森林、草原、湿地专项调查的定位、技术思路和内容初探

单林春

（宁夏自然资源勘测调查院，宁夏银川 750002）

2018年，根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》要求，土地、森林、草原、湿地、矿产、海洋、水资源调查职责将被整合至新组建的自然资源部，赋予自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者以及统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复“两统一”重要职责。党的十九届四中全会明确要求“加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度”，这是贯彻落实新发展理念，推进自然资源管理体制改革的重要举措，也是自然资源管理“两统一”的前提和基础[1]。国家自然资源调查监测工作实行分头管理，导致“数出多门、数据重复、标准不一、内容交叉”等问题[2-3]。据统计，宁夏的森林、草原、耕地数据总和超出宁夏国土总面积约30%。2020年，自然资源部发布《自然资源调查监测体系构建总体方案》，明确提出自然资源调查监测工作的路线图、时间表、任务书，为加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监管体制，有效履行自然资源“两统一”职责提供根本遵循和工作指南。文章根据吴忠森林草原湿地专项调查工作制定统一的自然资源分类标准，完善自然资源调查监测体系，为开展全域、全要素自然资源调查奠定了基础。同时，对工作中存在的问题进行深入分析，提出切实可行的对策建议，为进一步开展自然资源的调查和管理提供参考。

1 调查工作重新定位和试点工作安排

1.1 调查工作重新定位

2017年10月，国务院印发《关于开展第三次全国土地调查的通知》，对三次调查工作予以全面部署，标志着全国第三次土地调查工作正式启动。按照中央改革精神，第三次土地调查应根据自然资源管理和生态文明建设新需要，以全面支撑自然资源管理的新视角、整体推进生态文明建设的新立场、客观反映土地资源及其利用状况为基础，进一步加强土地作为自然资源的生态背景。为了解决自然资源规划不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，为“两统一”职责履行提供有力支撑，需要按照自然资源部的统一安排，不断完善《第三次全国国土调查实施方案》，从强化三次调查总体定位、制定工作分类、加强与林业湿地草原水资源调查衔接等多个方面进行优化和衔接。通过形成新的工作类别，调整工作内容，完善工作计划，加快对现有森林、湿地等自然资源调查的实质性整合，解决标准不一致、空间重叠等问题，确保各种自然资源在国家空间的水平分布。

目前，统一时点调查成果已通过国家核查，全国国土空间土地的现状家底和变化情况已翔实准确，成果数据已应用于国土空间规划编制等重点工作。下一步，将国土调查向自然资源调查转变，确定各类自然资源质量和生态状况，形成统一的自然资源调查，全面支撑对山、河、林、田、湖、草地的全面保护、系统修复和综合治理。2020年1月，自然资源部提出调查监测工作的总体思路，坚持山水林田湖草是1个生命共同体的理念，建立统一的调查、自然资源评价和监控体系，形成协调有序的自然资源调查监测机制。2020年10月，自然资源部正式启动2020年度全国森林资源调查工作，是加快建立自然资源统一调查监测制度的必然要求。

1.2 试点工作安排

2020年6月，习近平总书记视察宁夏，赋予宁夏黄河流域生态保护和高质量发展先行区的时代重任，自治区出台《关于建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的实施意见》，并在推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区的会议上，均明确提出着眼黄河流域生态保护协同性，立足宁夏全域生态系统整体性，坚持山水林田湖草沙是生命共同体，系统谋划黄河、贺兰山、六盘山、罗山“一河三山”和森林、草原、湿地、流域、农田、城市、沙漠“七大生态系统”保护修复。为贯彻落实习近平总书记视察宁夏重要讲话精神，全面践行生态文明理念积极推进区域生态文明建设，加快完善区域自然资源统一调查、监测和评价体系，不断健全自然资源监管体制，认真履行自然资源统一调查监测职责，依据《总体方案》和《实施意见》等相关要求，在自治区第三次国土调查成果基础上，自然资源厅先行安排部署了关于森林草原湿地等自然资源的专项调查（吴忠试点）工作。

2 试点工作技术思路和主要内容

2.1 技术思路

森林草原湿地专项调查试点工作于2020年9月正式启动，采用的主要思路是以第三次国土调查成果确定的森林、草原、湿地相应图斑为基础，以第二次全国湿地调查成果、森林资源调查年度更新“一张图”成果、第二次全国草地资源清查成果图斑为补充，参照地理国情监测地表覆盖数据、宁夏“1∶2000基础地理信息数据库”植被与土质图层数据、自然保护地整合优化等成果，充分利用高分辨率航天航空遥感影像，通过内业研判、外业“3S”一体化调查，准确查清县级调查单位内森林、草原、湿地等自然资源边界、位置、面积及其相应的属性信息。

自然资源专项调查技术流程如图1所示。

图1 自然资源专项调查技术流程

2.2 主要内容

（1）分类标准制定。

为清楚判定各类自然资源，以《总体方案》为指导，在《第三次全国国土调查工作分类》的基础上，参考现有森林、草原、湿地资源的含义、分类、调查规程等国家及行业标准，按照“连续、稳定、转换、创新”原则，从资源的角度，科学划分调查区范围内森林、草原、湿地等资源类型，初步拟定本次试点工作执行的森林、草原和湿地自然资源的分类标准。

