打击非法集资维护金融安全

金融越发展，整顿金融市场秩序越重要，打击非法集资、铲除社会毒瘤、维护金融安全更重要。防范和处置非法集资是一项长期、复杂、艰巨的系统性工程，关系人民群众切身利益、经济金融健康发展和社会稳定大局。党中央、国务院对此高度重视。近年来，面对非法集资案件高发多发态势，各地区各部门采取有力措施严厉打击，化解存量、遏制增量，取得积极成效，但形势依然比较严峻。要深刻认识打击非法集资重要性，特别要关注互联网金融及数字金融背景下非法集资的表现形式和作案手法，严格执行《防范和处置非法集资条例》规定，不断巩固打击非法集资与整顿各类非法融资主体的成效，切实维护金融安全。

非法集资特点、作案手法和社会危害

第一，非法集资是我国经济金融领域长期存在的痼疾。从非法集资的现状来看，可概括出如下三个方面的特点：一是涉案金额大、损失严重。非法集资案件涉案金额从几十万元到几百亿元不等。据不完全统计，2020年全年共查处非法集资案件7500余起，三年攻坚办结存量案件1.1万起，涉案金额3800余亿元。非法集资案件平均案值达1365万元，亿元以上案件超过百起。例如，泛亚事件案涉案金額约430亿元，涉及22万余人;亚欧币案涉案金额40亿余元，涉及约34万人。这些非法集资案件带给群众的财产损失巨大，一方面是由于犯罪分子以高额回报为诱饵，引诱了诸多参与者，前期的涉案金额周道许巨大;另一方面是由于后期追回款项的难度很大，非法集资所得大部分金额都被犯罪分子用来补亏、转移、挥霍，警方介入调查之后，也难以追回这些款项。

二是受害人数众多，易引发群体性事件。非法集资案件受害人数从几百人到数百万人不等，往往遍及各个职业，且年龄上以中老年人为主。例如，中逢昊基金非法集资案件涉及200余人;钱宝网涉及数百万名投资者。这些非法集资案件涉及受害人数众多，很多投资者被高额收益冲昏了头脑，将大量资金投入到非法集资活动中去，并且往往会鼓动周围的朋友和亲人一起参与。很多投资者的经济承受能力和心理承受能力都比较弱，一旦非法集资活动崩盘，面对巨额的损失，这些投资者的情绪会很不稳定，容易诱发群体事件。

三是涉及地域广、风险集聚。非法集资案件涉及的地域从一个县、几个市到全国各个省不等。近年来，非法集资涉案区域越来越广，并且西部地区的非法集资活动越来越多。例如，“e租宝”非法集资案，涉案范围达31个省（自治区、直辖市），其中有90多万人涉入骗局;善心汇集资诈骗案涉及全国31个省（自治区、直辖市），约有500万人次参与。2016年，发案数量前十位省份合计新发案件3562起，涉案金额1887亿元，分别占全国新发案件总数、总金额的69%、75%。

第二，非法集资的作案手法。非法集资通常使用以下四个常见手法：一是承诺高额回报。不法分子编造“天上掉馅饼”“一夜成富翁”的神话，许诺投资者高额回报。为了骗取更多的人参与集资，非法集资人在集资初期往往按时足额兑现承诺本息，待集资达到一定规模后，便秘密转移资金或携款潜逃，使集资参与人遭受经济损失。

二是编造虚假项目。不法分子大多通过注册合法的公司或企业，打着响应国家产业政策、开展创业创新等幌子，编造各种虚假项目，有的甚至组织免费旅游、考察等，骗取社会公众信任。

三是以虚假宣传造势。不法分子在宣传上往往一掷千金，通过聘请明星代言、名人站台，在各大广播电视、网络等媒体发布广告、在著名报刊上刊登专访文章、雇人广为散发宣传单、进行社会捐赠等方式，制造虚假声势。

四是利用亲情诱骗。有些非法集资参与人，为了完成或增加自己的业绩，有时采取类传销的手法，不惜利用亲情、地缘关系，编造自己获得高额回报的谎言，拉拢亲朋、同学或邻居加入，使参与人员迅速蔓延，集资规模不断扩大。

