新型城镇化和乡村振兴协同推进路径探析

摘要：新型城镇化和乡村振兴是新时代我国加快现代化建设的重要举措。城镇和乡村是一个对立统一的矛盾有机体和命运共同体，新型城镇化旨在培育壮大城镇，乡村振兴目标是发展和建设农业农村，两者既有异质性，又具有天然耦合性和内在相通性，在现代化实践中能够协同共进。以陕西为例，分析其新型城镇化与乡村振兴协同推进的路径，在此基础上提出了新时期新阶段协同推进两大战略的政策建议，即深化制度改革推动城乡融合发展; 以新发展理念为引领，高质量推动新型城镇化;以农业农村优先原则大力实施乡村振兴。

关键词：新型城镇化;乡村振兴;协同推进;城乡融合;陕西

中图分类号：F322  文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2022）01-0034-12

引言新型城镇化和乡村振兴是中国特色社会主义现代化建设进入新时代后的两大发展战略，是我国现代化建设的根本内容和重要路径。如何协调推进新型城镇化是新阶段贯彻新理念构建新格局的重大课题。学界对此进行了不少研究。一是探讨了二者的相互关系。陈明星等指出，城乡融合最关键的环节应聚焦两大战略的共生效应，探寻共生耦合机制[1]。俞云峰等实证检验了新型城镇化与乡村振兴两大系统间的耦合关系与协调效应[2]。韩保江论述了乡村振兴与新型城镇化的互动逻辑关系，认为二者是双向促进而非两相对立的关系[3]。二是论述了二者协同推进的由来依据和重大意义。苏小庆等认为，我国当前城市优先发展政策与农业农村发展滞后，是新型城镇化与乡村振兴联动的现实背景;马克思主义关于城乡融合发展的必然性等城乡关系理论，则为推动城乡联动提供了理论遵循[4]。谢天成指出，乡村振兴与新型城镇化融合发展，是推进现代化建设的客观要求，是实现城乡融合发展的有力抓手，是破解当前社会主要矛盾的有效途径[5]。三是分析了协同二者的路径选择。刘爱梅等提出，促进我国新型城镇化与乡村振兴协调推进的思路对策在于建立城乡共享体制，即建立城乡共享的农村土地投入与发展机制，建立城乡统一、共享的公共产品供给机制，建立城乡共享的要素投入与发展机制[6]。郑丽果认为，实现城乡一体化与乡村振兴战略对接的关键，是必须处理好体制改革和政策落实、经济发展和社会治理、价值观引导和生态环境建设的协同问题[7]。

总的看来，目前学界有关新型城镇化和乡村振兴两大战略相互关系研究的不足主要在于：一是对于二者的一致性和相通处有所涉及，但对二者的分离和对立性甚少触及，如果忽视二者的异质性，会严重轻视二者协调推进的难度和艰巨性;二是对于实践中协同推进二者的路径选择，大都停留于宏观论述和抽象阐发，较少富于操作性的具体擘划，有的著述甚至把二者协同推进的最终目标与二者协同推进的具体举措混为一谈。基于此，本文试图在阐明新型城镇化与乡村振兴战略对立统一辩证关系的基础上，通过陕西省城乡协同发展的案例来分析新型城镇化和乡村振兴相互协同、共同发展的内涵要求，探讨两者协同推进的路径和政策选择，以期为新时期新阶段实施新型城镇化和乡村振兴战略、推动现代化建设提供理论支撑和实证参考。

一、新型城镇化与乡村振兴关系辨析

城镇和乡村是一个对立统一的矛盾有机体。两者在地理空间、人口构成、产业类型、生活方式、基础设施、公共服务、社区模式等方面存在差异，但与此同时，城镇社会和乡村社会共同组成了社会（区域）全部，两者相互支撑、相互促进，是一个命运共同体。乡村是支撑城镇发展的基础，城镇是带动乡村发展和实现农业现代化的引擎。新型城鎮化与乡村振兴两大战略之间亦如城乡关系，既对立矛盾又统一共处，共同推动现代化发展。

（一）实施两大战略的客观必然性

城镇化水平是一个国家现代化程度的重要衡量指标之一，任何一个国家（地区）都不可能在城镇化水平较低的情况下实现经济社会发展的现代化。新型城镇化和乡村振兴由于我国乡村振兴战略有一个形成和丰富的过程，故本文所称乡村振兴包含新农村建设的方略和实践。 协同推进是我国现代化发展的必然要求。2012年，中共十八大报告提出新型城镇化战略;2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》编制完成并颁布实施，提出要以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化。该规划明确了新型城镇化的科学原则、发展路径、主要目标和战略任务，是指导新型城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划部署。在现代化进程中，城镇化率上升，乡村比重下降，是大势所趋。但在我们这一拥有约14亿人口的国家中，无论工业化、城镇化发展到哪一步，乡村都不会消亡。城乡长期共生并存，这是不可辩驳的客观事实。当前我国农业基础薄弱、农村发展滞后、农民收入落后于城镇居民是发展不平衡不充分的突出表现，形成了全面建设现代化的短板和弱项。基于此，2005年10月，党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”目标;2017年，党的十九大报告提出乡村振兴战略，并以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求明确了推进新时代农业农村现代化的路线图。

（二）两者的异质性

新型城镇化和乡村振兴，两者如车之两轮、鸟之两翼，统一于社会主义现代化建设实践。但与此同时，二者也具有明显的异质性，新型城镇化与乡村振兴分别作用于城镇和乡村两个不同的地理空间、两大不同的社会群体，两者的内涵要求以及路径选择也不相同，在人才、资金、资源和产业等要素配置方面客观上存在着矛盾和冲突，如政策取向上会出现城市偏好或是侧重乡村的倾向，实际工作中会出现顾此失彼现象等。

