基层治理中党建引领力的构成及其提升路径

摘要：基层治理中的基层组织能力是其“三阶”能力或“两层”能力的集合。从基层组织能力视角来看，基层治理能力来源于基层组织能力，由各基层组织治理能力整合而成。各基层组织在治理中职责与能力的差异形成了基层治理能力的同心圓结构。其中，基层党组织以党建引领基层治理的方式履行职责。党建引领基层治理能力即基层党建引领力，是基层治理能力的核心，是基层治理中制度优势更好转化为治理效能的关键。基于新时代党建六方面要求，基层党建引领力包含六个维度的引领，其功能各异，但相辅相成。为化解当前党建引领基层治理面临的问题，各地基层党组织可根据基层党建引领力评估指标的设计指南，因地制宜制定具体评估指标体系，重点推进、协同推进、整体推进，提升基层党建引领力，从而促进基层治理能力的提高，将制度优势更好地转化成基层治理效能。

关键词：基层治理;基层组织能力;基层党建引领力;制度优势;基层党建

中图分类号：D26  文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2022）01-0055-11

一、研究缘起

党的十九届四中全会明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，高度总结了我国13个方面的制度优势，并提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的实践课题。制度优势转化为治理效能需要通过治理能力来实现，即通过组织和个人的治理能力，充分发挥制度优势从而将其转化为治理效能。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”[1]，因此，要更好地实现制度优势转化，需要在推进治理能力现代化进程中充分发挥党的领导作用。

“基础不牢，地动山摇”，作为国家治理基石的基层治理同样如此。为此，中国特色社会主义进入新时代以来，新修订的《中国共产党章程》（以下简称《党章》），明确赋予了基层党组织领导基层治理的职责。基于此，各地纷纷以改革创新精神去探索和加强基层党的建设引领基层治理的实践路径。当前，党建引领基层治理已成为我国基层治理的内在要求和特色。然而，实践中还存在诸多问题，如党建与引领割裂、引领效果不够显著等。为此本文从基层组织能力视角，透视基层治理能力的来源、结构，明晰基层治理能力提升的内在逻辑。在此过程中，明确基层党建引领在基层治理能力结构中的地位，明晰其基本构成，并提出可操作性的提升路径。

二、相关研究述评

（一）基层治理能力

基层治理能力的研究主要集中在三个方面：一是不同基层治理主体或组织的治理能力。主要包括乡镇政府治理能力[2]、农村基层政府能力[3]、基层政府治理能力等基层政府相关能力[4]，以及社区能力[5]、城市社区治理能力[6]、社区自治能力[7]、社区自组织能力[8]等社区相关能力。二是对社区能力的测评。如确认社区能力基准结构[9]，并进行社区治理能力评价[10]、城市社区能力评价[11]、社区能力测量[12]、城市社区基层党支部组织力评价[13]以及个体治理能力评价[14]，这方面的研究维度差别较大[15]，并且国外学者针对社区能力的概念界定、测量指标建构以及测量方法等进行了较多探索[16]。三是如何提升基层组织的治理能力。包括基层政府利用大数据技术提高决策、执行、管理以及服务能力[17]，社区注重行政能力和共治能力再生产[18]，增强社会自治范围[19]，改变社区内部自身特质[20]，提升社区共同体的资源整合能力[21]，等等。

（二）党建引领基层治理

党建引领基层治理涉及到基层党建、党建如何引领以及基层治理能力。除上述基层治理能力的研究外，主要包括两个方面：一是党组织自身建设的问题与对策研究。问题方面如：党建理念“固化、静态”[22];基层党组织功能弱化，出现“悬浮化”[23];党组织架构不完善，组织力下降，党建队伍不强，党建服务模式落后，社区党建融合不足等[24]。为此，学者们提出应把党建融入乡村“三治”体系[25]，按党建引领基层治理创新的类型加强党建[26]。二是党建如何引领相关研究。具体包括：党建和社区治理在目标、主体、内容等方面的交叉重叠为构建二者复合治理体系提供前提条件[27];“枫桥经验”[28]和北京市“街乡吹哨、部门报到”等党建引领基层治理典型模式[29];构建基层党组织结构性嵌入机制[30];基层党组织从组织、制度、文化三方面重新嵌入基层社会[31];提高基层党组织的六项能力[32]，从政党治理理念、治理能力、关系重塑和治理资源四个要素优化基层治理中的党建引领等[33]。

