财政分权影响地方财政韧性的理论意蕴与现实考察

杨 林 郑 尧

一、引言与文献综述

党的十九大提出我国经济已转向高质量发展阶段。高质量发展是我国经济社会发展历史、实践和理论的必然趋势(刘鹤，2021[1])，而财政是国家治理中的基础和重要支柱，契合高质量发展内涵要求的财政不仅要根据经济社会发展宏观形势相机抉择，在优化资源配置、协调区域发展、深化供给侧结构性改革、稳定宏观经济、构建现代经济体系中承担重要职责，而且在对高质量发展发挥“固本培元”功能的同时促进自身的成长，即保持良好的发展韧性。

1994年分税制改革奠定了我国有中国特色财政分权制度的基础，赋予了地方政府一定自主权，调动了地方发展经济、促进区域善治的积极性。随着经济发展水平不断提升，地方财政应对突发事件、改善民生、营造较好经济发展环境的能力也随之增强，但由于各级政府事权划分的不清晰以及事权与财权不匹配，地方财政压力也较大，一定程度上削弱了地方财政的宏观调控能力与努力。当前，面对国际环境不确定因素增多、国内经济运行因疫情、能源和环境方面的压力，财政收入增幅持续下降，地方财政收支矛盾日渐突出，如何保证地方财政运行的高效性与可持续性，即表现出较好的发展韧性，越来越成为地方政府统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定的重要保障与有力抓手。

“韧性”一词源于拉丁语“resilire”,大多认为韧性是系统面对外来冲击或干扰，恢复到干扰前状态并适应新环境不断调整发展的速度或能力(Holling，1973[2]；Holling，1996[3]；Masten等，1990[4]；Martin等，2015[5])。Fujita和Thisse(2002)[6]最先把韧性范畴运用到经济学领域，形成“经济韧性”一词。经济韧性走入了经济学研究的范畴，在区域经济学、宏观经济学等领域得到较好的应用与细化研究。目前尚无学者将韧性范畴引入到财政学领域，大多研究集中在财政的可持续性方面。马拴友(2001)[7]测度了公共部门的赤字空间，认为积极的财政政策因缺乏财力支持而不可持续。汪利娜(2009)[8]指出土地财政具有诸多弊端，是不稳定和不可持续的。丁鑫和荆新(2015)[9]建议在政府会计中引入三元系统以全面反映我国财政的可持续能力。金成晓和李梦嘉(2019)[10]研究了金融周期对财政的可持续性的影响，指出需要建立跨年度预算和中期规划以保证我国财政的可持续性。闫坤和鲍曙光(2020)[11]指出总体上我国财政资源较为充足，但仍存在地方隐性债务风险和财政支出效率不高的问题。邓晓兰等(2021)[12]研究发现“营改增”显著提升了地方财政的可持续性。因此，相关研究成果或者从财政收入能否满足财政支出需要的角度研究财政的可持续性，即拘泥于财政范畴进行的是财政收支“量”的对比的研究，或者研究哪些因素影响财政可持续性，尚未从国家治理基础与重要支柱这个层面审视财政应具有的宏观调控功能与责任担当。

财政分权对财政可持续性的影响形成了两种截然不同的观点。一种观点认为财政分权促进了财政可持续性，如李建军和王鑫(2018)[13]基于我国地方财政呈现的弱可持续性，指出税收分权有助于增强地方财政可持续性；刘富华和吴近平(2020)[14]发现长期来看减税降费促进了地方财政可持续性，且对财政分权程度高的地区影响更大；祁毓等(2021)[15]主张财政分权控制了公债规模，从而保证了财政可持续性。另一种观点则认为财政分权抑制了其可持续性，如傅勇和张晏(2007)[16]指出财政分权扭曲了地方财政支出的结构偏向，从而对财政可持续产生负向影响；陈菁和李建发(2015)[17]认为财政分权促进了地方债务融资规模，加剧了地方财政风险；杜彤伟等(2019)[18]结合地方政府存在“财政疲劳”现象，分析了分税制不利于地方财政韧性的表现；孙琳等(2021)[19]指出财政分权程度与政府债务风险正相关，影响财政可持续性。