第三， 非法集资社会危害大， 风险传递性强。非法集资作为社会毒瘤，对党和国家、对社会、对人民都有着极大的危害。概括来看，可以总结为以下四大危害：一是严重损害群众利益。由于非法集资的隐蔽性和欺骗性，非法集资犯罪分子通过欺骗手段聚集资金后，往往很快就会挥霍一空或转移至国外，参与者很难收回资金，严重者甚至倾家荡产、血本无归。

二是非法集资严重干扰正常的经济、金融秩序，极易引发社会风险。一方面，非法集资活动常常披着合法经营的外衣混淆视听，案发后往往导致市场主体间信任受到严重损害，严重扰乱社会主义市场正常的经济秩序;另一方面，非法集资活动以高额回报为诱饵，以骗取资金为目的，破坏了金融秩序，影响金融市场的健康发展，极易引发社会风险。

三是非法集资容易引发社会不稳定，严重影响社会和谐。非法集资集资规模大、人员多，资金清退比例低和处置难度大等特征使得案件涉及面广、处理周期长、结果不确定性高，很容易引发大量社会治安问题，极易引发群体事件，严重影响社会稳定。

四是非法集资损害了政府的声誉和形象。非法集资活动往往以“响应国家碳中和目标”“绿色金融”“支持共同富裕”等国家重大政策和地方政府发展规划为名，行违法犯罪之实，既影响了国家政策的贯彻执行，又严重损害了政府的声誉和形象。

非法集资形成原因和互联网金融及数字金融背景下表现形式

非法集资形成原因是多方面的：一是从经济环境来分析，随着经济的增长和国民财富的增加，居民手中的闲置资金越来越多，保值增值投资的需求越来越多。同时，现在市场给我们提供的投资工具比较有限。二是从参与集资者的角度来分析，许多参与集资者缺乏相应的经济金融法律方面的知识，不能区分合法和非法的界限，心存侥幸，发财心切，犯罪分子打出高回报的幌子，编出“天上掉馅儿饼”的神话，引群众上当受骗。三是从防范和打击非法集资角度分析，相关法律机制建设还须完善。

非法集资在互联网金融及数字金融背景下的表现形式

一是点对点网络借款（Peer to Peer Lending，简称P2P）融资平台。目前，P2P平台在我国发展迅猛，然而问题也随之而来。除了个别平台由于经营不善或主观恶意导致的“跑路”外，更多的平台利用用户群庞大、现金流充沛的便利，建立自己的资金池，利用“拆标”等手段进行投资。这样的举措违背了发展P2P网络融资平台的初衷，演变成了一种披着互联网P2P外套的非法集资。

二是互联网金融交易平台。互联网交易平台是一个第三方的交易安全保障平台，主要作用是保障交易双方在网上进行交易的安全、诚信等问题。根据平台类型可以分为信息服务型、广告型、交易型、管理型、综合型等。平台一般通过提供加盟、广告服务或者会员服务来收取费用盈利，也有通过销售自身产品或服务盈利。互联网交易平台的发展推动着平台自身的进一步升级，一些比较大的交易平台已经开始涉及金融产品及衍生品。但这其中很容易涉及销售资质以及产品安全性之类的问题，容易上升至非法集资层面。

三是代币发行融资。代币指货币的替代物，在一定的使用范围内，可以代替法定货币而流通，但其本身不具备通货的效力。本文中的代币特指互联网上流行的比特币等数字技术加密的虚拟货币。代币是发行方和投资者之间的一种信用契约，可以按一定比例兑换货币。代币发行融资（InitialCoin Offering ，简称ICO）指的是企业自行发行虚拟货币，并制定其与法定货币间的兑换比例，通过投资者交换代币来获得资金的一种融资方式。代币作为一种虚拟货币，其发行价格会因发行方情况不同而不同;在二级市场上，代币的价格也会随着市场交易情况而改变。对于企业而言，代币融资可以做到低成本地获取资金;而对于投资者而言，一个好的项目能让代币价格上涨从而获取收益。由于代币是一种高风险的虚拟货币，任由私人企业随意发行势必会成为非法集资的手段，也会对金融市场稳定性产生影响。目前，我国由于风险等原因全面叫停代币融资项目，也在很大程度上影响了国际代币市场。

