完善科技创新元治理体系的路径

史永乐 严良

摘要：元治理理论强调国家（政府）在治理过程中扮演“元治理者”的角色，同时统筹协调市场、国家、公民团体等其他治理主体的资源和力量，宏观安排各种治理模式的组织、制度、机制，进而产生一种崭新的治理机制，最终高质量完成对国家或社会的总体性治理。发达国家科技创新元治理体系的高质量发展，是以高质—梯次—整合的顶层科技管理决策机制为先导，以基于正反馈机制的高质量协同发展和评价机制、多维治理模式和多主体分工合作的治理结构为重要依托，立足于复合化和多层次稳定而持续的科技创新基础，全方位塑造紧密互促、开放合作的创新生态。我国在建设和完善科技创新元治理体系的过程中，要积极彰显“集中力量办大事”的独特制度优势，加强技术创新体系顶层设计，同时要提升治理主体实力，协调多元主体互动，通过整合、协调多种科技创新治理工具和模式，提升国家创新体系整体效能。

关键词：科技创新;元治理;创新主体

基金项目：国家自然科学基金项目“基于社会网络视角的资源型企业绿色行为形成与扩散机制研究”（71273246）

中图分类号：D63    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2022）05-0066-07

一、引言

新中国成立70多年以来，我国科技创新治理体系逐步健全，科技创新治理能力稳步提升，但较之于经济高质量发展面临的新形势、新使命、新要求，我国科技创新治理体系还面临着方向不清、需求不明、反馈不足和种类繁杂、层次众多、成因交错等一系列问题，迫切需要对科技创新治理体系进行重新思考。这不仅要求构筑“单点突破”的创新治理模式，合理配置科技资源，扩大基础研究投资和促进新知识产生、扩散，而且要求通过选择“线性连接”的创新治理模式，进一步深化科技体制改革，积极推动技术商业化，打通制约创新创造与成果运用互通互动的堵点，更要求构建良性运作的国家创新系统，塑造多元主体间学习、互动的机制和不断完善子要素的制度供给、协同机制，科学制定国家科技战略规划和构建参与、民主、协商的治理机制。

元治理理论作为新科技革命和产业变革交织发展背景下出现的一种理论，提出了通过系统性思维进行科技创新制度设计和体制构建的思路。国外对科技创新元治理体系的研究较早，尤其是发达国家已逐步形成相对科学的理论体系和相对成熟的技术架构。我国现行科技创新治理体系的政策安排和主要做法很多都源于发达国家的经验，而发达国家的经验中更为重要的是提出了科技创新元治理体系发展的基本方向和核心理念。鉴此，本文将在对科技创新的元治理体系进行解构的基础上，对发达国家建设科技创新元治理体系的经验进行提炼，以期为我国加快完善国家科技创新治理体系、提升科技自立自强水平提供良好的制度环境。

二、科技创新元治理体系的逻辑机理

20世纪80年代以来，治理理论的兴起与发展被视为政治与公共管理领域发生的重大事件，但该理论对于那些社会组织体系有待完善的国家并未提供解决问题的成熟方案。作为学者对传统治理理论尤其是多元治理理论进行深刻反思的结果，元治理理论越来越受到国内外学者、政策机构的关注。“元治理”这一概念最早由英国学者鲍勃·杰索普于1997年提出，他认为元治理是把政府、市场、公民社会等治理主体进行高效融合，进而有效集成不同主体的资源，科学规划各种治理模式的组织、制度或机制，最终产生一种较新的治理机制。① 以此为基础，荷兰学者路易斯·慕利门认为元治理是“依靠合理设计和有效管理科层治理、网络治理、市场治理，从而形成一定程度协同治理的方法”，以完成协同治理的“辅助”和“共振”。② 贝尔和帕克指出，元治理表明国家应在监控、引导、协调治理制度安排中发挥举足轻重的作用。③ 从此意义上看，政府在元治理网络中置于首要地位。作为多元主体中的最主要、最重要的主体，政府充分保有对治理机制开启、关闭、调整、重制的权力，有利于实现对国家或社会的总体性、整体性治理。④ 政府在治理中担当的关键角色体现为“同辈中的长者”，彰显出规则完善、利益平衡、运行监督、深度协调的重要作用：（1）社会治理制度、規则、体制的完善者。制度、规则、体制包含着对元治理者、参与治理主体的行为约束，这其实也是多方主体有序沟通、互动的前提。（2）社会利益博弈的平衡者。政府要尽可能确保公共资源配置、公共政策制定的公平，以确保社会各阶层的高效合作。（3）治理政策落实情况的监督者和考核者。政府要充分保障治理政策的高效率推进，并对政策的落实情况进行公正、公平的考核。（4）社会治理高质量推进的协调者。政府要确保社会信息公开透明，推动多方参与主体明确各自的利益和立场，且依靠良性沟通、深度协作等方式，实现共同的治理目标。（5）社会治理责任的担当者。政府应“简政放权”，且需强化关键领域的社会、政治、经济职能，并不断提升其协调能力、整合能力及调控能力。⑤