综上可知，已有研究对基层治理涉及的基层政府能力与社区相关能力的概念内涵、能力测评以及能力提升对策进行了丰富的研究，对党建引领基层治理的逻辑、存在的问题和改进措施作了深入分析。但是当前的研究还存在以下不足：一是基层治理能力的分析不够深入。其一，没有回答基层治理能力的来源及其与基层组织能力的关联，以及如何通过基层组织能力建设提升基层治理能力，其可操作化路径在哪里;其二，已有研究仅从能力论能力，忽视了对基层治理能力与我国制度优势以及治理效能之间内在联系的理论考察，未能关注到不同基层组织的治理能力在制度优势向治理效能转化中的不同地位和作用。二是对党建引领的研究缺乏能力分析的视角，因而未能系统考察党建引领基层治理能力的内涵、构成以及评估与提升的可操作化路径。

基于上述分析，本研究的思路是：首先，基于组织能力理论和我国基层组织特点，分析基层组织能力的内在构造。其次，论证基层治理能力同基层组织能力的内在关系和内在逻辑，进而剖析基层治理能力的内在结构。在此基础上，界定党建引领基层治理能力的概念，明确其内涵，论证并揭示其在制度优势下更好转化为基层治理效能中的重要意义。最后，总结出党建引领基层治理能力的基本构成，并从实践上提出其能力评估与提升的有效路径。

三、基层治理能力：结构、来源及核心

基层治理能力现代化的要求和制度优势更好转化为治理效能的实践课题，需要在理论层面进行思考。可根据现有理论和研究对基层组织能力，特别是基层党组织、基层政府组织等基层公共组织的能力进行界定，明晰基层组织的能力结构，进而形成基层组织能力的分析视角。

（一）基层组织能力的内在构造

1.基层组织能力由“三阶能力”构成。基层治理涉及各类基层组织，包括基层各级党组织、乡镇政府和街道办、村（居）“两委”、业委会、物业公司、社区社会组织以及驻区机关和企事业单位等各类公私组织。任何组织都可视为能力系统，基层组织也如此。卡斯尔曼（M.Casselman）等学者梳理了组织能力概念及相关研究成果，并归纳出组织能力的类型[34]。基于此，结合我国基层组织尤其是基层公共组织的特点，可从战略重要性、聚合层次、复杂程度等维度出发，将基层组织能力分为“三阶能力”（如图1所示）：（1）低阶能力，即操作能力。指从事一项具体活动及其遵守的惯例、制度、标准、规则等，如遵循某项工作规程去完成一项任务。它是基层组织的资源与知识在最低层次上的组合，是更高层次能力的基础。（2）中阶能力，即功能能力。指在特定领域或具有特定功能的能力。换言之，就是按基层组织内部的工作或业务单元而划分的能力，如突发应急能力。这些功能能力会经常进行跨功能整合。（3）高阶能力，即战略能力。指从事各种战略性活动以实现组织持续发展的能力，以及管理一系列操作能力和功能能力的能力，是基层组织中战略性最强、聚合层次最高、最复杂的能力。

2.基层组织能力包含“两层能力”。按组织能力理论的“个人-团队-组织”的传统研究范式，又可将基层组织能力分为两个层面（见图1）：（1）个体能力。指个体层面，基层组织成员个体拥有的能力。（2）组织管理能力。指组织层面，文化理念、管理体制、运作机制、业务流程和技术工具等对组织成员的管理——人力资源管理。

综上，可将基层组织能力概括为“三阶能力”或“两层能力”的集合，这两种分类互相交叉。一方面，操作能力、功能能力和战略能力，既可体现为个体能力，也可体现为组织管理能力;另一方面，即使个体能力强，也需要保证其在发挥或应用时与组织的使命、愿景、价值、战略等方面保持一致，正所谓，人才不是核心竞争力，对人才的管理才是核心竞争力。所以，今天组织管理能力更强调具有战略意义的高阶能力。