综上所述，已有研究成果呈现以下特征：一是相关研究成果聚焦于哪些因素影响财政可持续性以及如何矫正，尚未根据新发展理念、新发展格局、高质量发展对财政职能的新要求将财政的可持续性演进为“财政韧性”，这可能影响对实践中财政效能的准确评价。财政作为国家治理基础和重要支柱，应心怀“国之大者”，面对国际国内宏观环境，财政如何权衡当前发展与未来目标关系并实现“行稳致远”，财政如何贯彻新发展理念，如何助力新发展格局构建，如何推动经济社会高质量发展，这显然是“财政可持续性”内涵所囊括不了的，必须上升为“财政韧性”，体现“财政”在应对新冠疫情等外在冲击时熨平经济的短期波动并托举经济社会稳健发展的能力、在营造稳定可预期宏观环境过程中通过深化改革实现自我恢复的能力、在自我成长过程中推进国家治理体系和治理能力现代化的能力。二是相关研究大多考察财政“分权”对财政可持续性的影响，没有结合新的历史机遇下中国财政改革的深层逻辑系统分析财政作为“国家治理基础”即财政走向“治权”背景下(刘尚希，2018[20])，其应具有的“韧性”特征。鉴于此，本文尝试厘清财政分权影响地方财政韧性的理论逻辑，并构建评价财政韧性的指标体系，基于2005—2020年省级层面的面板数据，测度地方财政韧性水平，并检验财政分权对地方财政韧性的影响。本文期待的边际贡献是：(1)将韧性范畴延伸到财政学领域，以期抛砖引玉，丰富财政韧性的相关研究。(2)在国家治理框架下考察财政分权和地方财政韧性之间的关系，发现财政分权制度演化对地方财政韧性水平影响的短期和长期效应。

二、逻辑机理与研究假设

(一)财政韧性的内涵把握与评价指标选取

基于对经济韧性范畴的理解，结合财政的运行特征与内在职能，本文从演化视角把握财政韧性的内涵。演化视角下的财政韧性应是动态变化的，不仅包括系统受到冲击后的应对、恢复过程，更强调在后冲击时代不断实现更高水平的发展。由于社会经济系统是不断演化发展的(李连刚等，2019[21])，所以依据演化视角界定财政韧性内涵更符合经济发展规律。同时，我国改革发展已经进入以国家治理体系和治理能力现代化为目标定位的新发展阶段，财政被赋予“国家治理基础与重要支柱”的角色定位，这样以往作为经济范畴的财政上升到国家治理层面，这需要财政由原来的“可持续发展”拓展到“韧性发展”，以匹配现代国家治理所需要的财政职能应具有的属性特征和时代意蕴，而这是一个动态发展过程，需要财政“相机抉择”并通过“以政管财、以财行政”发挥国家治理基础和重要支柱作用。因此，演化视阈下，财政韧性是指在一定的财政体制下，财政在应对并适应外在冲击、在稳定经济促进高质量发展过程中实现更高水平支撑国家治理的能力。

基于研究需要，本文从财政应对外部冲击的能力、财政恢复能力、财政成长能力、财政治理能力四个维度判断财政韧性。

1.财政应对能力。

财政应对能力是指突发事件下财政立足于维护国家安全、社会稳定需要，充分发挥“以财辅政”职能，稳定需求，保障民生，化解风险，托举经济社会稳健发展的能力，即考察财政的“稳定器”功能。财政韧性越强，则外在冲击对政府治理的消极影响越小，为国家长治久安提供的稳定作用越强。

面对外在冲击，为促进经济恢复向好或者有效应对自然灾害、新冠疫情等突发事件，地方财政不仅要增加相应的财政支出，也要平衡好促增长和防风险的关系，因此，选取财政支出增长情况、财政赤字率、财政自给力来判断地方财政应对外在冲击的能力。财政支出增长情况可以反映短期内地方财政迅速应对外在冲击的能力；财政赤字率反映财政支出增加后地方财政现有的债务是否会演化为潜在风险情况；财政自给力反映地方财政的实力，财政自给力水平越高，地方政府凭借自有财力进行宏观调控实现稳定的能力就越强。

2.财政恢复能力。

财政恢复能力是指受到冲击后，作为改革“先锋”的财政在为各项改革铺路搭桥过程中，通过深化改革“以政理财”恢复到以前支撑治国理政的能力，即考察财政“逆周期调节”能力。财政韧性越强，则财政收入表现出规模持续稳健增长、结构不断优化特征。因此，从财政收入规模和结构判断地方财政恢复能力：用人均一般公共预算收入增长率反映地方财政收入规模增长情况，用税收收入与非税收入比重反映地方财政收入结构的质量。地方财政汲取收入的能力越强以及收入来源结构越合理，则地方政府治理所需的财政资源越能得到较快补充，财政平稳经济运行和高质量发展的关键作用越显著。

