论国际条约的单方退出

作者简介：龙孟燕（1992-），女，侗族，贵州天柱人，天津大学在读硕士研究生，研究方向：法律。

摘 要：近年来，国际条约退出行为频发，但国际法对此并无有效约束。国家主权原则是条约退出权的权利基础，在肯定主权国家的条约退出权前提下，应遵守条约必须信守的国际原则，充分发挥国际法效力，约束违背诚实信用的随意退出条约。依据退出条款和当事国共同同意下可以退出条约，此外，一般应该禁止退出国际条约，除非有例外情况。条约退出权行使的条件、程序已经具备一定的国际实践，但是尚未形成具有国际法效力的国际原则。当前，对于条约退出行为的规制需通过退出条款进行，应在缔结条约时尽量明确规定条约退出的规则，以保持条约的稳定性，保证条约的目的得到有效实现。

关键词：条约退出;国家主权;条约信守;限制;效力

中图分类号：F74 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.010

1 问题的提出

随着全球化的发展，国际合作越来越多，缔结的国际条约的数量与日俱增。同时，国际条约单方退出的行为在国际实践中频繁发生，这些退约行为严重影响了国际条约的约束力，不利于国际关系的稳定。而国际法理论和国际实践对于条约单方退出的争议进一步增加了国际条约约束力的不确定性。由此，明确国际条约单方退出的权利及限制，保障国际条约在国际社会的效力和实施，对加强国际合作，促进国际社会和平发展具有重大意义。

一份基于联合国条约系列数据库的抽样调查显示，随机抽取的142项条约中有60%含有退出条款。虽然国际条约中普遍规定了条约退出条款，但是该条款却未得到太多关注，多被认为是标准化条款被附在国际条约的尾部，在条约谈判中未给予太过考量，且有时为了国际条约的缔结成功，可能规定偏软的条约退出规则或者不作规定以吸纳更多的国家或国际组织认可并接受条约。且退出条款经常被看作是纯粹格式性的规定而从另外一个类似的条约复制或改写过来。另一方面，条约退出行为在国际社会经常发生。Laurence R. Helfer教授对1945-2004年间的4516份多边协议进行实证研究发现，这些条约遭遇了总计1546次退约行为，共有191份，约3.5%的条约曾经受到至少一次以上的退出，且条约的单方退出自二战以后发生频次呈明显上升趋势。近年来，影响较大的退出行为有2017年英国正式启动脱欧程序并于2020年欧盟正式批准英国脱欧，2017年美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》《巴黎协定》，2016年冈比亚等非洲国家和俄罗斯退出《国际刑事法院罗马规约》等。通过分析这些国家退出条约的理由，可以发现多是基于本国利益如安全利益、经济利益、价值利益等考虑，认为继续履行条约对其国家利大于弊而要求退出条约，虽然遭受其他缔约国或国家社会的反对，但是这些反对往往不能有效阻止退出行为。而这些在国际社会政治、安全、经济、环境具有重要影响力的国际条约的退出，对国际关系的稳定造成了不良影響。

2 条约退出权的国际法理论发展

一般认为，条约退出的实践最早源于1871年《伦敦宣言》，该宣言坚持了“条约必须遵守”的基础规范，在缔约国意志统一的条件下才承认条约退出权。此后，诸多国际条约均在其最后部分对退出行为予以规范。《维也纳条约法公约》（以下简称《公约》）第五编规定了条约退出权。第54条规定依据条约规定或者经全体当事国共同同意可以终止或退出条约。第56条第一款规定了没有规定退出条款的条约的，一般禁止退出及例外退出情形，且在第二款规定了退出国应该提前十二月通知其退出意思的程序要求。第60、61、62条分别规定了因他方违约退出、履行不能退出、情势重大变更退出情形。第65、67、70条分别规定了退出条约的程序要求、形式要求、法律效力。《公约》第54条规定内容实践中和理论上不存在争议。这既符合国家主权原则，也是条约必须遵守原则的体现，因为有关条约退出的约定也是一种条约。学理上争议较大和实践适用存在困境的是第56条规定的情形。

