公用经费最高地区与最低地区相差达2 059元。

2.城市与县镇（农村）生均公共财政预算经费比较情况（见表4）。其一，2018年，X省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算事业费城市比县镇（农村）高出408元。全省共有4个地区生均事业费城市高于县镇（农村），平均高出1 207元。其中，以A地区差距最为显著，城市高于县镇（农村）4 011元。生均事业费城市低于县镇（农村）的地区有4个，平均低于269元。其中，以I地区差距最为显著，城市低于县镇（农村）676元。其二，2018年，X省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算公用经费城市比县镇（农村）高出446元。全省仅有2个地区生均公用经费城市高于县镇（农村）。其中，A地区高出4 166元、C地区高出100元，仍以A地区差距最为显著。生均公用经费城市低于县镇（农村）的地区有3个。其中，B地区低于149元、E地区低于66元、I地区低于634元。

二、普惠性民办幼儿园经费保障中存在的主要问题

目前，普惠性民办幼儿园经费投入力度仍显不足，特别是民办幼儿园生均补助较低。扶持普惠性民办幼儿园过度依赖省级奖补专项资金，对普惠性民办幼儿园的吸引力不强，并且仍有部分县（市、区）未制订配套政策、未设立学前教育专项资金和普惠性幼儿园奖补专项资金等。

（一）财政性经费投入水平较低

虽然近几年X省不断加大对普惠性民办幼儿园的奖补力度，奖补金额逐年增加，但与不断扩大的普惠性民办幼儿园规模相比，投入力度还远远不够。每年3 000万奖补150所普惠性民办幼儿园的政策措施，还没有做到覆盖全部的普惠性民办幼儿园。同时，一次性的补助机制缺乏可持续性，不能有效解决普惠性民办幼儿园的实际需求。2018年，普惠性民办幼儿园和非普惠性民办幼儿园在园幼儿数分别为12万和13.9万，生均事业收入分别为4 353元和8 845元，相差4 492元。而普惠性民办幼儿园2018年财政性教育经费6 420万元，生均533元，远远不能抵补4 492元的差额。根据教育部、国家统计局、财政部《关于2018年全国教育经费执行情况统计公告》公布的数据，2018年X省幼儿园生均一般公共预算教育经费为9157.52元，虽然比2017年的8 895.29元增长了2.95%，但与全国平均增长率10.36%相比，差距依然很大，比相近的辽宁省15.1%的增长率也低很多。同时，2018年X省幼儿园生均一般公共预算公用经费支出为3 119.17元，比2017年的2 383.66元增长了30.86%，比全国平均增长率9.22%高很多，比相近的辽宁省5.37%的增长率高得更多。由此可见，幼儿园财政投入整体表现水平较低。

（二）经费保障机制尚不健全

近年来，随着《X省学前教育条例》颁布实施，全省各级各类幼儿园加大了师资配备和对教学设施、教学场所规范化建设的投入，導致办园成本不断增加，亟需稳定的公用经费来源维持幼儿园的正常运转与发展。目前，X省刚刚出台了公办幼儿园生均公用经费拨款制度与标准，但对同样具有社会公益性质的普惠性民办幼儿园的财政拨款制度尚未建立，各级财政部门对辖区内普惠性民办幼儿园按等级进行分类奖补的标准也存在很大差异。同时，幼儿园编制标准还不完善，幼儿园师资队伍配备参差不齐。调研发现，很多普惠性民办幼儿园因资金问题存在人员不足或人员素质偏低等情况，出现大量使用外聘人员的现象，导致人员经费支出不断上升。

（三）保育教育费收取标准偏低

根据《X省普惠性民办幼儿园认定及管理办法（试行）》的规定，普惠性民办幼儿园保教费标准由县（市、区）教育、财政、物价部门统筹考虑办园成本、城乡经济发展水平和居民收入水平，参照同级同类示范公办幼儿园收费标准来确定执行。目前，X省幼儿园保教费最高收费标准执行的是省物价局、教育厅、财政厅和地方税务局等4个部门2012年印发的《X省幼儿园收费管理暂行办法》，至2018年已有6年尚未调整。为了了解实际收费情况，笔者对1 193所普惠性民办幼儿园收费标准进行了分析。统计结果表明，大多数普惠性民办幼儿园事业费（保教费）收取标准偏低。保教费收费标准在500元以上的普惠性民办幼儿园264所，占总数的22%;收费标准在500元以下的普惠性民办幼儿园929所，占总数的78%;收费标准在300元以下的普惠性民办幼儿园427所，占总数的35.8%。