3.财政成长能力。

财政成长能力指后外在冲击时代，财政通过收支分配制度改革、预算安排等，促进资源合理配置，保障公平正义，防范化解各种风险，在促进国家长治久安过程中实现自我成长，即考察财政“以财行政”能力。财政韧性越强，财政作为国家治理基础和重要支柱的能力越突出，有力推动高质量发展。

在量化指标选取方面，笔者认为收入端、支出端的指标仅能表示外在冲击下财政收入或支出的平稳运行程度，即财政可持续性，不能充分体现财政在应对外在冲击中恢复活力并表现出较好的成长性，因此，根据新发展阶段财政的“治权”特征需要，选取财政收入弹性、财政支出弹性、财政支出结构综合反映财政成长能力的整体性、稳健性、持续性。财政收入弹性反映地方财政在国民收入分配中组织财政收入的合理性、规范性与长期性；财政支出弹性体现地方财政运用支出手段稳定经济增长的效果；财政支出结构反映一定时期政府治理、国家发展的方向与目标。本文用民生支出占财政支出比重，反映在外在冲击情况下政府保障民生的能力，优化财政支出结构有助于提高财政收入弹性、财政支出弹性。

4.财政治理能力。

财政治理能力是财政成长能力的“果”，进一步考察财政是否真正成为“国家治理基础和重要支柱”。财政治理能力是指财政在一收一支过程中不仅为政府治理提供经济基础，而且助推政府履行职能、实现政府有效治理的能力。因此，财政治理能力可以从财政是否合理配置资源、是否实现收入或财富的公平分配、是否托举经济运行保持在合理区间、是否促进国家长治久安方面进行考察。基于研究的需要，运用财政资金撬动社会资本投入能力考察财政资源配置能力；运用基尼系数考察财政的收入或财富公平分配能力；运用国有资产保值增值率考察财政能否托举经济运行保持在合理区间；运用财政支出效率考察财政促进国家长治久安能力。财政支出效率反映一定的财政资金投入下地方财政提供的公共物品和公共服务的数量和质量情况，财政支出效率高，表明地方财政不仅高效配置有限财政资源，缓解财政收支矛盾，而且加快新旧动能转换促进经济高质量发展，进一步涵养未来财源，为国家长治久安奠定坚实的物质基础和宏观承载。

依据财政韧性的量化逻辑构建地方财政韧性的综合评价指标体系，如表1所示。

表1 地方财政韧性评价指标体系

(二)财政分权影响地方财政韧性的逻辑机理

中央与地方财政关系是国家治理的重要内容与关键枢纽，央地的财权与事权是否对称、事权和支出责任是否科学界定，即各级政府事权、支出责任和财力是否相适应也会影响财政支撑治国理政作用的发挥。因此，财政分权影响地方财政韧性。

1.财政收入分权对地方财政韧性的影响。

财政收入分权本质上是地方政府对其辖区内所产生财政收入的分成比例(杨其静和高雄伟，2021[25])，即形成“收入分成合约”。科学合理的财政收入分权激励地方政府谋求财政收入的持续增长，为财政韧性作用的有效发挥奠定坚实的经济基础。首先，财政收入分权影响地方财政应对外在冲击的能力。“收入分成合约”一方面决定了地方财政获得财力的多寡，影响地方依法组织财政收入积极性，影响地方财力和财政自给能力；另一方面决定了中央可以从地方集中的财政收入比重，在科学合理的转移支付制度下，可以发挥均衡全国地方财力的作用，从而影响各级地方财政应对外在冲击的能力。其次，财政收入分权影响地方财政在遭受冲击后涵养未来财源积极性，即影响地方财政恢复能力。合理的“收入分成合约”激励地方政府不断完善辖区内的基础设施功能，提高公共服务水平，尽可能营造较好的营商环境，助企纾困解难，促进经济发展，壮大财源；也激励地方政府充分运用财权较好实施减税降费和其他“放水养鱼”政策，减轻企业负担，不断激发市场主体活力，挖掘财政增收潜力，使地方财政收入实现恢复性增长。第三，财政收入分权影响地方财政成长能力。科学合理的财政收入分权能够增强地方财政“制度自信”，在适应后冲击时代国际国内环境的同时，积极落实提质增效、更可持续的财政政策，制定具有区域特色促进新业态、新模式、新技术发展的新政策，不仅有助于持续增加新型财源，而且有助于提高财政收入质量，即提高财政收入弹性。总之，财政收入分权可以影响地方财政的应对、恢复、成长能力，即影响地方财政韧性。基于此，提出假设1：