对于争议的无退出条款的条约退出问题，国际法学者的意见大致分为反对退出的保守派、支持退出的激进派、例外退出的折中派三种观点。保守派反对随意退出条约，旨在坚持条约必须遵守原则以维护国际秩序的稳定性。激进派主张在多边条约中纳入退出条款以维护条约关系的稳定性，缺乏退出条款则意味着当事方享有默示的条约退出权。折中派主张，在条约没有退出条款的情形下，如果各当事方默示地许可单方的条约退出，或者是条约的种类或性质暗示了这种许可，则当事方有权退出条约。其中，折中派的学者较多，例如德国学者奥本海、英国学者霍尔、国际法院前院长麦克奈尔。结合上文，可见《公约》第56条应属于折中派，无退出条款的一般禁止退出，例外情形可以退出。有学者认为，结合第56条的准备资料和主要学派的理论观点，在没有条约退出规定的情况下，缔约方可以对以下条约享有默示退出权：临时和解协议;商事或贸易条约;政治联盟或均是合作条约;文化、科学或技术合作条约;仲裁、和解或司法解决条约;国际组织章程及总部协定。 有学者认为和平安全条约关系到国际社会共同的基本利益，依其性质不应该允许缔约国单方解除或者退出。

然而无论是折中派主张的“各当事方默示地”“条约种类或者性质暗示”许可退出，还是《公约》规定的依据“当事国原意”“条约之性质”可以退出，从解释论看这些条件均具有很大的不确定性，从而导致这些规则的约束力较弱。如理论和实践对于哪些种类的条约可以退出或者不能退出存在较大争议，甚至同一条约适用上都存在差异。如《世界卫生组织章程》并未明确规定退出条款，美国在接受该组织章程时提出保留通知后的退出权并得到世界卫生组织的认可，而后续退出的苏联、保加利亚、罗马尼亚、波兰等国，世界卫生组织并未承认其退出权，而是将它们视为“非积极会员”。而即使是关系国际和平安全的条约一般被认为不应该随意退出，实践中也遭到了多次退出，如朝鲜退出《核不扩散条约》。对于“各当事方默示”许可退出和依据“当事国原意”容许退出，其概念和范围则更加不确定且无统一的评判标准。由此，无退出条款的单方退出行为具有很大的任意性，现行国际法无法对该行为进行有效约束，更多的是从道义上谴责或者今后与退出国的其他国际合作中将该退出行为作为负面因素考量。

3 国际条约单方退出的权利基础

3.1 国家主权国际法原则

国家主权表现为对内最高权和对外独立权，是国际法最基本的原则，在条约法上表现为国家可以依据自己的意志自主决定是否缔结或者退出条约，可以说条约退出权是国家主权内容的体现或者权能的延伸。如《渥太华公约》明确规定了缔约国基于国家主权有权退出条约。另一方面，因没有一个超越国家权力的机构强制继续履行条约，严格禁止条约退出在国际法上的可行性不大。国际法的效力更多地依赖于国际合作、国际主体的主动履行、对违反国际法行为的谴责与制裁等负面影响威慑等。由此，基于国家主权肯定条约退出权既符合国际法理论，也与国际实践相符。

国家主权原则的含义随着国际社会的不断演变亦随之发生变化。早期国际法学者傅丹、霍布斯认为国家主权是一个绝对的、无限的绝对主权概念。随着资产阶级革命的发展，天赋人权理念逐渐崛起，在国家主权上表现为形成了以洛克为代表的议会主权概念。立法至上和人权保障一道共同构成了洛克议会主权的基本内容，主权的确立和正当行使，是以人权保障得到有效保障为前提。18、19世纪以后，国家主权的概念进一步明确，1945年《联合国宪章》明确规定，国家主权包括主权平等、互相尊重主权、互不干涉他国内政等内涵。当今全球化的时代下，国家主权面临了新的挑战，国际人权问题、恐怖主义、地区区域一体化等都对国家主权产生了深远的影响，国家主权不是绝对无限制的。一个国家的安全、和平与发展离不开与其他国家合作，离不开国际社会交往，其主权行使必然直接或者间接受到国际社会约束，而不是完全取决于国家意志。基于国家主权而退出国际条约纵然具有权利基础，但缔约国退出条约与从未缔约的第三方应有不同，不应完全不受约束。

