准城中村安置区建设规划研究

冯有柱，许泰彦，张陈楠，陆海亮，刘魏巍，张金

（1.玉溪市自然资源和规划局，云南玉溪653100；2.上海理工大学管理学院，上海200093）

1 引言

新时期下“转型发展”“存量提升”“提高城市发展的宜居性”已经为“十四五”期间各大城市发展的主旋律。城中村作为城市存量用地的“洼地”，对其进行合理有效的再开发成为城市新增建设用地的主要来源，是城市提升整体竞争力的有力途径。然而“城中村改造”在过去十几年中经历了快速而激进的过程，一方面在中国快速而“粗放”的城市化过程中承担重要的作用，具有非常现实的意义；另一方面大拆大建下的城中村改造导致了社会矛盾和政府治理的双重危机[1]。在中小城市开发建设的同时，大量的失地农民出现，因此，对失地农民安置问题的解决已刻不容缓。从我国国情和时代发展要求出发，拆迁农民旧有房屋并进行集中居住安置是建设节约型社会的必然要求，也是当前我国推进城乡一体化建设的核心，更是农民生活习惯和方式的一次改革，具有深刻的科学内涵和鲜明的时代特征[2]。目前，对安置区问题的研究大多集中在安置模式和安置的补偿机制，很少有对安置选址和安置的布局方案进行研究。在安置区选址方面邱晨[3]提出了在整个城市里面划分了3 类安置区，即已融入主城的安置区；位于主城区边缘的安置区；远离主城区、城市发展区内的安置区，但未提出准城中村的安置区选址。而在准城中村安置的布局方案方面，国内研究几乎为空白。所谓“准城中村”就是指城市规划区范围内与城市中心区接近的具有良好的区位条件的农村聚落。“准城中村”由于城市化的推进滞后于工业化的进程，城市建设往往尚未开始，城市公共服务设施也未延伸至此，但是便捷的交通、周边区域的辐射及地租的增长使这些农村聚落具有较大的开发潜力及开发价值。本文立足建立准城中村安置区选址的评价指标体系和提出准城中村安置区建设布局方案来对准城中村安置问题进行研究，并用两种方法计算失地农民安置区需求面积。

2 准城中村安置地块评价指标体系

根据总体规划、详细性控制规划和现场踏勘，划出每一块可建设居住用地，从土地利用的容易度系统、居民搬迁的意愿度系统和配套设施的完备度系统3 个评价系统对规划范围以内的每一块可建设居住用地进行评价，从而选出规划范围以内较优的安置地块，并通过德尔菲法确定系统内的评价权数[4-6]。详见表1。

表1 安置点筛选地块评价指标表

3 安置区用地面积需求计算

目前，有多种安置补偿的方法，且对应的应用不同的安置区面积需求的计算方法，本文用两种计算方法，分别是按照单纯居住需求和按照置换补偿计算安置区面积需求，两种计算方法的公式如下。

1）按照单纯居住需求计算[7]：

式中，Q为安置区面积需求，ha；H为预测户数，户；S为户均建筑面积，ha/户；FRA为容积率；P为预测规划年人口数，人；M为户均人口数，人/户。

此方法只是满足人均的住房需求，不考虑人们现有居住面积。该方法的优点是居住比较公平，单纯以满足居住为主，可防止村民为了能得到较多的补偿，搭建过多的违法建筑；缺点是由于村民的贫富差距，一部分人的接受程度比较低，尤其是那些富裕的农民。

2）按照置换补偿需求计算的用地面积：

式中，Q为安置区面积需求，ha；H为预测户数，户；A为每户平均住房面积，ha/户；q为置换系数。

此方法考虑了农民的贫富，主要是房屋的住房形式。该方法的优点是考虑了房屋的住房形式，充分考虑了农民的现状住房利益；缺点是由于中小城市的规划建设区已经不能修缮和新建，让一些有能力且急需改善自己住房的人难以接受。

4 安置区布局方案

失地农民不仅失去了赖以生存的空间与资源，同时失去了农民的身份，稳定的职业与社会保障。因此，在对失地农民进行安置的过程中，既要保证经济上的补偿，又要关注农民的长期发展，包括职业观念转变、工作技能培训、生活条件保障、农民角色过渡等。基于此，要从不同方面提出解决失地农民安置问题的对策建议[8]。目前，对准城中村安置建设规划方案的研究比较少，通过分析和实践的总结，本文对规划区内的安置提出了3 种布局方案，分别是集中方案、分散方案和平衡方案，如图1所示，并对提出的3 种方案进行评价。