1.新型城镇化战略目标在于培育壮大城镇。坚持以人为本，实现农业转移人口“市民化”和城镇居民安居乐业，是现阶段我国推进新型城镇化的根本任务[8]。需从规模和质效双向发力，培育壮大城镇，为新型工业化和信息化奠定坚实载体，为城镇人口开辟宜业宜居平台。需推动工业向城镇园区集中，打造城镇特色主导产业，壮大城镇产业集群，保障农业转移人口有效就业。县城是推进工业化城镇化的重要空间，需要补短板强弱项，提高综合承载能力。需构建核心城市、大城市和城市群，推动城市群向一体化方向迈进。

2.乡村振兴战略旨在实现乡村的振兴和发展。农业是人类社会繁衍生息的基础，农村是农业存续发展的空间和载体。乡村振兴就是要在设施建设、产业发展、服务保障等方面发展、再造和重构，通过运用先进科学技术改造提升农村传统产业，用现代工业经营管理方式提升农业生产经营的组织化程度，用现代工业技术装备发展现代农业，提升农业生产效率。需培育新型农业经营主体、发展现代农业园区、推广农业机械化和智能化，有效引导生产要素在城乡间有序自由流动，引导社会资金进入农业产业领域，带动农村产业升级，鼓励引导三产融合，不断提高产出水平和效益;需改造提升基础设施，建设美丽乡村;需健全完善基本公共服务，健全和提升治理体系及能力，推动农村现代化建设。

（三）两者的同质性

新型城镇化与乡村振兴二者既存在异质性也具有同质性，二者之间互为条件、彼此关联，是相互依存、共同促进的辩证统一关系。

1.目标相同：实现现代化。新型城镇化与乡村振兴都旨在推进中国特色社会主义现代化建设。新型城镇化是现代化的必由之路，是乡村振兴的引擎。没有城镇的带动，乡村发展的效率和质量将难以提升。乡村振兴旨在补齐农业农村发展的短板，实现农业强、农村美、农民富。所以，新型城镇化与乡村振兴的目标都是推进现代化和实现全体人民共同富裕。

2.任务相同：缩小城乡差距、促进城乡融合发展。新型城镇化和乡村振兴都是要缩小城乡差距、建设现代化经济体系、推进城乡融合发展。高度城镇化是经济社会现代化的综合体现，而城镇化过程本身因各国国情不同而任务也不尽相同。作为发展中国家，中国的城镇化必然有中国的特色，即新型城镇化注重以城带乡和城乡融合发展。乡村振兴战略高度关注和化解农村发展落后难题，实现农业产业升级、提质增效，保证农村与城镇实现同步现代化、农民与城镇居民共享美好生活。

3.过程相通：推进过程中具有相通点和共同面。新型城镇化和乡村振兴二者在推进过程中，资源要素客观上具有相通点和融合面。劳动力资源方面，城镇化进程中农业转移人口从农村向城镇的流动是现代化的根本趋势，大量农村劳动力涌入城镇从事工业和服务业，提高了自身的技能和素质，直接推动了经济发展;农业人口的减少有利于推进农业机械化，实现农业规模化生产，进一步提升农业生产效率，加速农业农村现代化。土地资源方面，现代农业的发展促进规模经营，有利于推动三产融合带动“六产”发展，提高土地利用效率，为城镇的扩容提质提供空间。

（四）两者协同共进

新型城镇化与乡村振兴虽立足点、发展主体和关注重点不同，但二者又具有诸多相关性和联结点，在现代化实践中两个战略能够相互协同、共同发展。新型城镇化以城市城镇为中心，同时强调兼顾农村，客观上带动和促进了农村农业的发展和农业剩余劳动力的城镇化转移。乡村振兴的地理空间主要在农村，关注重点在农业，主体是农民，同时注重与城镇化相联系，即通过发展新型城镇化，促进大量农业转移人口流入城镇，推动城镇化发展。新型城镇化为农业转移人口提供了生存平台和发展空间，为乡村振兴准备了条件。城镇化为乡村振兴提供保障，表现为工业反哺农业、城市带动乡村;农村为城镇发展提供回旋空间和发展基础，确保了粮食安全和食品安全;农村发展和农村居民生活富裕，能够创造消费潜力，促进城市发展。

城镇化的目的是改革城乡二元体制，本质是促进产业结构从农村经济向现代经济转化，社会结构从农村社会构成向城镇社会构成转化，人口聚居场所从农村空间形态向城镇空间形态转化。乡村振兴则是以农业农村优先发展为原则，推进农业供给侧结构性改革，构建现代农业产业体系、生产经营体系，推动农村各项事业全面发展，达到产业、人才、文化、生态和组织的全面振兴，实现农业强、农村美、农民富的现代化目标。举凡种种，都需要城镇化的加持与赋能，都要有城镇要素的渗透和介入。因此，城镇化与乡村发展的交互影响是内在和天然的，二者具有耦合点和交集面。在现代化实践中要联結二者耦合点、扩大交集面，从而推动城乡融合发展。

二、新型城镇化与乡村振兴协同推进的陕西探索

近年来，陕西省在新型城镇化与乡村振兴实践中积极探索，努力推动二者协同发展，积累了可资借鉴的经验成果。

（一）宏观统筹，促进城乡融合发展

1.城乡统筹，全域规划。发展规划涵盖城镇与乡村全域，综合谋划区域内国土空间、产业发展、人口分布、基础设施、公共服务、文化传承、生态环境等要素，长期与短期结合，全盘与局部衔接，层次分明、功能互补。第一，实现发展规划一体化。统筹生态空间、城乡规模、产业布局三大结构，体现生态、生活、生产三方要求，统筹城镇和乡村，落实国家主体功能区新型城镇化规划，以及关中城市群规划等发展战略，科学编制旨在构建以特大城市和大城市为依托，中心城市、县城为重点，小城镇、新型农村社区为基础的新型城镇体系。全省城镇总体规划覆盖率达到95%[9]，行政村村庄规划编制占总数的59.6%[10]109。如富平县向新型示范村派驻驻村规划师，精准指导村庄高标准建设美丽乡村。第二，推动发展蓝图多规融合。基于“一个区域、统一空间、统一规划”的原则，推进多规融合，从规划内容、信息平台、协调机制、行政管理等方面构建统一平台，完善联动机制，实现全域规划“一张蓝图”。作为自然资源部试点单位，榆林市实现了国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划等规划的多规合一、平台统一。