四是会员制庞氏骗局。这一类互联网平台打着所谓创新的旗号，许诺极高的收益率，吸引用户注册，一边通过收取会费和保证金的方式发展下线，让会员通过做一些空头任务赚取回报，实则用下线的资金支付上线的回报;一边谎称投资了各种优质的项目，实际上是彻头彻尾的庞氏骗局。例如，钱宝网的运营模式是给用户发布空头任务（没有实际广告合同、实际物流发货，只是用用户押金支付用户收入），让用户获得高额回报，且回报率达40%。但是接任务必须交纳数额从几万元到几十万元不等的保证金，而用户能够得到的收益又直接与保证金数额挂钩，这样的设计就是为了吸引用户投入更多的资金。会员制庞氏骗局类型的互联网平台具有极强的诱惑性，往往会使一些赚钱心理迫切又缺乏理性的群体受骗。

五是网络传销。网络传销和传统传销本质上没有差异，但是利用了互联网工具后，方式便更为隐蔽。现在人们已经比较习惯于网络营销活动。凡是以互联网或移动互联为主要平台开展的各种营销活动，都可称为网络营销。目前，网络营销有两个很特别的营销方式：病毒式营销和O2O（Online to Offline）营销。病毒式营销利用用户口碑相传的原理来进行宣传推广，而O2O立体营销是基于线上、线下全媒体深度整合进行营销。这两种营销方式波及面大、盲目性较强，容易变成发展下线获取推广收益的传销形式，进而踏入非法集资范畴。

六是众筹。股权众筹的定性目前在我国是争议较大的一个问题，其实质就是面向大众筹集的“天使投资”。虽然股权众筹这一行为已经被官方认可并加以规范，但在实际操作过程中，一些股权众筹项目很容易由于非法吸收存款或者私自发行股票、债券而被认定为非法集资，甚至有一些人打着股权众筹的旗号做金融诈骗的勾当。

七是社交平台理财投资。由于生活水平和收入水平的提高，越来越多的人开始进行投资理财，而最常使用的微信等社交平台便成为发行的方式或者宣传的平台。理财产品是由商业银行和正规金融机构自行设计并发行，将募集到的资金根据产品合同约定投入相关金融市场及购买相关金融产品，获取投资收益后，根据合同约定分配给投资人。作为大众化的理财品种，理财产品可以借助微信平台的用户量进行业务扩展。

然而在产品发售期间，如果产品本身涉及虚假信息或是原本的委托关系变为借贷关系，这样的理财投资很容易就会发展成为非法集资。

八是网络资产管理平台。网络资产管理平台指资产管理人借助互联网平台，根据资产管理合同约定的方式、条件、要求及限制，对客户资产进行经营运作，为客户提供证券、基金及其他金融产品，并收取费用的行为。在管理过程中，资产一定程度上已经脱离了所有人的支配，管理人有了一定自主决策的权利。如果在管理过程中出现资产离开所有人账户进入管理者名下的情况，这实际上就已经构成了非法集资。一些非法集资案例中，网络资产管理平台吸收公众资金，但并未进行第三方托管，而是直接被平台所有人所操控支配，最终发生了无法兑付的风险。

九是消费返利平台。近几年，一种新型的消费返利平台进入人们视野当中。在这个平台上，只需要消费购买商品，或者进行平台的宣传推广，商家就会予以现金返还。消费返利根本目的在于刺激消费、鼓励宣传，以此来有效锁定消费，实现利益最大化。但与此同时，部分平台商家通过“全额返利”等手段刺激吸引消费者大量购买某商品，然后利用筹集的资本进行风险投资，利用投资收益弥补商品出售方面的亏损。這种以聚集资金为目的的“返利”行为违背了“促销商品”的初衷，已经是非法集资的一种手段。