3.2 条约必须信守国际原则

一个合法缔结的条约，在其有效期间内，当事国有依约善意履行的义务，这在国际法上成为条约必须信守原则或条约神圣原则，是条约法上最重要的基本原则。如若当事国违背该原则肆意退出已经缔结的国际条约以逃避履行自己的条约义务，将会受到国际社会谴责，形成不守信用的负面国际形象，导致今后国际合作难度加大、障碍增多。主权国家的条约行为一方面受国家利益支配，另一方面也不断受到价值层面的规范。因国家主权绝对化而退出条约的行为，将削弱国际合作的民主基础和损害国际和平与安全，它在实证层面可能具有一定的合法性，但其因违背国际法的基本价值和国际关系的民主化而缺乏正当性。一般而言，平等基础上缔结的国际条约是各当事国合作共赢的结果，有利于国际秩序的稳定，维护国际和平与安全，单方退约行为在国际社会上一般被给予负面评价，甚至被视为类似违约行为。因此，违背诚实信用、缺乏正当性的单方退出行为应该承担国际法责任，包括采取制裁措施、拒绝合作、失信国际形象等，通过退出条约的负面影响对條约退出行为形成威慑，促使当事国不敢轻易退出条约。

4 国际条约单方退出的限制

4.1 国际条约单方退出的条件

虽然条约退出权是以国家主权的原则为权利基础，但从国家主权的含义和国际条约必须信守的国际原则来说，对条约退出权的肯定并非意味着当事国就可以任意地退出条约，而应符合一定的条件。除依退出条款退约外，《公约》规定的他国违约、情势重大变更、履行不能等缔约国退出条约的条件，虽然不能适用于其他任何国际条约退出行为，但具有借鉴意义，也是明确条约退出规则的有益探索。

因他国违约退出国际条约的理论源于“对于不履行者不必履行”的国际法原则。但这并非意味着只要他国存在违约行为，其他缔约国就可以任意退出条约，而是当他国违反条约规定的行为属于重大违约情形，才能行使条约退出权。《公约》第60条第3款规定了可以行使退出权的重大违约有两种情形：一是不被公约所允许的废弃条约;二是违反条约目的或宗旨实现的必要条款。而国际法学者霍尔和海德都主张只有缔约一方没有“遵守一个重要关系的条款，即和主要标的之一有重要关系的条款时”，“缔约他方才能够正当地废止全约”由此，如果他国的违约行为只是一般违约，没有达到重大违约的程度，守约国不具有条约退出权，否则若因他国轻微违约便可以退出条约，那么任何一国都可以随意退出条约，条约的效力将名存实亡。

以情势变更为由而退出条约一般而言是被禁止的，这也是条约必须信守的体现，不能因为缔约时的情况发生了变化就退出条约。但如果缔约时的情况已经发生了重大变更，当事国继续履行条约会造成过度负担，违背当事国的缔约原意的，应该允许该当事国退出条约。《公约》第62条对以情事重大变更为由终止、退出条约的情形持严格审慎的态度，以一般禁止以此为由退出条约放在首位。只有“此等情况之存在构成当事国同意承受条约拘束之必要根据及该项改变之影响将根本变动依条约尚待履行之义务之范围”两种情形可以因重大情事变更退出条约。最后规定了确定边界的条约和因当事国违约而导致情势变更的禁止以此为由退出条约的例外之例外。边界条约是对国家领土界限划分的共同意思，涉及当事国的根本利益，如果允许退出将可能引起国际争端，甚至战争，因此应该尽力保持其稳定性，维护良好的国际秩序。而情势变更如果是因要求退出条约的当事国引起，则该国不应有退出权，违约国不能因为其违约行为而获得权利。