2.以农村社区建设为载体，实现新型城镇化涵盖乡村振兴（新农村建设）。新型城镇化坚持做大城市、做强县城、做优城镇、做美村庄，因地制宜构建从大中城市到县城、小城镇，再到新型农村示范社区的城镇体系。第一，把农村社区建设作为新型城镇体系重要组成部分。以“建好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”为目标，新型农村社区位列城镇体系之中。第二，打造农村新型示范社区。从2013年起在全省培育1 000个新型社区，开展新农村建设、农村人居环境整治、构建美丽乡村，整治散乱小村居、空心村，加强农村基础设施改造提升，在农村新型示范村（中心村）打造城镇公共服务微缩版[11]。第三，以建设新农村推动农民就地城镇化。改善农村基础设施，提升公共服务，发展农业产业，增加农民收入。礼泉县白村紧抓陕西省土地指标增减挂钩和咸阳市城乡发展一体化试点村机遇，实施土地占补平衡并向规模经营聚集。通过盘活农村闲置宅基地和住宅拆旧建新，用500亩土地建设新社区，节余的690亩土地由村股份经济联合社招商入股，融资规划建设生态宜居的新型社区。加强基础设施，完善公共服务，先后投资3 000多万元，建设创建涵盖产业、乡村游及家庭农场等功能的特色现代农业园区，打造农旅融合产业，构建功能完备的新型示范社区，农村居民就地实现城镇化。2019年，白村人均纯收入突破2.18万元，远高于礼泉县12 263元和陕西省12 326元同期水平。

3.以特色小镇建设为平台，实现乡村振兴（新农村建设）对接新型城镇化。推进乡村振兴（新农村建设），无论基础设施升级改造、传统产业转型升级，还是人居环境美丽宜居、基本公共服务趋于均等，都需要接纳新型城镇化元素。陕西省以特色小镇建设为纽带，上连新型城镇化，下接新农村建设（乡村振兴），促使乡村发展对接吸纳新型城镇化理念与要素。2006年开展“千村百镇”整治，2008年启动“关中百镇”和陕南陕北各50个镇建设，2009年部署107个重点镇建设。坚持“做大集镇”的新型城镇化方向，2011年选择有产业优势的35个建制镇，2013年确定传统特色浓郁的31个城镇，重点突破、强力构建。第一，城镇基础设施和公共服务功能向乡村伸展。围绕城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当的目标，建设作为县域副中心的省级重点示范镇;按照构建传统形态，传承多元文化、打造宜居生态、丰富旅游业态的要求，建设省级文化旅游名镇。打造完善基础设施，构建提升公共服务，培育壮大城镇，推动城镇基础设施功能和公共服务体系，向城镇行政区域的乡村、向特色镇辐射带动范围的农村延伸拓展，促进城乡基础设施互通、公共服务共享，农村居民享受到具有城镇品质的服务和设施，城镇文明最大限度地向乡村地区播扬，带动乡村发展。第二，培育壮大都市农业，推动城乡产业协同发展。壮大城镇农业主导产业和三产融合的特色产业，培育壮大融合城镇与农村的特色产业——都市农业。在城市郊区和城市周边，构建农业旅游、休闲观光、农副产品加工和农产品从田间到餐桌等诸多业态模式。西安市长安区聚起休闲观光业、鄠邑区形成生态农业、周至县建成果蔬产业、蓝田县构建畜禽养殖业，都市农业雏形初现、聚集成群[12]。第三，带动生产要素城乡双向流动。发挥小城镇作为新型生产、生活和生态综合体在沟通对接城镇乡村方面的桥梁纽带作用，推动生产要素于城乡间合理流动和有效配置。其一，培育壮大现代农业产业园。引导生产要素由城镇进入乡村，盘活农村资源和聚集生产要素，培育新型经营主体。推进规模化、标准化种植养殖基地建设，促进一二三产业融合发展。打造特色鲜明、要素高度集聚、设施装备先进、示范带动有力的现代农业产业园，改造提升传统农业。目前已建成国家级现代产业园3个（眉县、洛川、杨凌），位居全国第一方阵。省级认定的现代农业园区达200余个，实现农业县（区）全覆盖，带动各级各类园区2 300余个，全省规模经营农户8.4万户，农村土地流转率达23%。其二，促进农业转移人口入城进镇市民化。一是发展特色现代农业提高农业效益，农业转移人口不断流向城镇;二是降低入城门槛，取消城镇户籍限制，促进有条件农民进城入镇，“市民化”安居乐业。2010-2017年，全省建制镇个数增加了113个，镇区户籍人口增加了151.22万人[10]96。

（二）打通二者耦合点，实现城镇化带动乡村振兴

“十三五”以来，陕西省城镇化建设带动乡村发展的成就巨大，省级重点示范镇以及旅游文化名镇高质量发展促进农村产业兴旺、农民收入增长、乡村日趋美丽。特别是“小城市培育试点镇”快速壮大，带动效果明显，农民收入全部达到或超过所在县（市区）同期水平，居于全省领先位置（见表1）。

1.新型城镇化引导乡村产业发展。城镇对农产品的巨大需求推动农村产业结构积极调整，现代特色农业飞速发展。第一，引导和促动农业供给侧结构性改革。推动和引导农村按照城镇的消费偏好调整产业（种植养殖）结构。渭南市华州区对接城镇市场，形成以蔬菜为主导、时令水果和干杂果为补充的特色农业格局，跻身“国家级无公害蔬菜基地县”“中国果菜标准化建设十强县”。第二，推动特色产业升级进步。城镇化的带动示范促进了农业产业现代化，传统农业向规模化、品牌化和集群化的特色现代农业迈进。华州区建设标准化种植示范园果蔬规模扩大、效益提升，菜农人均收入2000年为3 500元，到2019年达到23 000元。第三，引导农村以服务业为主的非农产业勃兴壮大。城镇所产生的服务需求激发农村文旅三产不断壮大。榆林市榆阳区色草湾村依托毗邻李宁体育小镇、榆阳区高新区等特色小镇优势，营造餐饮民宿、文娱旅游、休闲康养等产业，迈向乡村振兴。商洛市立足秦岭山水开发农家田园资源，培育乡村游业态，发展非农产业，以“形态乡土化、内容现代化”理念构建服务产业，打造古朴原生形式的标准化、现代化业态。柞水县朱家湾村依托本地独特山水和传统村落资源，构建山水风光田园综合体、文化旅游综合景区——终南山寨，并入选全国运动休闲小镇、旅游精品景区。

