环境资源案件跨区域集中管辖的若干思考

卜文淇

摘 要：近年来，人民群众对于将环境问题导入司法程序，用环境司法守护绿水青山的呼声愈加强烈。各级法院井喷式的环境案件随之而来的管辖权争议，成为环境资源案件亟须解决的首要问题。环境资源案件跨区域集中管辖制度，经历了从无到有、从有到优的蜕变，已充分展现出跨区域集中管辖改革探索的优越性与必要性。但囿于集中管辖尚属新生事物，还需在顶层设计方面、内部畅通机制方面以及外部协调机制方面予以完善。

关键词：环境司法;跨区域;集中管辖;必要性;完善

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.064

0 引言

2013年11月，党的十八届三中全会提出：“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。2014年7月，《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》明确“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”等改革思路。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治國若干重大问题的决定》指出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。这一系列政策文件积极回应了公众对于司法“去地方化”“去行政化”的新期待。

1 坚持问题导向：集中管辖模式的探究

2007年11月，贵州省清镇市红枫湖畔诞生了中国首家环境保护法庭;2014年6月，最高人民法院环境资源审判庭成立，标志着环境资源审判工作进入全新的历史发展阶段;陕西高院是最高人民法院首批7个依托铁路法院开展集中受理行政、环境资源案件的试点省（市）之一;重庆高院根据案件数量、审判力量以及地区经济发展水平，在本级法院、5个中院以及部分基层法院设立环境资源审判组织，实行环境资源案件民事、刑事、行政三审合一、跨区域管辖;江苏法院构建长江流域全流域保护、跨区划管辖、专门化审判的“9+1”审判体系;甘肃形成高院为“点”、林区中院及所属林区基层法院为“线”、矿区法院及各市（州）府所在地基层法院专门合议庭为“面”的环境资源集中管辖审判体系。

2 坚持目标导向：集中管辖必要性的探究

2.1 平息管辖权争议的需要

（1）“推诿管辖”滋生告诉无门，司法公平公正沦为一纸空谈。如环境侵权案件虽采取无过错责任原则，但在对案件定性之前，需要充分分析侵权行为、损害结果、侵权行为与损害结果之间是否存在因果关系三个要件。首先，因环境因子的特殊性，一方面一些轻微的损害结果存在自愈的可能，另一方面严重的损害结果往往需要经过一个漫长的周期才能显现，这就对司法实务中因果关系的认定提出了极大的挑战;其次，审理此类案件法官不仅需要具有专业的审判素养，更需要掌握环境工程技术等复合型知识，法官畏难情绪也是产生“推诿管辖”的重要原因之一;再次，此类案件往往需要鉴定机构出具的鉴定报告作为定案依据，由此而来的异地取证、异地鉴定不仅会耗费法院大量人力、物力、财力，更是会使得法官不可避免承担扣除审限，甚至是延长审限风险，使本就“案多人少”的基层法院雪上加霜。

（2）“争抢管辖”映射地方保护主义，严重掣肘法院独立行使审判权。近年来，从“三山”理念的提出到民法典绿色原则的纳入，从环境犯罪惩戒机制到修复理念的践行，无不是赋予了习近平生态文明思想与美丽中国建设更多的核心价值与时代内涵。可以说，在当代中国，牺牲环境式的畸形经济增长在法律法规层面是坚决禁止的，但是在具体实施层面，一些经济落后地区或是急于摘掉“贫困”的帽子，或是追求领导干部的个人政绩，阳奉阴违的现象仍是屡禁不止，地方保护主义抬头，地方政府甚至充当起了破坏环境的“保护伞”。法院是国家审判机关，应当依法独立行使审判权，不受任何行政机关干涉。为保障司法机关独立行使审判权，司法体制改革深入推进以来，已完成省以下法检系统财物上划省级财政统管工作，即垂直管理。但是所谓的财物上划目前仍然停留在地方审批、省院拨款的阶段，再加上法院人事管理、干部任免等仍需地方组织部门、纪检监察部门等批准或出具相关说明，法院在审理具体案件中不可避免会受到地方行政部门干预，甚至存在发生相互博弈、利益置换的可能性。

2.2 统一裁判尺度的需要

（1）治理冗杂地方性法规或地方规章出台乱象。有立法权的地方人大及其常委会可以根据地区需要和工作实际制定地方性法规。依照《立法法》第82条规定，有关环境保护事项的地方政府规章制定权限可以扩张至设区的市、自治州的人民政府。该条规定的立法初衷，是鼓励地方政府在环境保护方面作出因地制宜、因时制宜的变通，但因各地在区位特点、经济发展状况、制定法规规章水平等方面存在差异，易于产生同类案件裁判尺度不统一的不利后果。以长江流域为例，长江流经青、藏、川、滇、渝、鄂、湘、赣、皖、苏、沪等11个省、自治区、直辖市，覆盖全国百余个大中城市。若是长江流域某河段发生水源污染，可能引发数个地区，乃至同一地区不同法院类案诉讼，结果迥异的判决书将会严重损害司法权威。

（2）整合三大诉讼程序，实现环境资源案件集约化审判。环境资源类案件法律关系错综复杂，通常涉及民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼三大传统诉讼法交叉的问题。在交叉前提下，仅刑事附带民事诉讼类型中，可在审理刑事案件时对民事赔偿一并审理，但涉及精神损害赔偿部分需要启动民事诉讼程序另行告诉。除此之外，其他诉讼类型的交叉，均需结合是否存在引起与被引起关系、一案的审理是否必须以另案的审理结果为依据进行综合考量，最终决定是否中止当前审判程序。在具体诉讼中，还会发生诉讼模式、程序运行、证据规则等矛盾冲突，影响司法效率，浪费司法资源。而集中管辖随之而来的“二审合一”“三审合一”“四审合一”归口审理机制，必将在很大程度上实现环境资源案件的集约化审判。