科技创新的元治理体系体现“统筹”和“平衡”的理念：前者意味着国家统筹多方主体提供的不同资源，而后者意味着国家平衡各方主体治理的行为，这既可为各方主体提供治理的机会，防止国家独揽大局，又能高效平衡各方力量，防止市场化的过度逐利行为。科技创新元治理体系可按照创新活动的逻辑充分调动多方主体的积极性、参与性，体现为以科技创新为中心对政府、市场、社会的系统制度安排，涵盖科技创新的治理结构和治理机制：（1）科技创新治理结构。这是指创新利益相关者的关系网络。科技创新治理结构的合理运作便是以政府为主体，市场、社会共同参与的分工协同，以实现科技创新资源的优化配置。政府作为公共科技方面的主要决策者和投资者，涵盖中央到地方的各级与科技创新相关的政府部门。要高效彰显其引导、动员、激励的功能，通过政府的战略规划、政策法规、标准规范、监督指导等职责履行，进一步强化公共科技服务能力，进而优化创新导向的制度生态。政府要提高公共科技服务水平，以营造创新导向的制度环境，而企业、高校、科研机构等市场主体和科技类社会组织、创新创业服务机构、社会团体等社会主体应根据市场机制运行逻辑参与科技决策和享有科技收益。（2）科技创新治理机制。这是指科技创新正式制度和科技创新非正式制度。科技创新元治理体系需要一整套相互匹配、相互支撑、各有侧重的科技创新法律法规和系统性、综合性、协调性的科技创新政策体系，推进政策链、创新链、产业链、服务链的科学设计，以实现科技创新治理的制度化、规范化、程序化。科技创新元治理体系的运作，在不断健全正式制度的同时，还应大力构建多方主体参与、高质量运转的非正式制度。特别是在不同科技创新主体的协同上，政府要积极促进企业、高校、科研院所、科技类社会组织等主体的深层次互动，依托科学共同体、科技社团逐步创新产学研合作模式和载体，提高科技创新活动的档次。政府应通过制度设计、政策支持推动不同科技创新主体高质量互动、开放、合作，共享科技资源，且要在战略规划、资源配置、政策供给等领域进行协调。此外，在国家层面应注重宏观统筹、强化整体布局，而在区域层面应在整体布局下发挥自身优势，探索特色化创新发展道路。⑥

三、发达国家科技创新元治理体系建设的经验归纳

科技创新的元治理体系是一个综合性、复杂性、多样性的系统，不同国家和地区的科技创新治理方式虽有各自的经济、政治、文化背景，但均是突破创新期间各种困境而选择的特定组织和规制安排。通过提炼发达国家科技创新治理体系的发展规律，能为我国科技创新治理体系的构建提供切实可行的思路。