假设1：财政收入分权能够促进地方财政韧性的增强。

2.财政支出分权对地方财政韧性的影响。

财政支出分权界定了地方财政在辖区治理过程中承担的事权和支出责任。首先，财政支出分权影响地方财政应对能力。事权和支出责任敦促地方政府在受到外在冲击时增加财政支出规模和优化支出结构以集中有限财力更好地应对外在冲击。其次，财政支出分权影响地方财政恢复能力。财政支出分权明确了地方财政承担的事权与支出职责，地方财政承受能力会影响其组织财政收入的数量与质量。若地方政府承担过多事权和支出职责，且在转移支付制度能力有限的情况下，引致地方财政事权与财权不匹配，加剧地方财政收支矛盾。在财政压力下，地方政府不得不多元开辟增加财源的路径，如注重发展成本低但见效较快的产业，引致地区产业同构和资源错配；选择放松环境管制，加剧辖区特别是管辖边界的环境污染；或者在减税降费环境下，过度依赖土地出让收入，形成“土地财政”格局；或者通过隐形负债履行支出责任，加大地方财政债务风险，从而影响财政收入的长期持续增长和收入质量。第三，财政支出分权影响地方财政成长能力与治理能力。地方政府凭借地缘优势更了解辖区居民的需求，拥有比中央政府更多的信息，而且获取有效信息的成本较低。在事权和支出责任合理划分情况下，地方政府在保持合理支出强度、努力发挥财政资源“四两拨千斤”、托举经济运行保持在合理区间作用的同时，也会注重优化支出结构，加强民生支出，可以更有效率地精准提供恰当的公共产品和公共服务，不断增强人民群众获得感、幸福感和满意度，在缩小收入或财富的公平分配、促进地方“善治”方面持续发力。因此，合理的财政支出分权能够提高地方财政贯彻落实财政政策的内在动力与活力，在促进地方财政成长的同时提高地方财政治理水平与效果。基于此，提出假设2：

假设2：财政支出分权对地方财政韧性的影响具有异质性。

图1 财政分权影响地方财政韧性的路径

三、研究设计

(一)模型设定

1.短期效应的检验模型。

为更好地检验财政分权对地方财政韧性的影响，同时考虑内生性，我们在静态分析的基础上建立动态模型增强研究的合理性。静态面板模型如式(1)所示。

Resi, t=α1+λ1Fdi, t+β1Controli, t+εi, t

(1)

其中，Res为地方财政韧性；Fd表示财政分权，Control为一系列控制变量，包括经济发展水平、产业结构、城镇化水平、利用外资水平、市场规模水平和人口规模水平；α1为常数；εi,t表示随机误差项，i代 表省份(直辖市、自治区)；t表示时间。

由于变量的内生性会使静态面板模型估计的参数有偏，为缓解内生性问题，在模型(1)的基础上加入财政韧性的滞后变量，建立动态面板模型，如式(2)所示。

Resi, t=α1+ρ1Resi, t-1+λ1Fdi, t+β1Controli, t+εi, t

(2)

2.长期效应的检验模型。

在基准回归验证财政分权对地方财政韧性短期影响的基础上，进一步讨论财政分权对地方财政韧性的长期影响，建立面板向量自回归模型，如式(3)所示。

Yi, t=αi+γt+ГYi, t-1+εi, t

(3)

其中，Yi,t表示基于面板数据的3×1变量向量，包括地方财政韧性、财政收入分权和财政支出分权。Г为系数矩阵，αi为个体效应向量，γt为时间效应向量，εi,t为随机误差向量。

(二)变量说明

1.被解释变量：财政韧性(Res)。

被解释变量前文已经提及，这里不再赘述。

2.核心解释变量。

现有研究把财政分权(FD)指标设计为三类，分别从财政支出、财政收入和财政自主的角度来度量。参照张芬和赵晓军(2016)[26]的研究方法，从财政收入分权(Fdinc)和财政支出分权(Fdexp)两个维度考察财政分权制度对地方财政韧性的影响。财政收入分权的计算方法为省级人均财政收入除以中央人均财政收入，财政支出分权的计算方法为省级人均财政支出除以中央人均财政支出。