2.以城镇理念改造提升传统村落，建设新农村。按照城镇标准和理念改造提升农村，实现宜业宜居。一是打造基础设施，加强公共服务，改善和提升人居环境;二是突出乡村特色、彰显山水风韵，构建山水景观和游览业态，打造乡村旅游目的地;三是突出游购娱元素，协同发展旅游产业。乡村被改造提升为特色产业突出、体现城镇功能和服务水平并保留乡村风貌的特色小镇。岚皋县天坪村构建融旅游景观、餐饮服务、民俗展示、特色民宿于一体的“巴山样子·杨家院子”，晋升为旅游名村和非遗特色小镇。2019年，天坪村人均收入达10 890.39元，高出同期岚皋县农民收入363.39元。

3.城镇（产业强镇）特色产业带动乡村非农产业发展壮大。产业强镇以其特色产业，主要是工业和文化旅游业，辐射带动三产融合，促进乡村非农产业发展壮大，吸纳农村人口就业。第一，工业强镇辐射带动镇域服务业等非农产业发展壮大。省级重点示范镇黄陵县店头镇，彰显城镇特色，推动镇乡融合发展。一方面，基础设施和公共服务体系由主城区辐射延伸至乡村腹地;另一方面，围绕煤炭资源开发和能源化工产业，培育配套产业，发展特色现代农业和服务业。2019年，店头镇经济总量占全县70%以上，城镇化率达78%，城乡居民人均纯收入分别为37 957元和14 872元，高于黄陵县同期水平（城乡居民人均纯收入分别为34 597元和12 826元）。第二，文旅名镇辐射带动镇域文旅产业壮大发展。文旅强镇聚焦文化旅游产业，带动乡间村落非农产业发展壮大，增加农民收入。商南縣金丝峡镇发挥国家5A级旅游景区金丝峡谷国家森林公园优势，以旅游业为龙头带动多产协同发展，从集中发展城镇和景区，到全镇各村面上开花。一是健全完善基础设施，城镇水电路讯服务延伸拓展至乡间村落;二是围绕城镇主业文旅产业，培育配套产业，带动镇域非农产业发展壮大，发展观赏采摘业以及民宿酒店、农家乐等服务业态，引导村落建成一批3A级景区和乡村旅游示范村。

4.以县城新型城镇化带动乡村发展。县城联城带乡，是县域经济文化中心。以县城为载体的新型城镇化带动辐射乡村基础设施快速提升，基本公共服务能力不断增强，城镇化率持续提高，农业转移人口市民化加快。志丹县以县城为重心的新型城镇化引领城镇和乡村协同发展：一是整合各类资源，构建由县城和重点镇以及农村新型示范社区所组成的城镇体系，完成乡村振兴村庄布局和示范村建设规划，主城区城市服务功能日趋完善;二是以果、菜、羊为主导的现代农业，以及以文化旅游为特色的服务业格局基本形成。志丹县农村居民人均收入持续增长，从2015年的10 937元跃升至2020年的16 800元，增幅位居全省前列，城镇化率提升明显，由2015年的60%提高到2019年的62.7%。

5.城市辐射带动乡村发展。中心城市因其人口密集、产业发达、服务业齐全而具有集聚功能和辐射作用，以规模消费需求带动区域特色现代农业和服务业发展，推动农民增收、农村进步。第一，区域中心城市带动周边乡村特色产业发展壮大。渭南市城区要素聚集，刺激主城区市郊临渭区农村服务城镇人口消费需求的特色产业获得快速发展。贤乡紫韵田园综合体以渭南葡萄产业园、牒吴农耕博物苑、下邽古镇为骨架，构建循环创意农业、农事体验生态观光业态，园区晋升为4A级景区，周边乡村以葡萄种植、旅游观光为主导的特色产业获得发展。第二，特大城市和城市群跨空间辐射带动乡村发展。国家核心城市西安及其关中城市群不仅带动周边乡村发展进步，而且对毗邻区域的乡村传统产业转型升级、非农产业发展壮大同样具有辐射引导效应。资源禀赋独特和区位交通便利的商洛市承接山水生态优美的“西安后花园”功能建设，培育壮大全域文旅产业，推动乡村非农产业快速发展。一是打造山水风景区、国家森林公園。建设金丝峡、牛背梁等旅游风景区，建成5A级1家，4A级1家，3A级24家。二是建设省级生态园林城市和国家森林城市。围绕县城大力发展特色商业街区，城镇活力不断增强。三是以秦岭特色小镇建设为抓手提升镇村水平。山阳天竺养生度假小镇、镇安云盖寺镇等入选全国特色小镇;商南富水镇、山阳县甘沟村入选全国一村一品示范村、镇。四是以美丽乡村建设完善健全文旅产业要素。全市一批村落入选省级乡村旅游示范村，三个村落跻身中国最美休闲乡村。丹凤毛坪村被评定为中国最美休闲乡村，柞水朱家湾村等跻身全国乡村旅游重点村。2019年，商洛市城镇化率达到49.37%;城乡居民收入分别增长8.6%和10%;农村居民人均可支配收入为10 025元，增长10%，增幅位居全省第三。