3.基层组织能力的能级差别。基层组织能力有能级的差别，以至于拥有相似资源的两个基层组织，其能力也可能有较大差别。从“三阶能力”看，每个基层组织都有知识、技巧、经验、规则等资源，可形成低阶能力。但仅有低阶能力，说明其能级较低，只有拥有了中、高阶能力，才具有了较高能级。具有高能级的组织之间的差别主要是战略能力，中等能级组织之间的差别主要是功能能力和战略能力，而低能级组织之间的差别主要是操作能力和功能能力。从“两层能力”看，该差别既体现在个体能力上，也体现在组织管理能力上。我国不同经济社会发展水平地区的基层组织，其能级的差别同时表现在个体能力和组织管理能力两个层面上。但在同一地区，如某县所辖的不同街镇，或同一街镇下的不同村居两委之间的能级差别，主要表现为组织管理能力的差别。

（二）基层治理能力的来源

1.基层治理能力来源于基层组织能力。基层组织的“三阶”或“两层”能力，既可以具体表现为组织内部管理与对外活动中的各种能力，又可以通过这些能力的运用，衍生出更多用于实现特定功能和任务的具体能力。具体而言，基层组织能力对内主要表现为内部管理能力，对外根据其组织性质和目标的不同表现为公共服务能力、行政执法能力，等等。其中，基层组织参与基层治理的能力便是组织能力表现并运用于基层治理的能力，即基层组织治理能力。它是基层组织能力的运用和体现，基层组织治理能力来源于基层组织能力，各类基层组织治理能力共同构成了基层治理能力。因此，从基层组织能力角度看，基层治理能力便是参与基层治理活动的各类或公共、或私人的基层组织凭借自身组织能力，作用于基层治理活动而共同汇聚成的一种能力，它是所有基层组织治理能力的集合体。综上，三者之间存在内在逻辑关系（见图2）。第一，基层治理能力来源于各类基层组织治理能力的集合，基层组织治理能力则来自于基层组织能力。第二，基层组织能力、基层组织治理能力以及基层治理能力三者能力提升路径同向同构。基层组织能力的提升会拓展基层组织治理能力的提升空间，各类基层组织治理能力的提升又为基层治理能力的整体提升提供坚实基础。基层组织能力越强，基层组织治理能力就越强，基层治理能力也就越强。由此，便从基层组织层面打通了基层治理能力提升的可操作化路径。例如，一些基层推行“购买社会组织服务”为基层组织“赋权增能”的举措，提升了基层组织能力，同时也提升了基层组织治理能力和该地基层的整体治理能力。从我国基层组织整体状况看，提升基层组织能力，一是从“三阶”能力着手，低阶是基础，中阶是关键，高阶是核心。要规范低阶，夯实中阶，完善高阶。二是从“二层”能力着手，个人能力是基础，组织管理能力是关键，个人能力需做细做实，组织管理能力要做活做久。

2.基层治理能力的同心圆结构。不同基层组织在基层治理中的职责功能、作用方式以及能力大小各不相同，因而其治理能力在基层治理能力整体结构中位置也各不相同，名称各异。其中，基层党组织党建引领基层治理的能力简称之为基层党建引领力。在基层治理能力的整体结构中，基层党建引领力位居核心，围绕该核心，从内到外分别是基层政府治理能力、基层自治组织治理能力和社区社会组织、驻区机关和企事业单位等基层组织治理能力。它们共同构成基层治理能力，形成了基层治理能力的同心圆结构（见图3）。图3基层治理能力的同心圆结构（三）基层治理能力的核心——基层党建引领力

1.基层党建引领力的内涵。2017年，新修订的《党章》明确赋予基層党组织领导基层治理职责。各地基层党组织纷纷以改革创新精神探索加强党建引领基层治理的有效路径，以党建引领基层治理方式履行领导基层治理职责。因而，基层党组织的治理能力，就是基层党组织以党建引领基层治理的能力，即基层党建引领力。基于基层组织能力、基层组织治理能力以及基层治理能力的内在关系，基层党建引领力同样源于基层党组织能力。从基层组织能力视角看，一方面，基层党组织是一个能力系统，包含“三阶”或“两层”能力;另一方面，因为基层组织能力、基层组织治理能力以及基层治理能力三者提升路径同向同构，基层组织治理能力的提升需要通过基层组织建设实现。所以，基层党建的实质是党组织能力建设，基层党组织通过党建能够提升基层党组织能力，进而提升基层党组织治理能力，即提升基层党建引领力。

综上，基层党建引领力是指基层党组织基于《党章》赋予的领导基层治理的职责，在以党建引领基层治理方式参与基层治理过程中形成的基层党组织的治理能力，这种能力来源于基层党组织能力，可通过基层党组织的党建得到提升。