十是私募基金。私人股权投资（又称私募股权投资或私募基金）是一个很宽泛的概念，指对任何一种不能在股票市场自由交易的股权资产的投资。由于投资的金额较大，风险较高，对合格投资人的筛选是私募基金运营中的重要问题。过去私募基金多采用线下募集的方式，但随着互联网金融的兴起，有一些私募基金开始通过互联网开展营销。

由于存在较大的信息不对称，互联网私募基金有时会触碰非法集资的红线。二者的区别包括：一是资金募集方式是面向社会大众还是面向特定个体，如募集资金方式为面向社会大众，则圈定为非法集资范畴。二是定向集资对象是否超过50人，如募集资金对象数量超过50人，则圈定为非法集资。三是委托理财时，是否发生资金所有人（所有权）关系的转变。如果资金由委托人账户转移到受托人账户，则认定发生非法集资行为。

打击非法集资与整顿各类非法融资主体的政策建议

总体思路

第一，坚持防范为主。首先构建大宣传格局，充分整合利用各类宣传资源，切实提升宣传效果。一方面做好传统媒体宣传，另一方面要积极拓展新媒体平台，着力通过新媒体平台等影响范围广、群众喜闻乐见的宣传途径进行宣传，有效占领网络宣传空间。

第二，坚持“打早打小”。防止小风险演化成大问题，赋予处置非法集资牵头部门组织调查认定职责和相应措施手段，明确行业主管、监管部门防范和配合处置的职责，力争在萌芽阶段发现风险，在苗头状态化解隐患。

第三，坚持综合治理。针对非法集资涉及面广、涉众性强的特点，在坚持各级人民政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责的同时，进一步明确行业主管、监管部门应当落实部门监管职责，规定特定市场主体、行业协会、商会的义务，发挥基层自治组织、新闻媒体、人民群众的监督作用，切实形成各尽其责、齐抓共管的综合治理格局。

第四，坚持稳妥处置。明确非法集资的调查处置职责以及跨地区非法集资案件的管辖原则，赋予处置非法集资牵头部门调查处置手段，对各类风险分别采取不同措施。对非法集资资金清退作出规定，最大限度减少集资参与人损失，维护社会稳定。积极稳妥推动网贷风险处置出清，持续深入开展存案攻坚，努力实现存案大幅消减目标。政策建议和工作举措党的十九大报告提出，“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”，互联网非法集资行为是严重扰乱金融市场秩序的非法金融活动，一方面，非法集资需要监管机构和司法机关逐渐加强管制和规制，这能够进一步保护金融消费者的权益;另一方面，过于严苛的管制和处罚措施，也会遏制互联网金融的创新和活力。因此，在积极探索金融监管新模式，打造互联网金融健康规范环境的同时，也要给予互联网金融相对包容的环境以创新和发展，从我国金融业的实际出发，使互联网金融能够得以完善和成长。

第一，建立立体化、社会化、信息化的监测预警体系。目前该体系有多个层次：一是各级人民政府建立预警机制，并纳入社会治安综合治理体系;二是各行业主管单位，要建立常态化的行业监测工作机制;三是中央层面建立国家监测预警平台，注重统筹与协调。而且，利用技术手段开展大数据监测预警已在多省推行。据统计，自非法集资举报奖励制度实施以来，各地共收到群众举报线索9万余条，经核实已对近5000条进行奖励。得益于监测预警机制的强化，我国已及时发现并处置了一批苗头性风险。

第二，加强对市场主体的整顿和管理。一方面，要加强对金融机构的市场监管，严格市场准入。目前，互联网金融许可证主要有7张，包括第三方支付牌照、互联网基金销售牌照等。在未来，应当进一步明确行业定位，由全国性监管机构对互联网金融企业进行考核和分析，颁发统一牌照。另一方面，有关部门还应通过对投资者加强教育，对其投资行为进行合理的引导以规避和防控非法集资的风险。投资者在选择投资平台时，应重点关注该平台的信用管理体系和风险评估机制是否成熟和完善，是否具备相应的营业资格，其监管力度是否有力，对投资者的利益保护是否到位等。