（一）高质—梯次—整合的顶层科技管理决策机制

1. 制定法律规范创新主体行为。依靠法律规范科技创新主体行为是欧美发达国家最常用的方式。这不仅能明晰科技创新主体的权利和义务，而且能预防科技创新期间的“搭便车”行为。英国于1624年出台全球首部专利法，旨在确保科技创新的未来获益，之后被其他国家效仿。美国于1789年实施的《美利坚合众国宪法》提出要有效保障著作家、发明人的“专有权利”，且先后制定《专利法》《商标法》《版权法》《联邦技术转移法》《反不正当竞争法》《互联网法》等一系列法律法规保障创新者的合法权益，并积极推动联邦政府机构与公司、大学、非营利组织展开全方位的合作。法国于2006年出台《科研项目法》，旨在在加强科技创新主体合作的基础上深化国家科技创新体系改革，加速融入欧洲和全球创新体系。

2. 设置专门的创新引领机构。生产结构的逐步多样化对科技创新、知识生产提出了更高的要求，进而形成了一大批以统筹和协调不同创新主体的创新活动为基本功能的国家级（跨部门）机构。德国于1956年召集大量有关方面的权威科学家、知名企业家、管理经验丰富的政府官员，在10多个国家级大型研究中心和众多中小型的研究机构中成立“顾问委员会”，旨在统筹和协调国内的重大科技创新活动。法国于20世纪中叶成立直接对总理负责的“科技研究委员会”，统筹和协调全国的科技创新活动，并建立由法国政府高层直接领导和科学专家任职的三个科技管理子部门，制定和实施国家科技创新政策。进入21世纪以来，韩国出台《科学技术革新特别法》，成立“国家科技技术委员会”，加强科技的战略指导、宏观管理以及高效协调，而以色列、苏格兰则分别成立“国家科学技术委员会”和“科学咨询委员会”，协调跨区域科技创新活动。

3. 成立科技决策咨询机构。法国于20世纪80年代初期成立科技决策咨询部门，之后又分别于20世纪90年代、21世纪初期相继成立三家隶属和服务于各部门的科技决策咨询机构，包括“战略指导委员会”（1995年）、“国家科学理事会”（1998年）、“科技最高理事会”（2006年）。此后，在《高等教育与研究指导法案》的指引和驱动下，法国政府成立国家最高的科技咨询决策机构——“战略研究委员会”，服务于议会两院、总理及其他政府部门。2008年，德国成立“科学联席会”，负责协调联邦与州之间的教育研发活动，而各大学亦会构建内部协调机构，推进研究中心之间的合作和研究中心与企业的合作，进一步提高科研体系的弹性。

（二）基于正反馈机制的高质量协同发展和评价机制

1. 注重完善跨领域的横向协调统筹机制。第一，在国家层面推行大部制。2017年5月，法国启动大部委制，推进高等“教育、研究与创新部”的高质量发展，并引领本国科学研究、技术创新的可持续发展。以色列组建“科技与太空部”和工贸部科技管理部门，而英国政府成立“商业、创新和技能部”，均旨在管理国家创新和企业经营。至于韩国，则组建了与副总理同等级别的“科技部”，旨在统筹重大科技创新政策的制定、战略规划以及资源配置。第二，组建较高级别的“顾问委员会”“创新委员会”等协调机构，成立跨部门的协调机构。芬兰成立了国内首个跨区域、跨部门、跨行业的“研究创新委员会”，而德国则组建了“科学委员会”（统筹联邦与各州政府、国家与公民、决策者与科学家的科技创新活动）和“科学联席会”（协调联邦各州间的教育和研发行为）。“科学委员会”和“科学联席会”相辅相成，被视为德国最重要的科技创新协调机构。此外，德国政府注重建设跨学科、跨地域的科研合作网络，召集企业、协会、科研机构、社会团体成立相应的創新联盟，2010年成立的国家电动汽车平台便是如此。