2.基层党建引领力的核心地位和关键作用。一方面，基层党组织是各类基层组织的领导核心，肩负领导基层治理职责;另一方面，基层党组织和党员在治理中具有战斗堡垒和先锋模范作用，能够发挥党的政治优势和组织优势。因而，基层党组织的地位、职责、作用和优势，能够使其产生强大的基层党建引领力，使其处于基层治理能力同心圆结构的核心地位，是基层治理能力的核心能力。

将制度优势转化为治理效能，其中的“转化”需要一个媒介，通过该媒介将党的制度优势在治理中贯彻执行，以产生治理效能。进一步而言，驱动制度运转起来的能力，包含了组织、协调、控制等多个维度，是一个能力系统。同时，能力越多越强，制度越能够更好地运转起来，实现制度的效能转化。基于制度优势转化为效能的“转化”逻辑：一方面，中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势，基层党组织在基层治理中发挥领导基层治理职责;另一方面，基层党建引领力是基层治理能力的核心能力。所以，基层党组织通过不断提升基层党建引领力，能够更好地履行领导基层治理职责，通过总揽全局、协调各方，实现对其他各类基层组织治理能力的整合，从而发挥出最大制度优势，将其更好地转化成基层治理效能。只有用基层治理中最核心的能力推动最大的制度优势运转，才能更好地实现这种转化。综上，基层党建引领力是基层治理能力中的核心能力，是制度优势更好转化为基层治理效能的关键。

四、基层党建引领力：基本构成与提升路径

分析近年来党建引领基层治理的成功案例，如人民网的《全国基层党建创新案例库》、共产党员网的《基层党建工作案例》，可以看出，那些成效显著的案例都有一个共同特点——基层党建引领力强;而问题较多的地方，则集中表现为基层党建引领力不足。其次，从基层组织能力的理论视角看，基层党建引领力是基层治理能力中的核心能力，是制度优势更好转化为基层治理效能的关键。因此，综合实践需求和理论旨趣，需要深入分析基层党建引领力的基本构成，并探明可操作化的能力提升路径。

（一）基层党建引领力的构成

认识和把握基层党建引领力的基本构成需要首先回到党建本身。基层党建引领力是以党建引领的方式在基层治理中存在并发挥作用的，实践中会存在党建和引领的张力。这种张力若在实践中无法实现平衡，便会出现以下几种党建引领基层治理的困境：其一，党建无法引领。即党建引领仅停留在党建部分，即使是党建也流于形式，更谈不上引领。其二，党建难以引领。即基层党组织有心无力，弱化、虚化、边缘化，没有能力引领。其三，党建过度引领。即基层党组织过度干预其他基层组织的治理活动或代替其相应的治理职责。党建与引领的张力所引起的困境，是由于对新时代背景下党建引领基层治理活动中党建、党建与引领的内涵及关系的理解偏误造成的。党建引领基层治理中的党建，不是传统意义上基层党组织内部的、封闭化的、仅局限于强化自身能力的建设活动，而是党建内容与方式都指向引领基层治理的建设活动，这样的基层党建是向外的、开放性、与基层治理融合在一起的[35]。因此，要消解基层党建引领力中党建和引领的张力，就要发挥党建引领的指向和功能，即指向基层治理、引领基层治理并保持党建与引领的平衡。

党的十九大在阐述党的建设总要求时，明确了新时代党的建设包含政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和制度建设等六个方面。基于新时代党建的上述六方面内容，基层党建引领力应包含这六个维度上的引领，使六个方面的党建都具有引领基层治理的指向和功能。由此，可形成包含政治引领力、思想引领力、组织引领力、作风引领力、纪律引领力和制度引领力等六个维度的基层党建引领力。

从基层组织能力视角看，源于基层党组织能力的基层党建引领力，同样既包含“三阶”能力，也体现为“两层”能力。具体而言，一方面，从“三阶”能力看，政治引领力是实现党总揽全局、协调各方的战略能力;思想引领力和组织引领力是基层党组织实现思想和组织引领的两种功能能力;作风引领力、纪律引领力和制度引领力，是三种操作能力。另一方面，从“两层”能力看，基层党建引领力的六个维度，既是对基层党组织的要求，也是对基层党员的要求，即基层党组织要发挥战斗堡垒的作用，基层党员要起到先锋模范的作用。