（三）壮大二者联结点，推动乡村发展促进新型城镇化

推动新型城镇化主要体现在发展特色现代农业，促动从事农业的劳动力转移至非农产业，引导农村农业转移人口进城就业居住，壮大城镇规模，促进城镇繁荣兴旺等方面。

1.城中村融入城镇主城区促进城镇发展壮大。“城中村”或“城郊村”，高质量嬗变为城镇主城区，农民演进为城镇居民。第一，城中村自身发展，融入并壮大主城区。韩城市晨钟村具有代表性。其一，村庄基础设施全面对接城区模式。推进市政设施进村入庄，市政服务和城镇功能延伸对接至村庄全域。其二，推进产业转型升级。培育壮大非农产业，发展加工业、服务业等二三产业。其三，治理模式城镇化与治理结构现代化。“依托城市、以村促企、以企带村、全面发展”，建立与城镇化相适应的社区治理模式和现代企业治理体系。2020年，晨钟村生产总值达8.45亿元，占韩城市生产总值的2%;人均收入为31 500元，是韩城市农村居民收入的2.2倍。第二，城郊村落演进为城镇组团，城镇规模扩大。汉中市汉台区集文旅商贸、康养休闲、商业住宅于一体的城镇新组团——兴汉新城，依托主城区拔地而起。新城范围的27.7平方公里的村落田野完成土地城镇化，25个行政村1.2万户的4万多村民就地实现非农产业就业、城镇社区生活，实现人口城镇化，城市规模和实力进一步壮大。

2.依托乡村特色资源打造特色小镇。加强改善基础设施和服务功能，推动非农产业大发展，培育壮大特色小镇。石泉县中坝村以“政府搭平台、村委强服务、招商统经营、以商促招商”的模式，由返乡创业者组建文旅发展公司，以非遗项目展示为支撑，统揽本土特色文化、乡村田园风光资源，打造独具陕南农耕文化魅力的人文旅游景观——七十二行作坊。由传统村落改造提升为独具陕南农耕文化、富含非遗项目展示的特色小镇，跻身全国一流乡村旅游示范村和3A级景区。2018年以来，带动周边8村600余户农民发展订单特色种养业，600余人依托小镇就业创业，人均年收入达2万元以上[13]，实现了产业兴、农民富。

3.移民搬迁促进城镇扩容提质。易地扶贫搬迁中在城镇建设移民社区，新型城镇化迈上新台阶。第一，特色产业不断壮大，带动人口聚集。安康市实现100户以上的移民安置点新社区工厂全覆盖，标准模式连锁推广毛绒玩具产业，大力引进电子线束、服饰加工企业，特色产业在移民社区聚集壮大，实现了产业兴旺、居民就业、社区繁荣。第二，人口聚集促进城镇产业聚集、服务功能提升。岚皋县在县城构建城北社区，扶贫安置搬迁1 000余户5 000余人，基础设施对接县城，公共服务齐全完备，城镇规模进一步拓展。韩城市以就近融入市区、靠近或依托特色镇等方式构建易地搬迁小区，城镇设施和公共服务健全，劳动密集型企业进驻小区，城镇人口和产业不断聚集，城镇功能实力壮大。

4.以易地搬迁社区为基础构建特色小镇。根据区域资源禀赋和发展条件，依托易地扶贫搬迁兴建特色小镇。洛南县保安镇开发仓颉造字遗迹、洛惠渠及仓圣湖等文化生态资源，打造移民安居社区——仓颉小镇。一方面，做好基础设施和公共服务建设，另一方面，农旅融合，培育壮大特色现代农业、乡村休闲观光等文旅产业。建成农耕体验展示区，打造溪乐谷美丽乡村;建设中华仓颉汉字文化博览园，举办谷雨公祭仓颉典礼，铸造仓颉造字文化品牌。镇区累计搬迁安置1 926户，聚集人口约1.2万人，占保安镇人口总量的48%，2.5万人实现了城镇化。

（四）坚持城乡统筹，协同推进二者融合发展

推动城乡融合发展是中国现代化事业的根本目标，是中国特色社会主义事业大格局下城镇和乡村关系演进的必然要求。新中国成立以来，在以工业化为主要内容的现代化进程中，工农和城乡关系先后经历了不同阶段。在工业化起步阶段，以农补工、以乡助城，向工业提供积累、为城镇发展奠定基础;在全面建设现代化的新时期新阶段，转变为工业反哺农业、城镇带动乡村，以新型工业化、新型城镇化、农业现代化和信息化为抓手推动城乡融合发展[14]。为此，要以新发展理念统筹城乡，引导生产要素更多地流向乡村，整合叠加乡村振兴扶持政策、惠农富农项目资金，同时激活社会资金，打造乡村发展基础，培育壮大现代特色产业，实现城镇与乡村共同发展。

1.乡企社区融合壮大城镇。工矿企业社区与乡村社区合二为一，成长为特色小镇。韩城市龙门镇原乡村自治的东白矾村与国有煤矿生活基地的燎原社区合并，成立东白矾社区，工业人口社区的城镇优势和农村居民社区的村落特色得以彰显，基础设施拓展延伸，公共服务惠及全体居民，特色现代农业和非农产业协同发展，三产融合业态不断壮大，企业富余劳力和农业转移人口就近就业，社区发展为特色小镇。

2.打造旅游文化产业培育特色小镇。加大基础设施建设，整合特色文化资源。文旅融合铸就演艺业态，打造演艺精品，壮大发展乡村旅游新业态，传统村落跃升为特色小镇。作为榆林市280个乡村振兴示范村中的领头羊，佳县赤牛坬村2018至2019年间基础设施国家投入500余万元，依托陕北民俗和农耕文化的丰厚资源，以旅游观光、民俗演艺、农耕文化博览、民宿餐饮等业态为主体，大力发展文化旅游产业，建设美丽乡村和新型农村社区，成功创建國家3A级景区，入围第一批全国乡村游重点村名录，成长为以陕北民俗和农耕文明为特色的新农村与特色镇相交融、景观与社区一体化的综合体。赤牛坬全村353户1 008人吃上了“旅游饭”，村民人均纯收入2019年达到1.8万元，远高于佳县（10 392元）和陕西省（12 326元）同期水平[15]，实现了产业兴、农村美、农民富。