2. 优化科技战略规划选题和绩效评价机制。为争夺全球科技创新的战略制高点，世界发达国家纷纷出台科技战略规划和调整国家科技创新战略目标。法国政府积极制定国家综合性科技战略规划——“法国—欧洲 2020”（2015—2020年），其重点任务不仅体现为积极应对环境保护、能源食品安全等社会领域的挑战，积极与欧盟“地平线 2020”计划进行对接，而且体现为合理引导本国的产学研机构高质量发展，特别是引导本国科研人员主动申请或主动参与欧洲研究区的科研项目。2020—2021年期间，欧盟发布《塑造欧洲数字未来》《人工智能白皮书》等高端的科技战略文件，以期在人工智能、超级计算、量子通信、区块链等颠覆性技术领域实现突破。2020年10月15日，美国出台《关键和新兴技术国家战略》，对20项关键、新兴技术进行了重新规定，并提出要在量子通信、人工智能等关键核心技术领域确保全球领导地位。

3. 整合国家经济计划与重点领域研发计划。法国政府为塑造经济竞争优势，于2009年7月制定和实施集科学研究、技术创新、人才培养目标于一体的综合性科技战略规划——“国家研究与创新战略”，不仅科学统筹本国的医疗卫生、生命健康以及食品安全工作，而且对本国的生物技术、环境资源以及能源交通进行合理部署，更是对本国的信息通信、纳米技术等战略科技领域进行了规划和设计。2020年11月，法国国民议会通过《2021—2030 研究计划法案》，以重振本国科技事业，不断提升国家科技主权，积极争取全球科技强国的地位。2020年12月，日本发布《第6期科学技术创新基本计划要点草案》，对数字技术、智能化系统等未来科技创新要点进行整合。

（三）复合化、多层次稳定而持续的科技创新基础

1. 人才教育和培养体系。德国的职业教育体系具有“双元制”的特点，即人才培训在国家职业学校和工厂企业中进行。这套体系涉及超过350种职业和4000万名以上高技能、专业化的培训者。在“亥姆霍兹—大学合作计划”中，博士生可在顶尖的实验室进行工作，甚至可组建团队开展课题研究和攻关。瑞士依靠全方位塑造特色分明、个性鲜明、高强度融合的高等教育体系，为创新体系的逐步完善提供大量的高端人才储备，使之成为基础研究的中坚力量。瑞士具有全球特色鲜明的“学徒制人才培养体系”，其核心是彰显“干中学”的发展理念，进而不断强化实际技能的培训。⑦ 日本的人才培养体系较为成熟，教育领域（能力、素质教育）投入了庞大的人力、物力、财力。特别是日本注重“工匠精神”的塑造，善于激发学生的兴趣。⑧ 美国的大学分社区大学、一般性州立大学、高水平研究型大学三类，能够满足各类人才的教育需求，并投入巨资大力培养科学、技术、工程与数学教育的高端人才。⑨

2. 创新投入保障。2006年，德国出台《德国高科技战略》，旨在增加创新投入，进而增强其在全球产业、技术领域的竞争优势。2012年，德国政府颁布《高科技战略行动计划》，规定从2012—2015年投资约84亿欧元，用于战略性、前瞻性的高端技术研发和产业培育。自2020年开始，法国政府通过逐年递增的方式，向公共研发领域投入250亿欧元的财政预算，保证到2030年实现3%的研发经费投入目标。作为世界的高科技中心，美国积极推行“曼哈顿工程”，为美国国家创新体系的高质量发展奠定了坚实的基础。21世纪以来，美国政府更是通过政府预算、税收优惠等政策，大力支持科研创新。例如，美国2017年、2018年的研发投入分别为4960亿美元、5815.53亿美元，分别占全球总研发投入的26%、28.9%。2020年1月，韩国科技部出台《人工智能国家战略》，提出未来10年将投资约60亿人民币研发人工智能半导体技术。2020年10月19日，英国出台《2020年科技战略》，致力于将人工智能、数字技术融入国防建设。

3. 创新载体建设。德国素來重视创新载体的建设，2012年成立“柏林健康研究所”，大力推动医学与生命科学的互动、融合，拓展了生命科学研究的崭新领域。丹麦政府为企业提供全方位和多样化的资金、技术、服务等领域的支持，并以此为基础高质量搭建全方位、网络化、数据化的管理平台。尤其是丹麦还构建了以“梅德韦斯特创新中心”为代表的创新孵化机构，成立了以绿色发展示范项目为代表的企业研发专项基金，并依靠入股、提供贷款、构建平台等政策措施和成立知识产权办公室、设计中心等公共机构，进行从技术研发到产业化的全链条式资助，支持企业创新活动。⑩