森林资源分类标准及编码如表1所示。

表1 森林资源分类标准及编码

续表1 森林资源分类标准及编码

草原资源分类标准及编码如表2所示。

表2 草原资源分类标准及编码

湿地资源分类标准及编码如表3所示。

表3 湿地资源分类标准及编码

续表3 湿地资源分类标准及编码

（2）调查范围确定。

在明确资源类别标准的基础上，以第三次国土调查相应的林地、草地和湿地图斑为基础，充分考虑各类资源调查的技术标准不统一，已有成果调查时遥感影像的现势性等问题的原因，对三次调查已经明确的林地草地等图斑外其他图班内达到相应资源分类认定标准的图斑进行细化和补充提取，对湿地图斑按照制定的分类标准重新确定范围，采取共享三次调查举证照片库以及外业核实举证等措施进行确认。

①确定森林资源斑块范围。以“三调”确定的林地图斑为主体（即可恢复的林地除外），以林地“一张图”的林地图斑为补充，参照地理国情地表覆盖数据的林地，通过高现势性高分辨率的航空航天遥感影像确认后的林地为森林资源斑块范围。

②确定草原资源斑块范围。以“三调”确定的草地图斑及从其他地类中补充进来的草地图斑为主体，扣除补充调查过程中确定为森林资源斑块的草地图斑后的剩余的图斑确认为草原资源斑块范围。

③确定湿地资源斑块范围。参照《分类》，提取第三次全国国土调查成果中沼泽草地（0402）、河流水面（1101）、湖泊水面（1102）、水库水面（1103）、坑塘水面（1104）、养殖坑塘（1104A）、内陆滩涂（1106）、沼泽地（1108）、盐田（0603）等图斑为湿地资源斑块范围。

（3）属性指标确定。

森林、草原、湿地自然资源属性调查方面，各资源调查内容的专业性很强，目前开展的工作只是探索试验，主要采用继承已有的各类自然资源调查成果的方式，采用“内外业”相互结合的方式进行补充调查。其中，森林方面涉及地类、管理类型、森林类别、林种、优势树种、权属、坡度、地貌及覆盖度/郁闭度等；草原方面涉及地类、草原类、草原型、优势植物及主要伴生植物等；湿地方面涉及湿地斑块名称、所属湿地区名称、湿地类、湿地型、植被面积、主要优势树种、水质类别、主要重点保护湿地鸟类以及水源补给状况等。

3 存在的问题

3.1 自然资源调查类标准和规范尚未颁布实施

专项调查试点工作面临无据可循、无标准可依等问题。森林草原湿地自然资源调查的属性指标单纯继承相关部门已有的调查成果还是按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念进行重构；具体指标专业性很强，因调查范围不同，如何保持衔接；各类调查已经形成的业务体系是整合创新还是不变继承；目前调查试点工作的技术思路、分类标准、确定的调查属性指标是否合适等。目前国家尚无明确的自然资源调查法律法规、分类标准、操作规范等详细规定出台，如何履行调查工作是一道难题。

3.2 更加高效规范的分析评价体系尚未建成

自然资源各类调查产生大量数据和结果，分析、评价、应用数据和结果需要科学判断、慎重对待。不同的处理方式会产生不同的结果、结论，应依据《总体方案》要求，使各类调查数据总和更契合吴忠国土总面积的实际，建立更加科学、规范、精准的分析评价体系。

3.3 自然资源调查对生态文明建设的推动作用须加强

通过自然资源调查，形成自然资源调查“底图”，大体摸清吴忠自然资源的总体情况，基本明确需要开发和保护的区域，达到促进生态文明建设的目的。基于生态环境保护的目的，自然资源调查有关工作需进一步细化，要搞好统筹规划、强化顶层设计。

4 对策建议

4.1 建立自然资源统一调查标准体系，推动标准化进程

自然资源统一调查的科学、规范、精准，需要加强标准化工作。建立自然资源调查标准体系，有助于解决长期存在的无统一标准可依、数出多门、数据重复、内容交叉、概念不统一等问题，实现自然资源统一调查的科学性、系统性和准确性。

4.2 建立统一的自然资源调查、分析和评价体系，促进信息高效利用

利用地理空间分析、区块链、知识映射等先进技术，解决资源-资产-资本信息时空建模与集成管理问题，克服调查监测过程中信息聚合与协同处理的困难，实现从调查监测成果数据到知识服务的跨越。推动建成实用技术方法、技术解决方案、工具软件等，实现自然资源统一调查的信息化。

4.3 适应生态文明建设的需要，强化自然资源调查的整体观

加强自然资源统一调查基础，推进生态文明建设支撑作用。改变侧重满足开发利用需要的理念，提升对土地、矿产、森林、草原、水、湿地等资源生态价值的认识，不断适应山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理的需要，对调查监测体系进行改革创新和系统重构，使其更加符合科学、简明、可操作的工作要求。

5 结语

自然资源统一调查是一项利国利民的工作。根据《总体方案》，2023年我国将完成自然资源统一调查、评价、监测制度建设，形成完整的法规制度体系、标准体系、技术体系以及质量管理体系。作为宁夏自然资源统一调查的从业者，面对工作中的新情况、新要求，工作人员将围绕全新的自然资源调查监测工作，打破常规，积极创新思路，坚持自然资源调查监测“六统一”要求，构建自然资源三维时空模型，以第三次国土调查工作为基础，从生态文明建设的视角转变自然资源调查监测理念，构建全新、服务管理和监管需要、融合现代科学技术、多快好省的自然资源调查监测工作体系，全面提升宁夏调查监测工作能力和分析评价服务水平。