具体而言，构成基层党建六个维度引领力的不同功能定位和内涵指向分别如下：

1.政治引领力。党的十九大报告指出：“以党的政治建设为统领……把党的政治建设摆在首位……党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。”《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出：“加强党的政治建设，关键是要提高各级各类组织和党员干部的政治能力。”“政治属性是党组织的根本属性，政治功能是党组织的基本功能。”因此，基于党的政治建设要求，结合基层党组织政治建设及其在基层治理中发挥引领作用的实际与案例，基层党组织政治引领力主要涉及政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识等“四个意识”，以及政治立场、政治方向、政治原则、政治道路、政治本色、政治定力等方面。

2.思想引领力。党的十九大报告指出：“思想建设是党的基础性建设……要把坚定理想信念作为党的思想建设的首要任务”;习近平总书记在纪念马克思诞辰200周年大会上强调：“中国共产党之所以能够历经艰难困苦而不断发展壮大，很重要的一个原因就是我们党始终重视思想建党、理论强党，使全党始终保持统一的思想、坚定的意志、协调的行动、强大的战斗力。”[36]因此，基于党的思想建设要求，结合基层党组织思想建设及其在基层治理中发挥引领作用的实际与案例，思想引领力主要涉及理想信念、理论素养、为谁执政等方面。

3.组织引领力。《黨章》《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《农村工作条例》）《中国共产党支部工作条例（试行）》（以下简称《支部工作条例》）等都明确提出了基层党组织建设的目标和要求。党的十九大报告提出：“要以提升组织力为重点”，把“基层党组织建设成为坚强战斗堡垒”;《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》强调“鲜明树立重实干重实绩的用人导向”“满怀热情关心关爱干部”;《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》强调：“坚持人岗相适、人尽其才……着力解决为官不正、为官不为、为官乱为等问题。”基于党的组织建设要求，结合基层党组织的组织建设及其在基层治理中发挥引领作用的实际与案例，组织引领力主要涉及各基层党组织的建立健全，以及管好干部、关心干部、用好干部、激励干部、培养干部等方面。

4.作风引领力。《中国共产党问责条例》规定：“建立健全问责典型问题通报曝光制度。”党的十九大报告提出：“加强作风建设，必须紧紧围绕保持党同人民群众的血肉联系，增强群众观念和群众感情，不断厚植党执政的群众基础。”《中国共产党廉洁自律准则》规定了党员廉洁自律规范和党员领导干部廉洁自律规范。基于党的作风建设要求，结合基层党组织作风建设及其在基层治理中发挥引领作用的实际与案例，作风引领力主要涉及到党与基层人民群众能否风雨同舟、生死与共，能否持之以恒地坚守“八项规定”和“反四风”，能否在虚心接受人民监督与服务人民中不断提升和完善自己。

5.纪律引领力。《党章》规定：“党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律约束。”《中国共产党纪律处分条例》规定：“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。”党的十九大报告提出“重点强化政治纪律和组织纪律，带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来”。《中国共产党党内监督条例》提出了“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行”。因此，基于党的纪律建设要求，结合基层党组织纪律建设及其在基层治理中发挥引领作用的实际与案例，纪律引领力主要涉及遵守纪律、执行纪律、维护纪律、与违纪行为进行斗争等方面。

6.制度引领力。《党章》规定：“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体”，并指出了民主集中制的六条基本原则。《关于新形势下党内政治生活的若干準则》指出“民主集中制是党的根本组织原则”。党的十九大报告指出“必须以党章为根本遵循……思想建党和制度治党同向发力……坚持民主集中制”。习近平总书记多次强调：“扎牢制度篱笆。”[37]以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的、具有内在逻辑的、有机统一的党内法规制度体系建设正在逐步推进。因此，基于党的制度建设要求，结合基层党组织制度建设及其在基层治理中发挥引领作用的实际与案例，制度引领力主要涉及制度治党、民主集中制、制度执行等方面。

（二）基层党建引领力的提升路径

1.构建基层党建引领力的评估指标。基层组织的组织能力有能级的差别。同样，基层党组织的基层党建引领力也有能级差别，能级越高，党建引领基层治理产生的效能就越强。为提升基层党建引领力的能级，首先，需要构建基层党建引领力的评估指标，通过评估了解各基层党组织当前的党建引领力能级水平及其薄弱之处，进而提出有针对性的能力提升路径。为此，基于上述对基层党建引领力六个维度功能与内涵的分析，构建基层党组织的基层党建引领力评估指标的设计指南（见表1）。