3.控制变量。

(三)数据来源

基于数据可得性，本文采用2005—2020年(1)因缺失2020年外商直接投资数据，短期效应分析采用2005—2019年数据进行回归。中国30个省份(不含港澳台和西藏)的面板数据。考虑数据可比性，对于部分变量的少数缺失值采用均值法补足。同时为消除通货膨胀因素，对于用货币计量的变量，选择以2005年为基期，用价格指数对数据进行调整。全部数据来源于历年《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》以及WIND数据库和中经网数据库。变量说明和描述性统计见表2。

表2 变量说明和描述性统计

四、实证分析

(一)地方财政韧性的测度

本文选取2005—2020年中国30个省份的数据，利用面板熵权法测度地方财政韧性。结果如表3所示，限于篇幅仅列出部分年份。总体上来看，地方财政韧性水平整体偏低并呈现先升后降的倒“U”趋势。在2005—2007年，地方财政韧性水平以一个较高的增长率增长；受2008年金融危机的影响，2009年地方财政韧性水平有较大幅度下降；在2010—2012年，地方财政韧性水平稍有恢复呈波动增长且增长率较低；此后，地方财政韧性水平较为稳定但稍有下降；2020年因受到新冠肺炎疫情的影响，地方财政韧性水平有所降低。这表明随着经济发展阶段转型，地方财政建设仍任重道远。从区域来看，2005—2020年财政韧性平均水平空间分布呈现出“东高西低”特征，与区域经济发展水平相适应，东部>中部(≈全国)>西部。从省域来看，考察期内财政韧性平均水平排名前五位为江苏、浙江、山东、北京、河南，后五位为西部地区的内蒙古、新疆、宁夏、甘肃、青海。因此，发展依然是提高地方财政韧性水平的“硬道理”。

表3 2005—2020年地方财政韧性

(二)财政分权对地方财政韧性的短期影响

表4是采用不同估计方法对静态面板模型(1)的估计结果。回归结果显示，无论采用哪种估计方法，财政收入分权的回归系数均为正，且通过1%水平上的显著性检验；财政支出分权的回归系数均为负，且通过1%水平上的显著性检验。回归结果验证了前文的理论分析，说明财政分权制度对地方财政韧性有显著影响。财政分权制度对地方财政韧性的影响较为复杂，财政分权能否增强地方财政韧性取决于财政收入分权正向影响和财政支出分权负向影响的强度对比。

表4 静态面板回归结果

为缓解内生性问题，纠正参数估计偏误，同时探究地方财政韧性的动态演变过程，因此采用SYS-GMM进一步检验财政分权对地方财政韧性的影响。本文同时也给出FD-GMM下的估计，作为稳健性检验。对动态面板模型(2)的回归结果见表5。观察表5可得，AR(1)的P值均小于0.05，AR(2)的P值均大于0.1，故认为残差序列存在一阶自相关，不存在二阶自相关。Hansen检验的P值均为1.000，认为所有的工具变量都有效。综上，证明动态面板模型(2)的设定可靠，GMM估计可行。SYS-GMM结果所示，地方财政韧性一阶滞后项的回归系数为正，且通过1%水平上的显著性检验，说明地方财政韧性水平提升具有惯性，受前期值的影响。财政收入分权的回归系数为正，且通过1%水平上的显著性检验，这与表4中四种估计下的结论一致，证明研究结论的稳健性。财政收入分权的回归系数为0.034，说明在财政收入分权对地方财政韧性水平的提高具有促进作用。验证了前文的假设1。财政支出分权的回归系数为负，通过5%水平上的显著性检验，这说明现阶段的财政支出分权对地方财政韧性水平的提高具有抑制作用。FD-GMM得到的结果在回归系数的符号和显著性水平上与SYS-GMM的绝大部分结果一致，再次证明了研究结论的稳健性、合理性。

表5 动态面板回归结果

(三)财政分权对地方财政韧性的长期影响

基准回归部分分析了财政分权对地方财政韧性的短期影响，考虑到地方财政韧性水平的提升是一个长期动态演变的过程，为考察财政分权与地方财政韧性之间的长期动态关系以及冲击传导方式，同时为进一步解决内生性问题，构建PVAR模型做更深入的探讨。为保证PVAR模型的稳定性，先对所有的变量进行一阶差分处理。依据AIC、BIC、HQIC信息准则选取模型的滞后阶数，本文选择的最优滞后阶数为三阶。结果见表6。