对因履行不能而退出条约，《公约》第61条第1款规定因标的物损毁灭失可以退出国际条约。如果作为缔结条约目的客体的标的物已经不复存在，那条约的目的也将无法实现，条约继续存续也没有太大的意义，赋予当事国退出权以尽早结束无意义的条约具有必要性。除了上述标的物的履行不能可以退出条约，有学者主张还存在道义上履行不能的情形，认为此种情形下，履行虽然并不是绝对不可能，然而将危及国家的生存，或者将使它不可能履行它的重要的国家职责。笔者认为国内法尚有法律不能强人所难的规则，国际法上更不能强迫一当事国履行不道义的国际法义务，危及主权国家地位。

4.2 国际条约单方退出的程序

国际法实践中许多国际条约都对条约退出的程序进行了规定，包括提前通知、等待期、异议期等，有的条约只单独规定一个程序，有的条约结合规定了多个程序限制，下面就国际实践中常见的条约退出程序予以分析。

4.2.1 提前通知

条约退出提前通知的程序要求是指退出国将退出条约的意思表示在正式退出之前提前一段时间通知其他缔约国、国际组织。国际法实践中，提前通知的期间长短不一，如《核不扩散条约》规定提前通知时间为3个月，《公约》中提前通知的时间为至少12个月，其他国际条约的提前通知期多与《公约》一致。除了规定提前通知的期限，《公约》还对通知的方式、通知的内容、通知的撤销等进行了详细规定。

通过提前通知的程序要求，可以让其他当事方有一定的准备，以便及时应对退约行为产生的影响。通过提前发布退约通知，其他当事方可以就退出条约行为是否符合条件进行审查，提出意见或者异议。此外，退出通知后至正式退出前期间也为各当事国进行磋商或发表意见提供了时间，可以劝诫退出国撤销退出通知或者就缔结新的相关条约达成合意。

4.2.2 时间限制

条约退出时间限制是指当事国在行使条约退出权时必须符合当事国缔结的国际条约规定的时间要求，在某个时间之内当事国不得退出条约或者在某个时间上当事国才可以退出条约。对退出权行使在时间上的限制可以使国际条约在一段时间内保持相对稳定。国际法实践中，国际条约规定的条约退出权时间限制几个月到三十多年均有，期间长短和方式均有差异，主要包括在规定的时间内不可退出和在固定的时间间隔内方可退出两种。

4.2.3 异议期

异议期与上述提前通知的程序要求有一定的关联性，收到退出条约通知是提出异议的前提。《公约》第65条规定除非特别紧急情况，异议期为收到通知之日起的三个月。异议期使其他缔约国“对于退出国的单边退出权能实施审查”，对于保障其他缔约方权益，应对条约退出行为产生的影响或是延缓阻碍退出方的退约行为具有重要意义。异议期的存在也使得退出国对于条约退出持更加慎重的态度，否则随意退出行为将受到其他缔约国合法的抗议和反对，对其国际形象产生负面影响。

《公约》对异议期间规定了“特别紧急情况”的例外，旨在于避免特殊情形发生的时候，受害国因为异议期的存在而不能及时行使退出权以保护自己的权利。但是上述公约并没有对什么是“特别紧急情况”进行进一步明确，由此导致该条适用范围不明，可能被某些国际法主体用作为其条约退出行为排除其他当事方异议期的借口，降低了异议期应有的效力和作用。

5 国际条约单方退出的效力

5.1 对条约退出国的效力

《公约》第70条认为退出国退出后不再履行条约义务，理论上也普遍认为退出国新的国家行为不再受被退出条约的约束。但是退出国退出条约前就已经实施的行为是否仍然受该条约约束？许多国际条约规定，条约被退出后仍对退出前实施的行为具有约束力。如《公约》《欧洲人权公约》均规定条约对退出前的行为具有效力。由此，依据法不溯及既往原则，退出国在退出条约前实施的行为仍受被退出条约约束，依据被退出条约产生的义务和责任不能解除和免除。

此外，即使退出国已经退出了某一国际条约，退出后的行为不受该条约约束，但是如果该条约规定中包含了国际习惯、国际法的一般法律原则，则退出国仍应该遵守具有国际强制法效力的国际习惯和国际法的一般法律原则，《公约》第38、53条对此亦有规定。对于国际习惯、国际法一般法律原则，因其是现代国际关系发展的根本，世界上任何一个国家都应该遵守，而不论是否缔约了相关的条约。