政治引领力的评估包含4个方面指标：（1）总揽全局能力。把握基层治理正确政治方向和发展大势、驾驭基层治理全局、保持政治定力、防范政治风险，坚持和不断巩固党的领导地位和执政基础。（2）协调各方能力。善于动员基层组织参与基层治理，对基层组织间出现的关系不协调问题能够及时发现并妥善解决，加强基层团结稳定。（3）敢于担当能力。在基层治理中，始终坚持对党忠诚、为党分忧、为党尽职、为民造福、担当有为。（4）善察良判能力。脑子清醒、眼睛明亮、立场坚定，善于观察、善于判断。

思想引领力的评估包含3个方面指标：（1）坚定理想信念能力。坚定马克思主义信仰、共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想。（2）理论武装能力。用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，大兴马克思主义学风，认真学习党的方针政策，积极宣传党的路线、方针、政策等。（3）“人民理念”坚守能力。坚持全心全意为人民服务的宗旨，牢固树立“以人民为中心”的发展思想，把人民满意不满意、赞成不赞成、答应不答应作为基层党组织党建引领出发点和落脚点。

组织引领力的评估包含4个方面指标：（1）健全组织能力。通过区域化党建、单位党建、智慧党建等方式，健全基层党组织，实现基层党组织在包含新经济组织和新社会组织等在内的基层组织中的全覆盖。（2）正确选人用人能力。在选人用人中，坚持信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部标准，把政治标准放在第一位，坚持建设高素质专业化干部队伍。（3）从严管理能力。要落实党内法规又要从实际出发，既要严管又要厚爱，既要落实责任又要失责追究。（4）用好关键少数能力。善于发现和动员“关键少数”，发挥其在党建引领基层治理中的示范引领作用。

作风引领力的评估包含3个方面指标：（1）以上率下能力。坚决贯彻落实“八项规定”实施细则，各级领导能够自上而下带头示范，以身作则、充分发挥先锋模范作用。（2）标本兼治能力。既要坚决反对和遏制形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，又要通过党组织生活会等途径不断提升党性修养，分阶段，先治标、后治本，标本兼治，持之以恒。（3）群众工作能力。深入践行党的群众路线，树立正确的群众观，掌握科学系统的群众工作方法和技巧。

纪律引领力的评估包含4个方面指标：（1）纪律自觉能力。自觉学习纪律、认同纪律、相信纪律、遵守纪律。（2）纪律平等能力。党纪面前，任何党组织和党员一律平等;同时，上级要做带头守纪律的表率。（3）纪律严守能力。把党纪时刻树立在最前面，执纪必严，违纪必究，主动与违纪行为作斗争。（4）监督执纪能力。落实党的基层组织和党员等上下不同主体的监督责任，确保党章党规党纪有效执行，维护党的团结统一，保证基层党组织充分履行职能，发挥战斗堡垒作用，保证全体党员发挥先锋模范作用等。

制度引领力的评估包含3个方面指标：（1）制度治党能力。用法治思维和法治方式管党治党，健全各项制度。（2）民主集中制执行能力。严格执行民主集中制，充分发挥其党内政治生活重要法宝和全面从严治党重要制度保障的制度规制作用。（3）制度执行能力。不折不扣落实制度，杜绝扭曲执行、基层共谋[38]、目标替代等。

2.基于能力评估的提升路径。基层党建引领力的提升路径包含三个层次：首先，每个基层党组织要针对其最薄弱的部分，有针对性地重点提升。其次，每个基层党组织要实现其党建引领力六个维度的协同提升。最后，整体推进基层党建引领力的提升，即在基层治理中要实现所有基层党组织的党建引领力整合，并基于党的组织和工作全覆盖，实现对所有基层组织治理能力的整合。