表6 最优滞后阶数

选择最优滞后阶数之后的模型稳定性检验结果如图2所示。图2中所有特征值都在单位圆内，表明构建的PVAR系统稳定。在选择最优滞后阶数之后的格兰杰因果检验结果见表7。观察表7可知，大多数的P值小于0.05且所有两变量联合效应的格兰杰因果检验P值都小于0.05，说明变量之间存在互为因果的关系。综上，构建的PVAR模型通过了上述两个检验，可以进一步进行脉冲响应和方差分解。

图2 PVAR模型的稳定性检验

表7 格兰杰因果检验

图3是进行300次蒙特卡洛模拟得到的脉冲响应函数图，横轴表示预测期数，本文设定为10期，纵轴表示脉冲响应强度。图3a为地方财政韧性对自身的脉冲响应图。在给定地方财政韧性一个正的标准差冲击时，自身响应在当期显著为正且达到峰值，之后随着时间的推移响应程度迅速减弱，并在第一期转为负向响应，在第一期后，负向影响逐渐降低，并在第六期时收敛至零。这表明地方财政韧性水平的提升是一个惯性过程，但影响呈现减弱趋势而不具有持续性。图3b为地方财政韧性对财政收入分权脉冲的响应图。给定财政收入分权一单位标准差冲击后，地方财政韧性在当期的脉冲响应值为正并在第三期达到峰值，之后正向响应逐渐减弱并在第四期转为负值，在第六期转为正值后缓慢下降并在第八期后逐渐收敛到零。综合来看，长期中财政收入分权对地方财政韧性的影响为正，验证了假设1。图3c为地方财政韧性对财政支出分权脉冲的响应图。给定财政支出分权一单位标准差冲击后，地方财政韧性的当期响应值为正，在第一期转为负值，第二期又转为正向响应，第三期后正向响应逐渐减弱，并在第八期逐渐收敛至零。综合来看，长期中财政支出分权对地方财政韧性的影响也为正。结合基准回归分析可知，财政支出分权对地方财政韧性的影响在短期和长期内表现出异质性，验证了假设2。

图3 PVAR模型的脉冲响应函数图

方差分解用于说明解释变量对被解释变量变动的解释程度，从而体现各变量的重要程度。本文进行10期分解，表8列出了PVAR模型的方差分解结果。表8显示，财政收入分权和财政支出分权都能在一定程度上解释地方财政韧性的变动，但财政支出分权的解释能力要强于财政收入分权。随着预测期数的增加，财政收入分权和财政支出分权的解释能力均逐渐增强并趋于稳定，二者解释能力之间的差距逐渐缩小。第四期，财政收入分权对地方财政韧性的解释能力达到峰值，为0.008；在第七期，财政支出分权对地方财政韧性的解释能力达到峰值，为0.014。第四期后，二者对地方财政韧性的解释能力趋于稳定，其解释能力之间的差距保持在0.005左右。整体上看，地方财政韧性对财政收入分权、财政支出分权的解释能力要强于财政收入分权、财政支出分权对地方财政韧性的解释能力。随着预测期数的增加，地方财政韧性对二者的解释能力均逐渐增强，但对财政收入分权有更强的解释能力。在第六期对收入分权的解释能力达到峰值，为0.101；在第四期对支出分权的解释能力达到峰值，为0.067。第六期后，解释能力趋于稳定。

表8 方差分解

五、结论与政策建议

(一)结论

本文尝试把韧性范畴引入到财政学领域，基于2005—2020年省级层面面板数据，测度地方财政韧性并探讨财政分权对地方财政韧性的影响。研究发现：(1)地方财政韧性水平整体不高，呈先升后降的倒“U”特征，区域间存在异质性，呈“东高西低”发展态势，地方财政建设特别是中西部地区仍任重道远。(2)短期来看，财政收入分权对地方财政韧性具有促进作用，财政支出分权对地方财政韧性具有抑制作用；长期来看，地方财政韧性水平的提升具有惯性，地方财政韧性对财政收入分权和财政支出分权脉冲的响应均为正，但不具有持续性。