3.生产要素由城镇进入乡村，促动城乡融合。生产要素由城镇进入农村，推动三产融合，强化基础设施，培育新产业和新业态，以特色文化、田园风光资源构建现代文旅产业，建设地域风貌风韵突出、风情风格独特的城乡功能一体化新社区。榆林市榆阳区吸引要素由城镇流入乡村，培育特色产业、发展乡村旅游，传统村落嬗变为亦村（美丽乡村）亦镇（特色小镇）的现代化社区。位于榆林市24个乡村振兴标杆村之列的赵家峁村，2018年前后财政资金投入超过1 000万元，在改造提升传统乡村的基础上立足资源禀赋并彰显特色文化，建成设施农业及时令水果采摘、现代养殖小区、旅游度假和果树文化观光区，构建旅游休闲和培训研修等业态，乡村变为景区、农房变成客房、农产品成为旅游品，村民人均纯收入连年超过2万元，晋升为“中国美丽休闲乡村”。

4.以县域城乡融合发展实现新型城镇化与乡村振兴相协同。县域是我国经济建设和社会发展的重要单元。县城连接城乡，是推进新型工业化、城镇化的基本载体，是城镇体系的重要一环，也是城乡协同发展的关键纽带。2019年12月，陕西省富平县被列为国家城乡融合发展试验区。富平县紧抓机遇，积极推进城乡融合发展。（1）坚持城乡一体布局，区域协调规划。立足布局优化、生态文明、文化传承，推进国民经济和社会发展、城市建设、土地利用、生态环境功能区等诸多规划协调合一。以主体功能区规划为基础，划定生产、生活、生态“三生”空间，以及区域与城镇开发边界，确定建设用地规模、产业园区、永久基本农田、生态保护、文物古迹保护、重大基础设施廊道等刚性控制体系。预测分析城镇建设用地规模，评估研判城乡人口规模和城镇分布趋势。判定县域村庄撤并率，划定中心城区和基础设施资源，为城乡发展由外延式扩张转向内涵式提升奠定了基础。（2）统筹城乡发展，构建高质量发展载体。做大县城、做好镇区、做美乡村，跻身全省城市建设先进县行列。一是以中心城区建设打造宜居宜业现代化新城。优化城市空间，推进城市扩容提质。完善城市功能，提升城市品质，提升中心城区综合承载力。建设数字化城市管理平台，精细城市管理。二是错位发展，加快推进小城镇建设。规划先行、有序建设、完善功能、特色各显，积极打造特色小镇。三是推进美丽乡村建设。整治提升、完善基础，推进农村垃圾、污水治理，开展农村人居环境整治。综合改革，增强农村发展活力。（3）培育壮大产业，发展质量稳步提升。坚持项目支撑引领，持续优化经济结构。一是新型工业化加速推进。工业总量增长与转型升级并重，打造富阎经济合作区，壮大特色工业园。二是特色农业优势彰显。国家现代农业示范区改革与建设试点全面完成，粮食生产位列全国前茅。创新农业示范基地发展模式，打造全国柿子产业发展强县，以及全省千亿级奶山羊全产业链示范县。三是商贸文旅活力迸发。推动生活性生产性服务业发展，培育发展现代服务业。打造知名红色旅游经典景区，做大做强文化旅游产业。（4）加强基础设施，提升基本公共服务。健全城乡基础设施，创建国家级“四好农村路”示范县，县镇二级公路实现全覆盖。增强水电气讯保障能力，改造城乡电网，布局5G基础，实施天然气进村工程，完成农村饮水安全提升。

富平县城乡融合持续发展，推进城镇壮大、乡村美丽、产业发展。2020年，富平县生产总值达193.08亿元，增长4.97%，比渭南市增速平均值高出2.84个百分点;城乡居民收入分别为34 049元和14 155元，县域经济实力迈入全省第一方阵。

三、积极协同推进新型城镇化和乡村振兴

新时期新阶段贯彻新理念、构建新格局、实现现代化事业高质量发展，要在积极推进新型城镇化和乡村振兴过程中努力打通二者的联结点，不断培育城乡发展的融合面，推动两大战略于现代化实践中相互促进、协同共进。

（一）深化制度改革，推动城乡融合发展

以良性互动、协同共进的态势和格局，全面推进新型城镇化和乡村振兴战略，实现以人为本的新型城镇化高质量推进、以农业农村现代化为终极目标的乡村振兴全方位实施，是我国全面建设现代化新时代达成城乡融合发展目标的重要方略，是新发展理念引领下城乡发展由不平衡转向全面均衡的科学抉择，是关乎发展方式推进路径的重要转变、重大调整和变革。必须在发展目标的锚定、先后次序的排位、资源要素的分配等方面，坚持协同共进原则，统筹谋划、精准协调。要高点站位积极擘划，深化改革精准施策，从而实现城乡融合。

1.以科学统筹和全力协同推进两大战略。加强宏观谋划，立足中华民族伟大复兴的战略高度，切实摒弃传统发展路径中忽略农业农村、资源投向偏好城镇等诸多与新发展理念相背离的思想理念，树立城乡一体、工农平等的科学理念。尤其在當前城乡失衡、乡村发展滞后的背景下，必须突出农业农村优先发展的目标要求，要全城谋划发展蓝图，在城镇和乡村一盘棋前提下，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则[16]，立足统筹生态、生产、生活三大板块，规划科学合理的城镇布局。全方位谋划城乡人口迁移、国土空间布局、产业结构调整、基础设施供给、生态环境保护，并使众多规划融合于一个平台、一套系统，整体运筹、一体落实。要在城镇的科学体系中涵盖新农村社区建设，要以县域为中心，积极推进城乡融合发展探索实践。

遵循城乡协同的客观规律，科学把握二者对立统一的科学关系，积极探究和不断明晰两大战略的内在统一性和异质。积极探寻城镇化与乡村振兴的耦合点和相通面，紧抓二者的交集点与联系处，壮大点、扩大面，因势利导，加强政策引导鼓励。对准城镇发展与乡村繁荣的隔离点与分离处，切实直面二者的分隔性和对立面，深化制度改革，调整和重构政策设置，疏通堵塞的关节点，打通堵点、痛点和难点，沟通衔接，建立起二者相互融通的道路桥梁。以强弱项、补短板、抓重点的原则，统筹推进城镇和乡村发展，切实克服和消除二者在实践中争序、争钱、争人、争地的结构性问题，构建城乡融合发展的新格局。