5.2 对其他缔约国的效力

如前所述，条约退出后，对退出国退出后的行为不再具有约束力，因此在退出国和剩余缔约国之间新产生的关系不能适用该条约，只能另行磋商或者另行依据对各当事国有效的其他条约实施，此时，退出国与剩余国之前的关系实为非缔约国与缔约国之间的关系。但是如果剩余的缔约国与退出当事国之间的法律关系是产生于退出国的退出行为生效之前，则双方之间的法律关系仍然是适用该条约，依据该条约的相关规定去行使权利和履行义务，因为该条约在法律行为实施时对双方都是有效的，其效力应该持续到该行为结束。

5.3 对国际条约的效力

按照当事国的数量可以分为双边条约和多边条约。如果被退出的为双边条约，则该双边条约因一方的退出而终止。如果被退出的为多边条约，则一般该多边条约在剩余的缔约国之间仍然适用，不会因某一缔约国退出而终止。但是有的国际条约将条约的存续与缔约国的数量进行关联，规定在缔约国低于某个数量时条约终止或者因一个缔约国退出、解除条约时终止，如1948年《防止及惩治灭绝种族罪公约》。

5.4 违法退出行为的国际法责任

虽然许多国际条约都制定了退出条款，对退约行为的条件和程序进行了规定，但是实践中不乏违反国际法的条约退出行为，例如2017年6月美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》的行为遭到了国际社会的一致谴责。《巴黎协定》于2016年11月4日正式实施，其第28条规定条约生效三年后方可退出，且退出行为至少在通知后一年后才生效。可见美国在条约生效后不到一年就退出的行为明显违反了条约的退出条款，其违法退出行为不容置疑。此后，2021年2月19日美国方面又宣布正式重新加入《巴黎协定》。美国如此反复的行为严重违反了诚实信用原则和国家之间的互相尊重，从国际法角度而言是严重违反国际法的行为，应明确此类行为国际法责任。

由于国际法本身的强制执行力较弱，没有超越国家的国际公权力予以保证条约义务的履行或者强制违约国承担国际法责任，且违法的条约退出行为一般不会直接损害其他缔约国的利益，因而许多国家面对违法退约行为更多是道德上予以譴责，而不实施具体的阻止退出行为的实际行动。但是从长远来看，随意退约会严重破坏国际关系的稳定和国际秩序，特别是像美国这样有影响力的国家，如其他国家纷纷效仿则负面影响不容小觑。对此，基于当前国际法对条约退出问题尚未形成具有国际法效力的国际原则或国际习惯，明确违法退出行为责任只能借助于国际条约本身的规定。因此，国际条约在制定之时应尽量明确规范退出行为的条件、程序和违约责任，保障其他缔约国在应对退出行为时行使权利的途径。尤其是对关系人类共同利益的和平、安全、环境等国际条约应该严格限制条约退出行为。其次，增强条约必须信守的国际共识，建立国际诚信机制，对于肆意退出条约的行为予以谴责并进行负面评价，对违法退出国在今后缔结条约和其他国际交往活动中产生不利影响，使其不敢随意退出条约。最后，加强国际合作减少违法退出的不良影响。虽然退出国执意退出条约的意志无法阻止，但是剩余缔约国之间可以加强国际合作，促进互利共赢，减少退约行为造成的不利影响。同时剩余缔约国还可以对违法退出国共同采取一定的措施，对其违法退出行为产生一定的制裁效力，间接规制违法退出条约的行为。

6 结语

国际条约的单方退出在国际法实践中可谓屡见不鲜，但理论和实践中对缔约国是否享有条约退出权均存在较大的争议。国家主权是国际社会关系的基础，而条约退出权也是其在条约法上的应有之义，应该肯定国际法主体的条约退出权的存在，同时基于条约必须信守原则，缔约国不能随意退出条约。《公约》中的条约退出规则具有重要的指导意义，这些规则尚未形成国际习惯或者一般法律规则，对于未缔约《公约》的国家不具有普遍的效力。为此，在缔结条约时应该明确条约退出规则、效力及违法退出条约行为的责任，增强国际条约的稳定性和公信力。

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