（四）生均公用经费支出水平不均衡

因地域经济发展的不平衡，导致对普惠性民办幼儿园经费投入存在着明显的地区差异、城市与县镇（农村）差异。2018年，X省普惠性民办幼儿园生均事业费和生均公用经费最高地区与最低地区相差分别达到2 585元和2 059元，城市比县镇（农村）分别高出408元和446元，均存在一定差距。全省10个地区中，生均公共财政预算事业费低于全省标准的地区有7个，占比70%;生均公共财政预算公用经费低于全省标准的地区有8个，占比80%。全省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算事业费城市比县镇（农村）高出408元，生均公共财政预算公用经费城市比县镇（农村）高出446元。同时，各普惠性民办幼儿园的办学条件也存在较大差距，特别是县镇以下地区，由于收入较低，普遍存在维持低水平运行的状态。

三、完善普惠性民办幼儿园经费保障机制的建议

推进普惠性民办幼儿园发展是一个系统工程，除了要加强经费保障机制建设外，还需要以法律的形式确保学前教育政策的规范与到位，健全学前教育公平与激励机制[1]，既要发挥政策的强力效应，又要充分尊重民办教育的市场规律，建立包括政策环境、政策实施、入园机会、教育质量等多个要素和维度在内的学前教育项目质量综合测评体系，以敦促地方政府加强对所实施的学前教育项目的质量诊断和监督[2]。

（一）制订和完善经费财政支持政策

省、市（州）政府要加强统筹力度，认真落实中共中央国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，充分考虑国家两孩政策和新型城镇化进程、农村人口转移及地区差距等因素[3]，结合实施乡村振兴战略，以县（市、区）为单位有计划地整体推进普惠性民办幼儿园的布局建设。同时，各县（市、区）要结合本地实际，科学制订普惠性学前教育发展实施方案，以政府为主，调动社会各方力量，全力构建以普惠性学前教育为主体的办园格局。省级政府要进一步加大学前教育投入力度，逐步提高学前教育财政投入和支持水平。县级以上政府要将普惠性民办幼儿园经费纳入财政预算，对辖区内的普惠性民办幼儿园按等级进行分类支持，以财政专项补助方式，引导和监督普惠性民办幼儿园依法配足、配齐教职工并保障其工资待遇标准，科学制订建设维修及租金补贴等经费补助标准，并通过政策文件的形式予以固定，为普惠性民办幼儿园可持续发展提供保障。

（二）建立生均补助标准以及稳定的增长机制

在科学分析普惠性民办幼儿园办园成本及生均公用经费收支情况的基础上，建立普惠性民办幼儿园生均公用经费财政拨款最低标准，各市（州）、县（市、区）要制订出台普惠性民办幼儿园生均公用经费财政拨款制度，省财政对按要求建立普惠性民办幼儿园扶持政策的地方，以奖补的方式合理分担办学成本，对农村、贫困和边境民族地区可以适当提高分担比例。鼓励有条件的县（市、区）可以根据当地实际情况适当提高幼儿园生均公用经费补助标准，并建立督导评估机制，严格规范生均公用经费使用标准和使用范围，只能用于学校日常运转支出，不得用于人员经费、基本建设投资、偿还债务等不属于公用经费开支范围的各类支出。同时，建立生均公用经费财政补助标准动态调整机制。随着物价指数变化和学生入园人数变化，对公用经费的拨款额度确定出一个定期的调整周期和调整幅度，更加精准、及时地解决普惠性民办幼儿园公用经费收支缺口问题[4]。

（三）适当调整保教费收费标准

目前，X省幼儿园保教费最高收费标准执行的是2012年印发的《X省幼儿园收费管理暂行办法》，无论从物价指数、居民生活水平方面，还是学校办学经费需求方面，都与当时的实际情况不符。笔者建议，以生均培养成本为依据，综合考虑地方经济社会发展水平、学生家庭经济承受能力等因素，适当调整普惠性民办幼儿园保教费标准，确定政府和学生家庭分担比例。以“私人供给服务、用户付费、政府定价并予以补贴”的公共服务供给方式，建立政府与受教育者家庭合理的成本分担机制[5]。同时，各地还要根据物价变化以及地方财政状况等因素，建立周期性普惠性民办幼儿园收费标准动态调整机制。

（四）建立与公益普惠性要求相适应的发展机制

要统筹规划，为学前教育发展做好顶层设计，各级政府要研究制订学前教育普及工程实施方案，明确工作思路、重点任务、进度安排和保障措施，充分考虑地区间的差异性，在推进构建普惠性民办幼儿园布局建设中，选择适合当地实际的最优发展路径。坚持政府投入为主，公办民办并举，牢牢把握公益普惠基本方向，引导更多社会力量举办普惠性幼儿园，财政可通过购买服务、综合奖补、减免租金、培训教师、教研指导等形式，支持普惠性民办幼儿园发展。在继续教育、表彰奖励、职称评定、科研立项等方面，逐步实现普惠性民办幼儿园与公办幼儿园教职工享有同等权利。制订落实相关税费优惠政策，在普惠性民办园用电、用水、用气、用热等方面执行与公办园相同价格或給予相应补贴[6]。多方位建立健全普惠性民办幼儿园持续发展的支持体系，地方政府应通过多种途径，积极创造和搭建普惠性民办幼儿园园长和教师业务培训平台，为其提供专业化的学习和培训服务，提高他们的专业化管理水平和能力[7]。拓宽投入渠道，探索建立多元化、多渠道、多层次的投入体系，鼓励社会资金通过捐赠、设立专项基金等方式支持普惠性民办幼儿园的建设工作。

