域外环境保护税法律制度的考察与研究

作者简介：荆艳芳（1997-），女，汉族，河南郑州人，西安工程大学人文学院法律硕士（非法学）。

摘 要：环境保护税法律制度在域外国家产生已久，至今已经形成了完善的制度与体系。本文对荷兰、美国、日本这三个国家环境保护税法律制度发展概况、税种税率设置以及征收利用方式进行总结分析，研究结论可以为我国环境保护税法律制度的发展提供合理借鉴。

关键词：环境保护税;比较分析;超级基金

中图分类号：F74 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.011

0 引言

环境保护税是指以环境保护为目的，针对环境污染和生态破坏等行为课征的特别或独立税种。其在粗放式的经济发展带来重大环境代价的背景下应运而生。我国在2018年开始征收环境保护税，以征收环境税的方式将经济发展的外部成本内部化，来引导人们的经济行为。但是我国的《环境保护税法》在法律制定以及征收的过程中，出现了税种设置范围窄，部门协同征收权责不清等问题导致环境保护税对经济的调节、对环境的保护作用并未凸顯，因此本文将对比荷兰、美国、日本的环境保护税法律制度，对我国环境保护税法的发展与完善提出思考与建议。

1 域外环境保护税法的发展概况

环境保护税来源于庇古税。庇古税在马歇尔的外部性经济理论基础上发展而来。庇古在马歇尔外部性经济理论的基础上提出“外部不经济”“边际社会成本”的概念。他认为当存在外部不经济效应时，由政府制定相应的经济政策，向企业征税，以此来经外部成本内部化。外部不经济现象表现在环境领域，就是个人或者企业在生活生产的过程中的排污行为。排污行为损害了环境良性发展，而从中收益的个人或者企业却并没有因此而承担代价。因此，庇古税在环境保护领域就表现为排污费、环境保护税等。

庇古税以后，环境保护税的产生与发展大致经历了三个阶段：首先是“污染者付费原则”。该观点是20 世纪70年代OECD（经济合作与发展组织，简称经合组织（OECD））提出的。该原则主张对排污行为进行收费，要求排污者承担排污行为的成本。其次是20世纪80年代至90年代，皮尔斯（Pearce）正式提出的“双重红利”理论，提出环境税不仅有利于引导排污行为，控制环境污染，其税收收入还有利于增加社会福利。最后是20世纪90年代中期，许多国家进行“绿色税制改革”，普遍建立一套环境税收法律制度。绿色税制改革一直持续到今天。

在这个过程中，荷兰是最早开始将环境保护税投入实践的国家。1969年，荷兰率先对地表水污染征税。1995年荷兰财政部又特别成立了荷兰绿色委员会，为实施绿色税制度提出相关建议。至今，荷兰的环境保护税制度已发展十分完善。美国国会于1971年开始提出要针对排放硫化物的企业征税，到1987年美国开始正式针对一氧化硫和一氧化氮排放征收税费。此后，美国的环境保护税法律制度便发展与完善起来。在亚洲国家中，日本为缓解环境污染对经济社会发展的负面影响，采取了一系列的环境保护措施，其环境保护税制度与相关政策相结合为促进了日本环境问题的缓解与改善。目前，通过环境保护税法律制度来促进经济的良性发展已经在许多国家发展成较为成熟的制度模式。

2 域外环境保护税的基本制度

2.1 荷兰的环境保护税法律制度

荷兰作为最早开始征收环境保护税的国家，其环境保护税法律已经形成了较为成熟的经验。首先在税种设置方面，荷兰的环境保护税征收税种规定得十分详细，涉及到市民生活的方方面面，包括噪音税、垃圾税、水污染税、排污税、地下水税、燃料税、狗税、钓鱼税等。

在征收方式方面，荷兰把环境保护税区分设计为中央税和地方税，国家局负责征管中央税，水资源委员会和地方税务局共同合作负责地方税的征收与管理。荷兰的法律也明确规定了各有关部门共同协作收集相关污染物监测数据，核查对比后统一建立完备的数据库。另外，荷兰通过法律赋予地方税务局较大的灵活性，这样地方税务局通过该授权可以根据地方实际情况，发挥主观能动性充分协调税务部门和各环境、资源部门之间的合作配合，保证环境税的高效率征收。

除此之外，荷兰的环境保护税实行专款专用制度，税收作为专用基金，作为对该污染项目的治理，修复等提供资金支持。另外荷兰的环境保护税税收收入还会用于环境治理的整个过程中，这个过程除了基本的治污以外，还科学的投入于对污染物的监测分析，从而为整个环境保护税的发展提供科学的引导。

2.2 美国的环境保护税法律制度

美国的环境税法律体系十分完整，是世界上第一家将环境保护税纳入法典的国家。美国的环境税税种可以概括为四种类型：主要包括四类：汽车使用相关的环境税种;环境污染税;资源开采税和环境税收入税。其中与汽车使用相关的环境税种，主要包括汽车使用过程中的燃料消费税、运输设施消费税、运输消费税。环境污染税主要有特定物品税、二氧化硫排放税、噪音税、塑料袋使用税。其中特定物品税主要包括对臭氧层产生破坏的化学物品税、特定化学物品税、特定进口物质税和石油税。资源开采税主要是针对铁矿石、煤炭、天然气等矿产资源向矿区使用者征收的资源税。环境收入税，是较为少见的税种，其目的是给超级基金融资，当其融资达到一定数额时便停止征收。