（四）多维治理模式和多主体分工合作的治理结构

1. 推进科技创新系统的多层次网络治理。在德国，科技创新系统体现出典型的多层次特征，联邦政府及各州政府积极倡导，根据经济界、教育和科学界的发展诉求，高效协同中介组织、风险机构、咨询评估机构、社会公众，使之在各行其职的基础上相互之间密切互动、相互配合，逐步形成较为健全的合作治理网络。{11} 芬兰不断完善国内的创新治理系统，突出创新主体的跨地域、多元化特征，通过数据化、智能化的形式提高决策质量，使创新治理凸显“自组织”的特点。法国政府于2016—2017年通过委托项目招标的方式成立10家“融合研究所”，“融合研究所”是法国政府给予开展融合科学研究群体的一种官方认证标签，体现为一种虚拟式、网络化的治理组织。

2. 打造多主体的科技创新治理结构。美国政府积极优化科技创新治理结构，促进科技创新要求和社会生产要素的密切结合，进而塑造出多主体协同的创新体系。{12} 德国政府不断完善相关机制，定期组织开展政界、科学界、经济界的战略创新对话，对事关国民经济发展的战略、重大科技创新议题制定发展计划。以色列政府成立“首席科学家办公室”，并设立“首席科学家论坛”，积极商讨有关科技创新政策的一系列问题，高质量整合政府、民间的科技创新计划。{13} 德国的国家创新体系并无处于主导地位的力量，而是不同创新行为主体相互作用，且一般依靠法律法规明确创新主体的角色，并依靠联邦政府及州政府的政策引导，推进高校、科研机构、企业的信息共享和密切互动，逐步优化科技创新治理结构。

3. 建立普惠性的科技创新政策体系。发达国家的科技创新政策越来越关注公共领域的市场失灵问题，相应地，普惠性和社会性的科技创新政策不断增多。目前，全球支持企业科技创新常用的普惠性政策主要有税收减免、研发补助、创新券等，且这些普惠性政策的支持对象逐步转向中小微企业。在美国，支持企业进行科技创新的普惠性政策体现为税收抵免和研发补贴。在新加坡、荷兰、英国等国家，可用税收减免或创新券的方式抵消企业进行科技创新的研发费用。{14} 至于日本，则对国内所有企业设置总量型和增量型研发税收抵免，且对中小型企业制定针对性的研发税收优惠政策。

（五）全方位构建紧密互促、开放合作的创新生态

1. 良好的创新生态与环境。日本注重塑造自由、开放的学术氛围和环境，且大力支持基础研究，并推行课题注册制而非层层审批制，这极大地保证了研究经费的快速到位。日本设立专门的机构对科技人员进行考核，对那些短期内无科研成果的高校研究人员并不惩罚。这从日本设立的“万名博士后培育计划”“21世纪卓越中心计划”等国家级项目中即可见一斑。德国构建了相对完备的知识产权法律体系和较为成熟的战略管理模式，针对不同领域实现有差异的知识产权策略。这从德国出台的《雇员发明法》即可见一斑。

2. 明确的国际化合作机制。2009年，日本对高等教育进行全球化改革，从管理体制、入学条件等方面与国际接轨，且成立针对公立大学、私立大学发展的专项资金。{15} 日本积极支持国内科学家参与制定全球科技规则和标准，强化全球学术交流和合作。瑞士成立5家“瑞士科技文化中心”，支持瑞士的高校、科技企业、研究机构主动与中国、日本、韩国、印度、南非、巴西等加强合作。{16} 德国依靠与西欧、北美的科技合作，充分利用全球创新资源，注重关键核心技术合作、科研基础设施共建，且大力提升德国作为科研目的地国家的吸引力，大力吸引全球科技人才来德交流，并尽可能留住其中的尖端科技人才。{17} 秉持“德国——创意的国度”理念，德国全方位开展以彰显自身科研实力为核心的科技营销活动，推进德国企业的跨国技术合作和技术转移，并从2005年起先后与波兰、日本、埃及、以色列、中国等国家开展凸显全球广泛影响的“科技年”活动。