图1 准城中村折迁某种安置建设规划方案

1）集中方案[9]。选出一块安置用地，把规划区内的所有村民都集中安置到所选的安置地块。此方案的优势是土地集约性高。

2）分散方案。选出多块安置用地，把规划区内的村民分散安置在所选的安置地块。此方案的优势是村民有归属感。

3）平衡方案。选出适量安置用地，把村民按照就近原则或者行政等因素安置在所选安置区。此方案的优势是用地供需平衡度好。

每个规划区域的安置建设规划对应于不同的安置区布局方案，因此，需要从实际情况对方案进行评价。

5 准城中村居住安置建设规划

准城中村用地是城市规划建设用地，到规划年全部建设开发，因而会产生大量的失地农民，解决失地农民的居住问题势在必行。因此，需要安置准城中村内的村民，让他们能够得到居住保障，解决或者缓解村民和政府之间的矛盾。准城中村居住安置建设规划步骤如下：

1）预测规划区内需要安置的人口数，假设户均人口数不变，预测户数；

2）应用前面建立的评价系统对居住可建设用地评价，筛选出可用来安置的较优地块；

3）应用2 种计算方式分别计算出安置区面积需求；

4）对3 种安置方案进行规划，并进行对方案的评价。

6 案例分析

本案例是依托隆阳区中心城区居民点建设规划方案专题研究，研究区域是保山市隆阳区东城区；在规划区内有上一轮规划还没有开发成熟的永昌街道几个村庄，有新一轮规划建设的河图几个村庄。在调查过程中发现，隆阳区政府一味地堵，不让居民扩建、新建和改造他们的住宅，然而村民由于刚性需求（儿子结婚，装修婚房；50年的老房，有危房鉴定书；房子地势低洼，受到雨水侵蚀等）都急需对自己的住宅修缮和新建等，这也导致政府与民众之间的矛盾越来越突出，村民的居住问题亟待解决。通过实地踏勘，隆阳区的东城区为准城中村。东城区的范围如图2所示。

图2 东城区区位

6.1 东城区户数预测

隆阳区东城区安置户数预测先预测隆阳区东城区的自然村人口，假设户均人口数不变，最后预测出东城区地户数，由于东城区规划是分期建设的，因此，对人口和户数的预测也是分期预测，预测结果见表2。

表2 东城区户数预测表

6.2 安置区面积需求与方案

6.2.1 集中方案

把东城区的安置人口都安置在A 地块（见图3），安置区面积需求和供需比较结果见表3。从表3 可以看出两种计算方法所需的面积都大于用地供给，都是供不应求。

图3 集中方案

表3 集中方案用地供需表

6.2.2 分散方案

把东城区的安置人口安置在地块A、B、C、D、E、F（见图4），安置区面积需求和供需比较结果见表4。从表4 中可以看出，大多所需的面积都小于用地供给，处于供大于求的状态，只有B 地块略微低于用地需求。

表4 分散方案用地需求表

图4 分散方案

6.2.3 平衡方案

把东城区的安置人口安置在地块A、C、F（见图5），安置区面积需求和供需比较结果见表5。从表5 中可以看出，两种计算方法所需的面积都小于用地供给，都是供大于求。

图5 平衡方案

表5 平衡方案用地需求表

6.3 东城区安置区布局方案评价

上文已经提到从土地集约性、用地供需平衡度、村民意愿、混合社区可行度和政策推荐度5 个方面来评价安置区布局方案，根据现状和规划资料和现场踏勘，对东城区安置的3个方案进行评价，评价结果见表6。从表6 中可以看出，平衡方案比较适合东城区的安置建设规划。

表6 东城区安置区布局方案评价表

7 结语

本文从安置区的选址和安置区建设规划方案两方面来解决城市快速发展中出现的失地农民居住问题。在安置区的选址方面建立了安置区的评价指标体系，在建设规划方面提出了3 个安置方案（集中方案、分散方案和平衡方案），这对政府解决中小城市发展过程中出现的准城中村农民安置问题提供了依据，具有较强的实用价值。本文的居住地块评价指标体系只是从土地利用的容易度系统、居民搬迁的意愿度系统和配套设施的完备度系统3 个评价系统进行评价，有待进一步深化和完善。