在基础设施和公共服务体系的建设中，切实坚持城乡协同。任何以只重乡村忽略城镇的乡村本位或重城轻乡的偏向理念，都是舍本逐末、孤立片面的，只有围绕制约城乡融合发展的关键领域整体统筹和协同推进，才能城乡共进、工农互补，实现城乡融合发展。

2.以深化改革激励生产要素城乡双向流动。创新制度供给，推动长期制约发展的体制性问题“破冰”，释放新型城镇化和乡村振兴的双重制度红利。实现城乡之间要素资源双向流动，夯实城乡融合的生产要素基础[17]。其一，大规模高质量引导农村居民城镇化。我国新型城镇化目前尚处于规模合理增长和质量持续提升的重要阶段，要积极拓展农业转移人口进城落户的渠道和空间。强化都市圈的增长极作用，辐射带动乡村发展。支持和鼓励农业剩余劳动力转移到非农产业就业，加快农业转移人口就地就近城镇化。有效保障进城落户农民在原户籍地的各类权益。其二，全方位多层次促动要素资源聚集乡村振兴。农业转移人口大规模进城入镇并实现人的城镇化，并不妨碍和影响乡村振兴的推进与实施。因为乡村振兴战略是通过产业、人才、文化、生态和组织的全面振兴，改造提升传统产业，发展现代化农业，促进三产融合，建设美丽乡村，为留在农村的居民和进入农业农村的人口打造与城镇居民等值同质的文明生活。推进农村现代化，并不是为了把现有的农村人口简单地禁锢和束缚于乡村，附着于农业生产领域。农业转移人口离开农村后，通过土地流转提升规模化水平、技术装备推进农业产业现代化，提升农业效率。增加农村居民收入，为农业从业者创造获利空间。在此背景下，培育有文化、懂经营的新型农民，吸引和促动新的经营主体进入农村农业。由此，解决了农业转移人口离土又离乡之后，乡村由谁振兴的难题。达此目的，就必须全方位地清除阻碍要素资源向乡村和农业流动的既有体制机制，以制度性安排积极构建鼓励资金、人才等资源要素服务乡村振兴的科学通道。

（二）以新发展理念为引领，高质量推动新型城镇化

在我国由全面小康迈向全面现代化的征程中，新型城镇化居于经济增长和结构变化的重要引擎位置，是拉动内需构建新发展格局的主要途径;在新型城镇化和乡村振兴二者的关系中，属于主要矛盾和矛盾的主要方面是城市带动乡村、工业反哺农业的先导和动力。必须一如既往地进一步深入推进新型城镇化，实现城镇化高质量发展。

1.构建优势互补的城镇布局。新时期新阶段推动新型城镇化，要以新发展理念为引领，遵循经济规律，立足新发展格局，促进区域城乡协调，发挥各地比较优势，调整完善区域政策体系，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，培育高质量发展的动力系统。增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济与人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的城镇布局。按照要素和人口向生产力发展先进地区聚集的区域协调科学布局要求，建设国家核心城市、大城市。合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中城市和小城镇协同发展。

2.加快中心城市和城市群发展。加大要素资源向城镇聚集，发展中心城市、培育城市群。我国特大城市人口占总人口的比例低于世界平均水平，所谓长三角、珠三角和京津冀三大城市群，人口和 GDP所占比重都低于美国、英国、日本等发达国家的城市群。现阶段我国人口流向城市群、都市圈的趋势远未结束，未来15至20年我国每年新增城镇人口在1 200万左右，这将对不同区域之间城市人口空间分布的科学性与合理性提出更高要求[18]。加快人口向中心城市和城市群聚集，是推进以人为本的新型城镇化的重要抉择。要在积极培育中小城镇的同时，进一步打造大都市和城市群，依托区域中心城市，对大中小城市和小城镇进行合理布局和梯度建设，构建城市群内部不同等级城市优势互补的产业分工协作体系。

3.合理壮大城镇建成区规模。城镇边界内的乡村属于城市边缘地区、城乡接合地、城乡交错带，虽然在地理空间上接近城镇并具有某些城镇化特征，但治理模式、生活方式等大都停留在乡村层次。这一区域基础设施薄弱、流动人口聚居，各种利益矛盾错综复杂，是城镇社会治理的薄弱环节。应切实改善城乡结合部的发展环境，加大水电路讯基础设施投入，健全完善城镇功能和公共服务，强化社区治理，为社区居民和流动人口提供同等的教育、医疗卫生等基本公共服务，促进社区和睦、经济繁荣。

4.持续提升城镇建成区质量。实施城镇更新行动，推动城镇建设从外延扩张型为主逐步转向内涵提升型为主，从大规模增量建设转向存量更新和增量调整并重，实现城镇高质量发展。一是加快城中村改造。城中村改造是城镇高质量发展的短板，其改造要围绕做好“拆、建、治”三篇文章，提升居民生活品质。加强城市风貌设计管控，对市政设施统一改造，道路、屋顶、立面等基础设施提升优化，实现城中村环境面貌新提升。二是推进老旧小区改造。老旧小区改造要与地下管廊、管网，以及智慧城市、海绵城市构建等市政设施相结合。三是加强生态保护和历史文化传承。坚持人口资源环境相均衡，加强生态文明建设，优化完善配套设施，提升基本公共服务能力，培育特色产业，塑造特色风貌、厚植特色文化，推进城市生态修复、功能完善和精細化管理。