第一，重点推进能力提升。基层党建引领力的六个维度具有不同的党建引领基层治理的作用，每个维度的引领作用无可替代，共同构成了基层党建引领力。因而，每个基层党组织的党建引领力由六个维度上的能力共同决定，不同的基层党组织在六个维度上的能力水平各不相同，需要其在党建引领的六个维度上同向发力。为此，各基层党组织应对照中央和当地党委的要求和布置，切实做好两个方面的工作。首先，把握基层党建引领力六个维度的实际状况。可依据上述基层党组织的党建引领力评估指标设计指南，因地制宜制定切实可行的评估指标体系，评估每个基层组织的党建引领力水平，比较六个维度上能力的强弱大小。例如，据此去研究一个区（县），可横向分析其不同镇街之间或一个镇街的不同村居之间的差异，以及纵向比较其若干年的变化，发现它们之间的具体差异。其次，针对薄弱之处，各基层党组织可根据上述评估结果有重点地制定并实施能力提升计划。统筹安排，制定3～5年中长期计划、年度计划，乃至月度计划、周计划等，抓牢做实每项计划内容，杜绝虚、浮，拒绝空、假，依靠扎扎实实的努力，逐步提升每个维度的能力水平。

第二，协同推进能力提升。一方面，基层党组织在提升其基层党建引领力过程中，要协调平衡好党建与引领的关系，确保党建具有引领基层治理的指向和功能。另一方面，基层党建引领力的六个维度不是彼此割裂的，而是彼此支撑，相辅相成的整体。因此，六个维度的能力提升应协同推进，保证它们的作用方向一致，形成合力。只有在合成为一个整体性的能力系统时，才能更好地发挥引领作用。各基层党组织在推进基层党建引领力提升过程中，要在理念、内容与形式上转变，以外向、开放的理念，以党建与基层治理融合的内容，以党建与引领结合的方式，推进党建引领基层治理广泛、深入、持续地展开。同时，对于基层党建引领力的六个维度，不能以基层工作繁重等各种理由厚此薄彼、区别对待，必须保证协同推进。

第三，整体推进能力提升。《党章》规定“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”。基于此，基层治理中，通过在社区社会组织、驻区机关和企事业单位等基层组织中建立广泛的基层党组织，能够实现党的组织和工作全覆盖。这就意味着，所有基层组织基于党的组织全覆盖或工作全覆盖，要么自身能够形成基层党建引领力，要么基层党建引领力能够对其工作产生积极引领作用。因此，若所有基层党组织通过区域化党建、党建联席会议、网络共建平台等渠道和手段，实现所有基层党组织的整合，那么，所有基层党组织的党建引领力便能够被系统化整合。由此，不仅基层党建引领力能够整合，而且也能够基于党的组织全覆盖和工作全覆盖，通过基层党建引领力，实现对各类基层组织治理能力的整合，形成能力“一盘棋”，在基层治理中，发挥出中国特色社会主义最大制度优势，实现制度优势更好转化为基层治理效能。

具体而言，各类基层组织，除私营企业、业主委员会等“两新”组织多数正在建立党支部外，其他组织主要是公共组织，或本身就是党组织，或建有党组织，按《党章》《农村工作条例》《支部工作条例》和《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》等对基层党组织任务、目标等的界定，镇街、村居党组织负有领导基层治理的职责，其他基层组织都要参与治理。因此，要以镇街、村居党组织的基层党建引领力为核心，所有基层党组织均要提升其基层党建引领力，所有组织整体推进能力提升，同向发力。

当然，目前在基层不少地方，村居党组织的基层党建引领力比较弱小，该弱小不是指与镇街党组织的基层党建引领力相比，而是与其应然或理想状态相比;有的即使有党組织，但没有党建，也就谈不上基层党建引领力的提升和作用的发挥。反观那些发展较好的地方，如人民网的《全国基层党建创新案例库》、共产党员网的《基层党建工作案例》中的党建引领基层治理典型，都有一个相似之处，即基层党组织的基层党建引领力处于明显的强势。该强势意味着，在基层治理中，镇街、村居党组织的强大基层党建引领力，既能引导其他基层党组织的党建引领力的提升，同时又以自己基层党建引领力为主导，把其他基层党组织的党建引领力汇聚在一起，合成为强大的引领力量，唯此，才能保证党建引领基层治理，实现我国制度优势向基层治理效能更好地转化。从整体上看，不论是基于对基层党建引领力的理论逻辑分析，还是基于对党建引领基层治理的实践总结，整体推进基层党建引领力提升的重要性和难度更甚于单个基层党组织基层党建引领力的提升工作，这是当下及未来一个时期需要特别投入的重点和难点。