（五）强化对经费保障情况的考核与监管

地方政府还需加强对政府财政投入使用的监管。很多地方对普惠性民办幼儿园的财政经费投入监管不到位，致使财政经费投入的使用效率不高，没有发挥其应有的作用。有的普惠性民办幼儿园将财政下发的扶持资金盲目地用于扩大办园规模或基础建设等，而用于幼儿园教育教学管理、课题研究、教师奖励以及开展教师业务培训的资金少之又少[8]。因此，必须实行普惠性民办幼儿园经费保障考核制度，对各地普惠性民办幼儿园规划制订实施、保障机制建立、生均公用经费财政定额补助制度等方面及时有效落实，对资金使用管理等情况进行综合考评，考评结果既作为省财政安排奖补资金的重要依据，也作为地方各级党委和政府督查工作的重点任务[9]。省级政府要建立专项督查制度，加强对普惠性资源配置、教师队伍建设、经费投入与成本分担机制等政府责任落实情况的督导检查[10];各级教育行政部门要严格执行财经法律法规，加强对经费使用的监管，实行财务公开，确保规范有效地分配使用资金，严禁挤占、截留、挪用等问题发生。

参考文献：

[1]宋丽芹.挪威高质量普及学前教育的制度保障及启示[J].外国中小学教育，2019（04）：10-18.

[2]张雪.学前教育普及化过程中供给方式的选择及影响——基于美国两州学前教育的比较研究[J].学前教育研究，2019（06）：3-13.

[3]宋卫斌，郑一斌，刘新荣.武汉市普惠性民办幼儿园公用经费投入现状及对策研究[J].教育财会研究，2017（03）：86-90.

[4]王世君.普通高中经费保障的现状、问题及对策研究——基于X省214所公办普通高中的调查[J].现代教育科学，2019（12）：38-44.

[5]梁俊，邱小芳.当前普惠性幼儿园建设中存在的问题与对策——以四川省遂宁市为例[J].广州广播电视大学学报，2020（02）：31-35，108-109.

[6]曹凤刚，刘德辉，郭维，陈曦.关于发展普惠性民办幼儿园的几点思考——以哈尔滨市为例[J].决策咨询，2020（01）：34-36.

[7]柳海民.《幼儿园园长专业标准》解读[M].北京：北京师范大学出版社，2016：11-12.

[8]王声平，皮军功，关荆晶.政府发展和管理普惠性民办幼儿园的现状及其改进建议[J].学前教育研究，2018（08）：17-27.

[9]杨卫安，袁媛，岳丹丹.普惠性民办幼儿园财政补助的问题与改进——基于全国部分地区补助标准的考察[J].教育与经济，2020（03）：50-57.

[10]中共中央国务院.中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/xin wen/2018-11/15/content_5340776.htm，2018-11-15.

Perfect Guarantee Mechanism： The Key to Develop Universal Preschool Education

—— Empirical Analysis Based on the Survey of Inclusive Private Kindergartens in X Province

WANG Shijun

（Jilin Academy of Educational Sciences， Changchun， Jilin 130000， China）

Abstract：Inclusive kindergarten is the foundation of preschool education， its development can effectively meet the needs of preschool education， has advantages such as policy support， but also has disadvantages such as insufficient government investment， further improve the funding guarantee mechanism is the key to the development of inclusive preschool education. Therefore， on the basis of the survey of inclusive private kindergartens in X Province， we aimed at the low level of financial funds investment in inclusive private kindergartens， the imperfect fund guarantee mechanism， the low charging standard of childcare and education fees， and the unbalanced expenditure level of public funds per student. Suggestions are put forward to further improve the funding guarantee mechanism of inclusive private kindergartens by formulating and improving financial support policies， establishing per student subsidy standards and stable growth mechanisms， and establishing development mechanisms that are compatible with the requirements of inclusive public welfare， so as to promote the rapid and high-quality development of inclusive private kindergartens.

Key words： universality; private kindergarten; financial security; countermeasures

[收稿日期]2021-08-31

[基金項目]吉林省教育科学“十三五”规划课题 “吉林省普惠性民办幼儿园经费收支情况的调查研究”（项目编号：DY1919）。

[作者简介]王世君（1970-），男，吉林长春人，吉林省教育科学院副研究员;主要研究方向：教育经费、职业教育。