3. 高质量协同推进的官产学研机制。美国的科技创新体系是政府、大学、企业相互促进的高效运作体系：企业是科研活动投资的主力军，拥有基础研究、应用研究、产业化齐全的创新链条，且能按照市场需求有针对性地同高校、科研机构、政府、中介机构进行合作，而大学能推进科技成果产业化，且具有较为独立的产业链，政府则较少干预企业、高校的科技创新活动。德国的大型企业具有高素质的研发团队，而大量的中小企业则为国内的跨国企业提供高质量的零部件，大型企业和中小企业紧密合作，进而塑造完整的企业创新链条。{18} 在德国，马普学会、莱布尼茨科学联合会面向应用基础研究，弗朗霍夫学会定位于应用研究，注重科研成果转化和需求对接，而赫尔姆霍兹联合会则面向前瞻性高科技研究。瑞典的产学研一体化模式体现为科技创新的主体为大学、企业、公共科研机构：大学、企业承担研发任务，大型企业侧重技术研究，很少进行基础研究，而企业为大学提供资金支持，研发成果归企业。瑞典的科研机构较少，部分科研机构存在于大学之内。瑞典的企业、大学、科研机构之所以能高效合作，在于其成立的专业政府部门——“创新系统署”，它的功能是制定科技创新政策、资助基础研究、营造优良的创新环境、保护创新者的合法权益。{19}

四、完善我国科技创新元治理体系的现实进路

科技创新的元治理体系强调，政府在治理中扮演着“同辈中的长者”角色，应当合理有效地运用手中的权力，通过更好的制度设计和创新，承担起有效选择治理模式和协调各种治理主体的职责，以优化具有复杂性的科技创新系统的治理。

（一）发挥国家独特的制度优势，完善国家科技规划体系

我国新型举国体制的制度优势不仅体现为可以充分利用市场经济的长处，而且体现为可以积极彰显社会主义制度的优越性。要积极强化科技创新和制度创新的高效整合，大力突破科技创新及其治理中的“孤岛现象”，尽可能地避免科技创新资源配置期间过度行政化、急功近利的行为，使科技创新的成果尽快转化为现实生产力。要明确2035年进入创新型国家前列的路线图和操作方略，逐步优化国家科技规划体系、运作机制，对不同的战略科技力量进行差异化的定位，系统化地部署创新链，加强分工合作、优势互补，并以此为基础逐步形成“需求牵引供给、供给创造需求”和“创新驱动发展、发展带动创新”的高质量动态平衡，不断优化创新经济体系整体效能。{20} 此外，建設全球科技强国需要一大批世界性的科研机构、研究型大学以及研发型企业，尤其是要精心建设中国科学院、中国农业科学院等关系国家发展全局和长远的系统性、基础性科技创新战略组织。

（二）推进产学研深度融合，提高治理主体协同创新能力

要明确不同创新主体的职责和功能定位，积极塑造各创新主体深度融合、高效联合、完备开放、稳定运作的长效机制。要全方位构建“政、产、学、研、金、服、用”密切互动的科技创新治理体系，并在此基础上推动科技创新要素的高效集聚配置，从根本上强化科技创新供给水平。要不断加强企业的技术创新主体作用，尤其是要强力发挥龙头企业的创新带动功能，依靠产业联盟、技术合作等方式培育多元化创新治理主体，不断健全科技创新协同机制，并积极彰显其引领功能。要积极支持企业建设研发机构、平台、重点实验室，推动上下游企业分工协作和高校、科研院所互补发展，并构建紧密的创新共同体，不断创新产学研融合模式。企业要强化主体地位，大幅度增加研发投入，有效集聚不同创新资源。高校应侧重基础研究、原始创新，优化专业结构、推进学科融合、培养创新人才。科研机构应专注于关键核心技术、前沿技术，积极进行应用技术的集成创新。金融机构应全力进行配套保障，进而构建高质量的科技投融资体系。{21}