五、结论与讨论

本文从基层组织能力视角分析了基层治理能力、党建引领基层治理以及制度优势转化为治理效能等问题。研究发现：（1）基层治理能力方面。基层组织能力是基层组织治理能力的源泉，各基层组织治理能力共同构成了基层治理能力，基层治理能力、基层组织治理能力以及基层组织能力三者的提升路径同向同构;基层治理中，基层党组织以党建引领方式履行领导基层治理职责，基层党建引领力是基层治理能力中的核心能力，它同其他基层组织治理能力共同形成了基层治理能力的同心圆结构;在基层治理中通过基层党建引领力的作用，能够实现对其他各类基层组织治理能力的整合，充分发挥出党的领导这个最大的制度优势，它是实现制度优势更好转化为基层治理效能的关键。（2）基层党建引领力基本构成方面。引领以党建为基础和保障，党建以引领基层治理为指向，发挥引领功能;新时代，基于党建的六方面内容和要求，基层党建引领力包含政治引领力、思想引领力、组织引领力、作风引领力、纪律引领力和制度引领力等六个维度，从“三阶”能力或“两层”能力两个层面看，这六个维度的引领功能各异，但也相辅相成。（3）基层党建引领力提升路径方面。基于党的六个方面建设内容与要求，及其在基层治理中发挥引领作用的实际与案例，能够构建起一般意义上的基层党组织的基层党建引领力评估指标设计指南，其包含21项指标;基层党建引领力的提升应基于评估指标设计指南，因地制宜制定评估指标体系，掌握基层党建引领力的现状、薄弱之处，进而从重点推进、协同推进、整体推进三个层次，形成具体的能力提升路径。

上述研究发现的理论意义在于，从基层组织能力视角考察基层治理能力，能够搭建起全面透视基层治理能力的来源、结构以及核心能力的分析框架，通盘考量基层治理能力的构成和总体特征。同时，基于该视角，能够明晰基层党建引领力六个维度的功能与相互间相辅相成的内在关系。其实践意义在于，首先，从基层组织能力视角出发，能够清晰地探明基层治理能力提升的可操作化路径，并抓住基层治理能力提升的核心所在，以及制度优势更好转化为治理效能的关键所在。其次，基层党建引领力评估指标设计指南的构建以及三个层次提升路径的提出，有助于基层党组织了解其基层党建引领力的现状，查明其中的薄弱之处，更好更快地提升基层党组织党建引领力，促进基层治理能力的整体提升，从而推动制度优势更好地转化。

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Constitution and Promotion Path of the Leading

Force of Grassroots Party Building in Grassroots Governance

——From the Perspective of Grassroots Organizational CapabilityTENG Yucheng，ZANG Wenjie*

（School of Political Science and Public Administration，Shandong University，Qingdao，Shandong266237，China）Abstract：Any organization can be regarded as a capability system，and the basic organization in grassroots governance，whose capability is the collection of “three-level capability” or “two-level capability”.From the perspective of grassroots organizational capacity， grassroots governance capacity comes from grassroots organizational capacity and is integrated by the governance capacity of all grassroots organizations，and the three follow the path of capacity improvement in the same direction and structure.Based on the differences in responsibilities and capabilities of grassroots organizations，a concentric circle structure of grassroots governance capacity has been formed.Primary-level Party organizations perform their duties by guiding primary-level governance through Party building.The ability of grassroots Party organizations to lead grassroots governance can be called the leading power of grassroots Party building，which lies at the core of grassroots governance capacity and is the key to better transform institutional advantages into governance efficiency.Based on the requirements of six aspects of Party building in the new era，the leading force of grassroots Party building includes six dimensions，which have different functions but complement each other.To resolve the current problems and challenges in Party leading the grassroots governance，local Party organizations at the grassroots level according to the proposed general guidelines of evaluation index of basic Party leading force，adjust measures to local conditions，formulate specific evaluation index system，and promote the whole advancement of the Party leading force，so as to enhance the ability of the grassroots governance and achieve better transformation of institutional advantages.

Key words：grassroots governance;grassroots organizational capacity;leading force of primary-level Party building;institutional advantage;primary-level Party building

（責任编辑：张洁）

收稿日期：2021-08-02DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.01.07

基金项目：青岛市哲学社会科学规划项目（QDSKL2101004）

作者简介：滕玉成，男，山东大学政治学与公共管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为基层治理。

*通信作者