(二)政策建议

当前，中国经济正处于由高速增长阶段转向高质量发展阶段，财政肩负着优化资源配置、协调区域发展、稳定宏观经济、深化供给侧结构性改革、建设现代化经济体系的重要职责。持续增强财政韧性可以更好地发挥地方财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，保障经济在合理区间内平稳运行，加速构建新发展格局和推动经济高质量发展。为此，结合实证结果，本文提出如下建议:

第一，建立推动高质量发展转移支付制度，提升地方财政应对外在冲击的能力。一是为缓解财政支出分权对地方财政韧性的抑制作用，围绕高质量发展目标要求，增加转移支付规模。在解决深层次体制机制问题的同时，发挥财政“四两拨千斤”深度激发各类市场主体活力，增强各省份高质量发展内生动力，特别是建立高质量发展转移支付奖补制度，如引导西部尽快构建以数字经济为引领的现代产业体系，探索进一步促进西部形成发展新格局的路径。同时，进一步优化转移支付方式和结构，中央财政继续加大对中西部地区均衡性转移支付力度，提高中西部地区的民生建设水平，积极支持中西部地区符合条件的基础设施、生态环保、社会民生等领域项目建设，缩小区域间财力差距，引导基本公共服务均等化供给。二是建立审计结果和转移支付分配挂钩机制。实施转移支付奖惩措施，对财政预算管理、绩效管理及财政供养人员管控、财政往来款、临聘人员管理、乡镇财政管理等成效突出的地区给予奖补。三是规范地方政府的债务管理。落实地方政府化债责任，按照市场化、法治化原则，统筹安排财政资源，科学配置地方政府债务限额，稳妥化解地方债务特别是存量隐性债务，降低地方债务风险，保证地方财政可持续发展。

第二，深化税收制度改革，提升地方财政自我恢复能力。一是加强顶层设计，优化税制结构，逐步提高直接税在税收收入中的比重。建议尽快将房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、契税合并为统一的房地产税，并成为地方税的主体税种。二是加快健全地方税体系。理顺税费关系，根据税基弱流动性、收入成长性、征管便利性等原则，提高地方培植税源的积极性，合理确定地方税税种，适当扩大地方税收管理权限，提升地方财政收入质量，为增强地方财政韧性奠定坚实基础。三是加强财政收入全口径统一管理，优化地方财政收入结构。统筹管理一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算；统筹管理财政预算资金与地方政府专项债券资金；做好滚动预算，统筹管理年度间各项财政资源资金；盘活各类存量资源，强化政策集成和资金协调，形成促进地方政府高质量发展区域经济、优质供给辖区范围内公共产品和公共服务的新格局。

第三，继续推进财政事权与支出责任划分改革，提升地方财政成长能力。一是结合各地的实际情况，科学设定各级政府间的权责划分，加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的省、市县财政关系，为增强地方政府治理体系的韧性提供良好的财政基础。二是增强财政资源配置效率。在财政支出刚性增长的情况下，在加强财政资金过程管理、全面实施预算绩效管理的前提下，优化财政资金投入结构，引导财政资金投入民生性和生态环境保护等领域，创新财政投入方式，提升地方财政社会治理和公共服务效果。三是加强财政系统信息化建设，利用大数据和互联网技术，实现财政各业务系统、财政与预算单位、上下级财政之间信息的互通互联，并构建动态调整机制，全面提升地方财政管理水平和业务运行效率。

第四，规范落实全面预算绩效管理改革，提高地方财政治理能力。《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“全面实施预算绩效管理，不只是解决公共资金利用效率、配置效率问题的一种方法，而且还是撬动公共部门责权利重构的有效途径，是实现钱与事、权与责、决策与执行、服务与需要有机融合的一种机制”。因此，规范落实全面预算绩效管理是提高地方财政治理能力的必然要求。一是建立健全地方预算绩效管理制度体系，特别是探索加强民生工程、乡村振兴、基建投资等重点领域的预算绩效管理制度，为全面预算绩效管理改革的推进提供制度保障。二是进一步深化预算与绩效管理融合。将绩效管理深度融入预算编制、执行、监督全过程；绩效管理覆盖各级政府和所有财政资金，特别是完善政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府债务项目绩效管理，有序推进政府性基金预算、国有资本经营预算的绩效管理，提高财政资源配置效率和使用效益。三是加强预算绩效结果的应用。将预算绩效结果纳入政府目标管理绩效考核范围和干部政绩考核体系，完善绩效管理工作考核机制，提高预算管理水平和政策实施效果，为地方经济社会发展提供有力保障。