（三）优化国家资源配置模式，重视关键核心技术发展机制

要充分抓住科技创新中心、国家实验室建设的机遇，对各方力量进行高效整合，挑选凸显战略性、全局性、系统性、带动性的关键核心技术，合理配置相关资源，进行高强度的科技攻关。要科学探寻和认真论证国家战略科技创新的突破口，全方位构筑以国家战略需求为导向、以重大产出为目标且责权利明晰的资源配置模式，紧扣国家战略发展需求，全方位、多领域承接国家重大科技项目。要优化国家科技资源配置，塑造凸显全球竞争力的科技创新中心，加强科技创新的全球集聚力和辐射力。特别是要千方百计地推动国家科技创新中心、重点实验室建设，塑造全球原始创新的策源地，不断提高我国在全球科技创新治理体系中的话语权和影响力。要高效彰显国家作为关键核心技术引领者、组织者的作用，加强国家范围内战略科技力量与重要科研院所、创新型国家实验室的高效协同，通过创新基础设施建设构筑“目标导向、绩效管理、协同攻关、开放共享”的高质量运作机制。

（四）深化科技创新体制改革，激发科技创新发展活力

要进一步促进创新创业孵化体系建设，全方位推进科技成果转移转化的特色化、专业化、网络化发展，高质量塑造服务于科技型中小企业的多样化平台。要进一步彰显科技创新管理平台的功能，科学统筹各类科技创新专项，并对此进行分类整合，有效突破多头管理的困境，尽可能防止科技资源配置的碎片化和低效率。要全方位支持项目管理专业机构的硬件、软件建设，使之朝着科学化、规范化、专业化的方向发展：不仅要大力促进专业机构项目监督、质量控制的科学化，而且要保证专家管理、风险防控的良性运作，更要积极优化信用管理、信息公开等制度，逐步形成项目运作的全流程管理，最终不断强化管理效率。{22} 要大力推进放管服的智能化、数字化、网络化改革，有效突破限制科技创新的体制机制桎梏，全方位保证产学研用一体化高效创新，并以此为基础有效激发不同创新主体的创新创造热情，通过各种方式破除妨碍技术需求、研发、产业化高效联动的条条框框，最终构筑各创新主体平等参与、协同开放、高效运转的治理体系。

（五）强化人才引进、培养力度，健全创新人才评价机制

要根据国家不同领域急需攻关的重大项目，成立各种具有针对性、专业性的高端人才引进专项资金，构建智能化、动态化的各类人才库，并以此为基础促进高层次创新创造创业型人才的成长和发展。要将引进团队作为引进人才的重要任务来抓，大力推行“领军人才+研发项目+创新团队+平台载体”的引才模式。要进一步推进科教产深层次互动，并紧紧依托战略性项目和高水平科研基地，逐步培养一大批能洞悉全球科技最新动态和发展趋势的战略型科技人才。要逐步完善科技人才流动机制，推进人才跨地区、跨部门、跨行业、跨企业合作的交流制度，按照人才意愿和市场供求规律探寻政产学研合理流动的相关机制，深层次推动人才链、创新链、产业链密切结合。要不断健全科技创新人才的评价机制，支持高校、科研机构、用人单位按照不同学科、行业、层次人才的特征，依靠市场机制对人才进行多元评价，构筑集专业化、规范化、市场化、社会化于一体的人才评价方式。要逐步健全遵循科技创新规律的资源配置模式，高质量建设和重塑科技创新协同治理网络体系，实现跨区域、跨部门科技创新协同行动。