2.3 环境司法专门化的需要

（1）案件类型专门化。鉴于不同地区环境要素不同，环境资源案件的数量也会有所差异。一方面，有的法院现有审判力量无法满足日益增长的案件数量需求。另一方面，有的法院虽然成立了环境资源审判庭，却处于“无米下锅”的尴尬境地，只能用其他类型案件补足案件数。集中管辖恰恰是建立在审判力量与案件数量大数据分析下的平衡之举，是推动有限审判资源转化为工作成效的有力举措。

（2）审判人员的专门化。截至2019年底，全国共有环境资源专门审判机构1353个，其中环境资源审判庭513个，合议庭749个，人民法庭91个。就目前而言，虽然大多数专门审判机构的审判人员为从原有法院内设机构中抽调而来，但均具备三个特点：一是理论功底扎实，业务水平精湛;二是具有民事、刑事或行政部类丰富审判经验;三是精力充沛，能够树立新型审判理念。这样的人员配置有利于培育符合新时期环境审判需要的专业法官队伍，推进环境资源法律全面正确实施。

（3）组织构建的专门化。以环境资源审判庭为例，环境资源审判庭为法院内设机构，通常设负责人1名，员额法官及法官助理若干名，形成负责人统筹管理、法官为核心、其他人员分工协作、人员相对固定的专门化团队。同时，《人民陪审员法》规定环境公益诉讼案件由人民陪审员和法官组成七人合议庭共同审判，且针对环境资源审判的復杂性与专业性的特点，聘请环境资源相关领域专业人士担任人民陪审员也成为此类案件组织构建专门化的重要一环。

3 坚持效果导向：集中管辖完善度的探究

（1）在顶层设计方面，补强集中管辖合法性依据，厘清管辖“主客场”争议，保障国家审判权行使的独立性。根据最新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款之规定，高级人民法院可以在最高人民法院批准后，根据工作实际需要，确定跨行政区域管辖行政案件人民法院。这是在行政诉讼领域率先探索与行政区划适度分离的管辖制度的重要举措，但从“可以”“人民法院”等字眼来看，无论是适用的强制性还是跨区域管辖法院层级方面规定得都比较暧昧。在民事、刑事另外两大传统诉讼领域，法律和相关司法解释都未将集中管辖纳入法定管辖类型。截至目前，已实行集中管辖的省、自治区、直辖市所出台的相关规定大多依据的是《关于构建现代环境治理体系的指导意见》等政策精神和最高人民法院的批复意见，明确性立法指引的缺失是制约集中管辖价值和作用的发挥的因素之一。因此，亟须通过提高集中管辖法律依据的层级，给予集中管辖更为科学、规范、明确的立法支撑。

（2）在内部畅通机制方面，充分依托智慧法院建设成果，完善司法便民措施，节省诉讼当事人跨区域诉讼成本。集中管辖在实现司法资源集约化的同时，必然会增加跨区划诉讼当事人异地诉讼成本。因此，必须要畅通跨行政区划集中管辖法院与非集中管辖法院沟通联络渠道。首先，进一步完善跨域立案、案件异地移送等相关机制，引导诉讼案件当事人利用移动微法院平台办理业务，尽可能地“让群众少跑腿，让数据多跑路”;其次，为避免非集中管辖法院产生推诿情绪，可探索将移送案件导入非集中管辖法院诉讼程序，上“移”字号，结合移送材料工作量折算案件数量;再次，汲取疫情防控期间“云庭审”有益经验，对于事实清楚、证据确实充分且争议不大的跨区域环境资源案件，在征得双方当事人同意的情况下，开启线上庭审模式。

（3）在外部协调机制方面，准确把握司法权在环境保护中的角色定位，做好司法衔接工作，构建环境生态多元共治格局。首先，公、检、法三家仅有法院系统已在部分区域实行集中管辖制度，公安机关与检察机关仍延续传统管辖模式，这就会带来不同层级、不同地域办案机关之间程序适用、案卷移送、证据调取等司法衔接不畅的问题;其次，司法是环境保护最后一道防线，在此之前环境保护执法机关对环境案件要提前介入，对于大部分此类案件都可以通过环境保护执法机关的行政调处方式予以解决，且具有时间短、见效快、终局性的特点;再次，鉴定机构的中立性、客观性、专业性，会直接影响环境纠纷的判断，在环境犯罪中，更是可能成为罪与非罪、重罪与轻罪、监禁刑与非监禁刑之间的判断依据。因此，必须要通过建立联席会议制度、信息共享平台等，探索构建人民法院、公安机关、检察机关、环境保护执法机关联动工作机制，形成保护生态环境与打击环境犯罪强大合力。同时，自上而下培育选拔具有良好环境纠纷判断资质的鉴定机构，建立环境资源专家顾问数据库也是题中应有之义。

4 结语

环境资源案件跨区域集中管辖是环境资源案件管辖制度改革的大势所趋，是贯彻落实习近平法治思想、生态文明思想和党的十九届四中、五中全会关于加强生态文明体系建设要求的有益尝试，是我国环境司法专门化分步走战略的重要一环。但是作为一项新兴事物，它的推行必然要遭遇一定的阻碍，完善必然要经过一段时间的磨合，因此需要在现阶段进一步扩大集中管辖制度适用范围的同时，有效归纳总结经验教训，以期最终实现建立与行政区划适当分离的管辖制度。

参考文献

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