超级基金是美国一项独有的制度，其是美国于1820年通过的《综合环境反应补偿与责任法》的别称，主要为治理与救助。治理即治理全国范围内闲置不用或者被抛弃的危险废弃物处理厂，救助即对危险物品泄露做出紧急反应。其资金来源主要来自环境收入税。除了环境保护税，也有相关税种直接与超级基金相衔接，比如，特定物品税，这些特定物品泄露或者不当使用容易发生突发性的环境污染事件，因此，美国在设置税率的时候，考虑了超级基金融资率，以应对突发的环境风险;资源开采税中也包括一定比例的超级基金，用于治理全国范围内闲置或者被抛弃的危险废物处理场等。

美国的环境保护税最初是各个联邦零散管理，十分混乱，后来在环境保护观念上升到国家战略之后，美国联邦政府设置环境保护署制定严格的环境保护法，规定由美国的税管部门统一征收。同时美国的环境保护税需要税务部门、联邦财政部门、环保部门相互之间进行合作协同的。由于美国信息技术水平高，各个部门之间可以实现信息共享，进行数据分析整理，各部门之间可以便利合作。

另外，美国环境保护税的征管受到环保组织的严格监督。如果企业对环境造成一定污染但却不缴环境税，将纳入企业征信体系，并会受到环保组织的谴责。

2.3 日本的环境保护税

与我国相似，日本的环境保护税法律制度也是起源于日本政府的政策性排污费。在20世纪90年代之前，日本主要通过征收政策性排污费对能源产品以及排污行为进行收费。20世纪90年代之后，政策性排污费逐步转化为税法规制。日本环境保护税的纳税范围经历了一个渐进式的改革过程。起初环境保护税主要是针对燃料、汽车、废弃物进行征收。而后，随着全球变暖的加剧，日本于2012年10月，开始分階段征收全球温暖化对策税。该全球温暖化对策税并不是直接征收的，而是在原油、石油、煤炭的现行税率的基础上增加附加税。并且在实施的过程中，为了避免税率激增对居民生活以及相关产业造成较大的经济压力，协调经济发展与保护环境的相互关系，日本设置了针对特定行业以及产品的税收减免政策，并且实行有计划的分阶段提高税率。

日本环境保护税的征收注重协调中央与地方的权力分配。日本首先通过法律的形式根据污染物的特性进行分类，并依据其控制程度将其归于中央或者地方的管辖权限之下。总体而言，由日本的环境省制定整体的环境政策，而后下达地方政府进行执行，地方环境保护机构协助地方政府执行。日本的中央与地方也有具体的权力划分原则。对于交通污染以及灾害应对与灾后重建，由中央决策、中央执行;一般污染物由中央决策，地方执行;地方只有自主决定对温室气体的排放进行征收的权力。

除此之外，日本公众对环境保护税的征收进行必要的监督。日本政府定期进行相关环境保护税信息公开，这样既有利于提高相关主体缴纳税费的自觉性，也提高公众的环保意识，加强其对排污主体的监督，从社会层面保障了环境保护税的实施。

3 域外环境保护税法律制度对我国的启示

我国环境保护税法自2018年1月1日开始征收以来，其在实施的过程中暴露出了许多问题。与域外这些实施了多年环境保护税法的国家相比，我国的环境保护税法律制度需要进一步完善。

3.1 渐进式改革完善税种设置

从域外环境保护税发展过程来看，其税种的设置也经过了漫长的发展与完善的过程。在这些国家中，日本环境保护税税种的完善呈现渐进式的特征。日本在税种的发展过程中通过渐进式税率的设置为民众、企业提供一定的缓冲期。日本“地球温暖化对策税”的实施就是协调经济与环境发展的产物，其对于不同的产品根据其能源节约情况实施差别征收，并渐进式提高税率。我国目前环境保护税税种设置需要完善，此时日本的渐进式改革为我国完善税种税率提供了思路。

3.2 合理配置环境与税务部门之间、中央与地方的权力，提高环境保护税征收效率

在对环境保护税进行征收方面，各个国家均对中央与地方、税务与环保等部门之间的权力责任进行了配置与协调，以提高对环境保护税征收的效率。荷兰在中央税与地方税的基础上，赋予地方较大的灵活性，来调度部门之间征收环境保护税的矛盾。美国在税管部门统一征收的同时，由税务部门、联邦财政部门、环保部门协作配合辅助工作。日本主要是通过根据环境保护税税种的性质将其合理分配到中央或者地方的征收权限之下，并对中央与地方明确分权。我国环境保护税的征收方式是环境部门与税务部门协同征收。由于法律制定较为笼统导致两部门权责定位模糊，一方面降低了环境保护税征收的效率，另一方面再出现纳税纠纷时，不利对纳税人权利的救济。

3.3 专款专用、超级基金为我国环境保护税税收分配提供借鉴

从域外经验来看，专款专用制度是大多数国家的选择。荷兰就是通过将税收税务专门投入排污治理来实现环境保护税的双重红利。美国的超级基金制度也值得我国学习，通过在环境保护税税收收入中设立一定应急资金，用于应对突发性的环境污染事件。我国可以通过进一步明确专款专用，通过专款专用的设置将税收收入用于环境污染的治理，对环境保护事项的投资等。另外，学习美国的超级基金制度，可以在遇到突发情况时及时筹措资金以避免环境污染事件的进一步恶化。

3.4 提高信息公开水平，加强监督

美国将环境保护税的缴纳与企业信誉相联系，并进行公开。日本将环境保护税征管的相关信息进行公开。这两个国家都是通过加强公众监督的方式来促进环境保护税的顺利实施。并且这两个国家的民间环境保护组织确实为环境保护税的发展完善做出了重要贡献。在我国，环境保护税征收与管理方面的信息公开水平较低。我们可以通过加强主流媒体的宣传来提高环境保护税的关注度，加强社会监督。

参考文献

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