5.深入推进人的城镇化。加快深化要素市场化改革，促进劳动力、土地、资本、技术等生产要素自由流动，推动跨区域联接流动、跨省换地等社保体制改革。取消特大和超大城市对农民工进城落户的限制，改变人口总量调控目标，保持相对开放的人口迁徙政策，充分发挥特大超大城市和都市圈吸收农业转移人口的作用，优化人口空间分布。大力提高城市轨道交通路网密度和公共服务水平，推进新增人口和产业向新城集聚，促进职住平衡，实现到2030年2亿新增城镇人口的约80%将分布在19个城市群的目标。在提高以中心城市为核心的城市群综合承载力基础上，加大对中等规模城市以及小城镇的投资建设力度，补齐基础设施和基本公共服务短板，增强其对农业转移人口的吸引力，实现大中小城市协调发展。在促动农业转移人口安居于城镇基础上，实现人的城镇化是新时代高质量推进新型城镇化的重要内容。进一步加强城镇公共服务保障和供给，在享受社保、医疗、教育等公共产品方面，进城落户人口与城镇居民具有同等待遇，使农转非人口实现地域转移和职业转换的同时，完成身份嬗变，从思想观念、价值行为、生活方式等方面全方位融入城镇社会，促进人的城镇化，推动城镇人口由数量型增加转向质量型提升，实现城镇化高质量发展。

（三）坚持农业农村优先发展，大力实施乡村振兴

我国当前城乡关系中，农业农村基础差、发展滞后，城市偏向政策有待调整，在资源配置的市场角逐中农业农村居于弱势地位。必须优先推进乡村振兴，实现农业农村现代化。

1.推动乡村振兴，实现内生性增长。乡村振兴的关键是生产要素供给优化和乡村社会治理现代化，包括产业、人才、文化、生态和组织振兴。实现内生性增长是乡村振兴的科学路径。（1）统筹村镇发展是基础。以县域为单元统筹城乡规划建设和空间布局，推行多规合一，一体化衔接国土空间、城镇和村庄建设规划。提升县城综合服务能力，增强承载功能。推进乡镇扩权赋能，补齐基础设施和公共服务短板，把乡镇建成服务农民的区域中心。优化乡村布局，因地制宜分类推进乡村建设，依托资源禀赋，保护生态环境，保留特色村落和乡村风貌，实现文化传承。（2）发展现代农业是关键。培育壮大特色产业，大力发展“互联网+农业电子商务”等数字经济，促进三产融合，推动农业现代化，实现农民富裕。（3）建设美丽乡村是核心。建设美丽乡村是实现农村居民安享文明生活的基础，要完善乡村生产生活基础设施，构建全域覆盖、普惠共享、城乡一体的公共服务体系。改善农村人居环境，因地制宜推进农村改厕改水、生活垃圾处理和污水治理，建设富有地域特色的美丽乡村[19]。（4）深化农村各项改革是根本动力。积极推动土地流转，推进土地规模化经营。农村户均土地经营规模达到100亩左右方可实现农户土地规模经营，农民务农收入和进城务工收入才能大体均等，城乡人口流动才能大体平衡。目前我国有农户2.3亿，农业经营户2.2亿，户均不到10亩地。通过土地流转达到户均50亩以上的只有300多万农户，实现户均100亩的农户仅占2.2亿农户的1.4%[20]，必须加快农村土地流转，完善承包地“三权”分置制度，培育新的经营主体，提升农业规模经营层次。健全城乡统一的建设用地市场，探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，激发内在活力。提升治理水平达到治理有效，是乡村振兴的重要保障。必须大力加强基层党建、社区治理，探索自治德治法治相融合，促进乡村治理现代化。实现乡村振兴，还必须做好脱贫攻坚成果的巩固与拓展，积极建立扶贫带富的长效机制，实现脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。

2.以城镇化带动乡村振兴。坚持以城带乡、以工补农，引导鼓励城镇生产要素进入农业和乡村，以新型城镇化带动乡村振兴[21]。第一，推动乡村建设纳入新型城镇体系。构建乡村新型中心示范社区在内的新型城镇体系，进一步完善城市-县城-城镇-乡村的四级城镇体系，打造一批特色鲜明、聚集力强、带动力大的特色镇和中心村。中心村是产业基础好、生态环境优、村庄规模大、区位交通具有优势的村庄，是以城镇化带动乡村发展的重要载体。引导鼓励中心村做强特色优势产业，带动三产融合发展。加强人居环境整治，健全基础设施和服务体系建设，构建新型示范村。第二，以改造提升农村打造特色小镇。改造提升有条件的村落为特色小镇，辐射带动周边区域发展。从功能定位、分布方位、产业方向到数量规模、建筑风格、配套设施，以至招商引资、管理服务等，都要突出“特色”、因地制宜，培育都市农业、生态休闲、文化旅游、商贸物流型等特色业态。强化基础设施和公共服务，不断提升辐射带动和服务能力，促进农业转移人口就地城镇化。

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Analysis on the Collaborative Promotion

Path of New-style Urbanization and Rural Revitalization

——A Case Study Based on Practical Exploration in ShaanxiYANG Peiqing1，2

（1.School of Economics and Management，Xi’an University of Posts & Telecommunications;

2.Western Institute of Digital Economy，Xi’an University of Posts & Telecommunications，Xi’an710121，China）Abstract：The two major strategies of new-style urbanization and rural revitalization are important paths to accelerate modernization in the new era.There is a unity of opposition between them.The new-style urbanization aims to cultivate and expand towns，and the goal of rural revitalization is to upgrade rural areas，which can’t be replaced and integrated.There are heterogeneous differences between the two，at the same time，they have natural coupling and internal similarities，and can work together in modern practice.Taking Shaanxi as an example，this paper analyzes and lists the paths for the coordinated promotion of new-style urbanization and rural revitalization on this basis，and puts forward policy suggestions for the coordinated promotion of the two strategies in the new period and new stage，namely，deepening institutional reform and promoting the urban and rural integration;implementing new development concept and promoting high-quality new urbanization;vigorously carrying out rural revitalization based on the principle of giving priority to agriculture and rural areas.

Key words：new-style urbanization;rural revitalization;collaborative promotion;urban and rural integration;Shaanxi

（責任编辑：王倩）

收稿日期：2021-06-04 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.01.05

基金项目：国家社会科学基金青年项目（20CJY019）

作者简介：杨佩卿，女，西安邮电大学经济与管理学院副教授，博士，主要研究方向为新型城镇化、数字经济。