第三，加强对涉嫌非法集资广告和互联网信息的管理。通过广告和互联网传播非法集资信息，是非法集资风险扩散、蔓延的重要渠道。为有效切断非法集资信息传播链条，《防范和处置非法集资条例》对广告发布规则、相关部门职责等做出了有针对性的规定：一是禁止违法发布集资类广告信息。《防范和处置非法集资条例》规定，除国家另有规定外，任何单位和个人不得发布包含集资内容的广告或者以其他方式向社会公众进行集资宣传。二是明确监管职责。

《防范和处置非法集资条例》规定了市场监督管理、互联网信息内容管理、电信主管部门和处置非法集资牵头部门对涉嫌非法集资广告监测、涉嫌非法集资的互联网信息和网站、移动应用程序等互联网应用的监测职责，以及依法查处违法行为的责任，构建非法集资广告和互联网信息治理长效机制。三是压实广告经营者、广告发布者和互联网信息服务提供者责任。

《防范和处置非法集资条例》规定，广告经营者、广告发布者应当依照法律、行政法规查验相关证明文件，核对广告内容，对没有相关证明文件且包含集资内容的广告，广告经营者不得提供设计、制作、代理服务，广告发布者不得发布;互联网信息服务提供者应当加强对用户发布信息的管理，不得制作、复制、发布、传播涉嫌非法集资的信息。发现涉嫌非法集资的信息，应当保存有关记录，并向处置非法集资牵头部门报告。

第四，明确法律责任，强化行政处置，加大处罚力度。在调查阶段，处置非法集资牵头部门有权现场调查取证，询问有关单位和个人，查阅、复制有关资料并依法予以封存，依法查询有关账户，要求暂停集资行为，通知暂停办理设立、变更或者注销登记等;在处置阶段，牵头部门有权查封有关经营场所，查封、扣押有关资产，责令非法集资人、非法集资协助人追回、变价出售有关资产用于清退集资资金，按照规定通知出入境边防检查机关限制出境等。对涉嫌犯罪的，移送公安机关。

第五，做好非法集资资金的清退，最大限度保护人民群众合法权益。《防范和处置非法集资条例》规定，非法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退集资资金。清退过程应当接受处置非法集资牵头部门监督，任何单位和个人不得从非法集资中获取经济利益。因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担。

第六，注重科技赋能，不断创新监管手段。金融监管部门要加强同互联网技术企业的合作，将监管机构的监管力量与互联网企业的先进技术相结合，召开科技监管专题座谈会，不断探索创新打击金融黑色资产、反欺诈、反诈骗、风险管理、身份识别、风险预警、犯罪信息共享的技术手段，形成政府监管部门把关、互联网企业开发的良性互补。

第七，建立纵向沟通有力、横向协同高效，立体联动的领导体制和工作机制。

一是加强组织领导。省级单位应当建立处置非法集资联席会议制度，并成立省打击和处置非法集资工作领导小组。

为确保处置非法集资工作得到贯彻落实，应积极制定完善相关工作流程、工作机制，明确各成员单位职责和专项工作责任，定期不定期组织各成员单位召开会议，指导督促各地方完善工作，规范相关工作制度和程序。争取让各成员单位间工作配合密切，增强工作能力，形成上下联动、左右配合的强大工作合力。

二是健全工作机制。根据银保监会要求，制定处置非法集资工作方面的信息统计和报送办法、考核评比办法及评比细则，达到以评促建、以评促改的目的，使各成员单位对打击和处置非法集资工作有更深的认识、更实的措施、更好的效果，有助于提高工作水平，有助于建立健全处非工作长效机制。

三是加强督导检查，持续推动宣传教育。建立健全宣传教育长效机制，宣传国家关于打击非法集资犯罪方面的法律、法规，引导群众树立正确的投资理念，增强防范意识和法治观念，提高识别、防范、抵御非法集资犯罪的能力。积极开展防范和打击非法集资宣传教育工作，按照“面向基层、面向公众、注重创新、注重实效”的工作原则，把工作做实做细，务实求效。针对当地非法集资案件中的实际情况，有针对性地开展宣传教育活动，以增強广大群众识别非法集资的能力，自觉远离非法集资。