（六）健全科技创新治理体系，完善创新发展的生态环境

这主要包括：（1）优化科技创新投入结构。要进一步加强对基础研究的支持力度，健全基础研究投入机制，尤其是支持企业、社会力量对基础研究的投入、开发及利用，拓展科技投入途径，探索多样化投入机制，高质量衔接各类科技计划。（2）营造公平开放的市场环境。要严格按照科技运作规律及相应的考评体系，多角度评估科研成果和优化资源配置。要进一步健全基于市场导向的技术体制，科学厘清政府与市场的边界，建设推动创新要素自由流动、高效配置的市场环境。（3）实行严格的知识产权保护制度。要全方位健全支持科技创新的知识产权保护制度，引入侵权行为惩罚机制，加强创新主体的保护力度。{23} （4）树立开放与合作的政策理念。要秉持“在竞争中合作，在共赢中发展”的理念加强与全球各国的联系，积极制定、运用高端技术标准，不断完善符合全球通行规则的创新政策体系。（5）弘扬企业家精神。要有效彰显实业报国、实业强国的企业家精神，全力塑造崇尚创新、宽容失败的公平竞争氛围和机制。

注释：

① B. Jessop， Capitalism and Its Future： Remarks on Regulation， Government and Governance， Review of International Political Economy， 1997， 4（3）， pp.561-581.

② Harsh Mander， Mohammed Asif， Good Governance， trans. and ed. by Action Aid International China， Beijing： Interllectual Property House， 2007.

③ S. Bell， A. Parks， The Problematic Meta-Governance of Networks： Water Reform in New South Wales， Journal of Public Policy， 2006， 26（1）， pp.63-83.

④ 李剑：《地方政府创新中的“治理”与“元治理”》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2015年第3期。

⑤ 陈建威：《高等教育供给侧结构性改革的推进路径研究——基于元治理理论的分析》，《教育探索》2020年第11期。

⑥ 胡海鹏、袁永、康捷：《国际科技创新治理体系建设经验及对广东的启示》，《科学管理研究》2019年第1期。

⑦ 梁会青、魏红：《瑞士世界一流大学建设路径探析》，《江苏高教》2018年第3期。

⑧ 杨山石、牛玉宏、金春林：《国内外高层次人才培养和引进政策探讨》，《中华医学科研管理杂志》2019年第5期。

⑨ 周红霞：《美国奥巴马政府教育政策追踪》，《世界教育信息》2009年第54期。

⑩ 王子丹、袁永：《北欧主要国家创新战略与政策研究》，《科技管理研究》2018年第11期。

{11} 陈强：《德国科技创新体系的治理特征及实践启示》，《社会科学》2015年第8期。

{12} 李哲、杨晶、朱丽楠：《美国国家创新体系的演化历程、特点及启示》，《全球科技经济瞭望》2020年第12期。

{13} 胡海鹏、袁永、邱丹逸、廖晓东：《以色列主要科技创新政策及对广东的启示建议》，《科技管理研究》2018年第9期。

{14} 袁永、廖晓东、胡海鹏：《新加坡近期科技创新战略与政策研究》，《科学管理研究》2017年第2期。

{15} 陈瑞英：《日本推进高等教育国际化新举措：以“顶级全球性大学计划”为例》，《比较教育研究》2016年第3期。

{16} 杨娟：《瑞士国际科技合作的经验和启示》，《全球科技经济瞭望》2018年第7期。

{17} 周艳、赵黎明：《典型国家的创新体系比较研究》，《天津大学学报》（社会科学版）2020年第6期。

{18} 程家怡：《瑞典科技与创新体系的现状与演进过程》，《全球科技经济瞭望》2016年第7期。

{19} 贺达水：《北欧国家如何构建国家创新体系》，《国家教育行政学院学报》2016年第10期。

{20} 萬劲波：《完善国家科技创新治理体系的重点任务》，《国家治理》2021年第Z4期。

{21} 贾永飞：《多主体共同参与构建科技创新治理体系》，《科技日报》2019年12月20日。

{22} 郭明敏：《构建高质量的科技创新治理体系》，《山西日报》2020年12月22日。

{23} 白春礼：《构建现代科技创新治理体系，全面提升科技创新供给能力》，《中国党政干部论坛》2018年第6期。

作者简介：史永乐，中国地质大学（武汉）经济管理学院博士研究生，湖北武汉，430074;严良，中国地质大学（武汉）经济管理学院教授、博士生导师，湖北武汉，430074。

（责任编辑  刘龙伏）