连云港市防范重大风险提升应急管理能力研究

潘刚毅　陈素琴

摘要：当前和今后一个时期，我国发展仍然处于战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。从城市公共安全面临的形势来看，连云港市公共安全风险防范方面存有短板和弱项，与为城市高质量发展提供保障有差距。面向新发展格局，推动“十四五”时期经济社会发展，必须高度重视坚持统筹发展和安全两件大事，更加重视城市公共安全风险治理工作，提升应急管理能力，促进城市高质量发展。

abstract：At present and in the future， China's development is still in a period of strategic opportunities， but there are new development and changes in opportunities and challenges. From the perspective of the situation faced by urban public security， Lianyungang has shortcomings and weaknesses in public security risk prevention， which is far from providing guarantee for high-quality urban development. Facing the new development pattern and promoting economic and social development during the 14th Five Year Plan period， we must attach great importance to adhering to the two major events of overall development and safety， pay more attention to urban public safety risk management， improve emergency management capacity and promote high-quality urban development.

关键词：公共安全;风险治理;新格局;能力提升

Key words：public safety  Risk management  New pattern  Ability improvement

当前和今后一个时期，我国发展仍然处于战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。从连云港市公共安全面临的形势来看，连云港市位于江苏省东北部，鲁中南丘陵与淮北平原的结合部，全市突发地质灾害易发区共约1400平方公里，地质灾害隐患点100多处，位列全省前三位;渔港、海水养殖区、滨海旅游区、海堤工程等重要承灾体70多个，拥有全省唯一的基岩海岸、砂质海岸以及城市岸线;林地面积近1500平方公里，林木覆盖率超过27%，位列江苏省第五，需重点防范森林火灾风险。连云港市危化品企业超过1000家，危化品事故风险是连云港市安全生产的主要风险之一。公共卫生领域需积极应对新冠肺炎疫情和食品领域重大安全风险，总的来说，作为快速发展期的城市，连云港安全风险多面交织，尤其是重大公共安全事件会对城市的良性运行和协调发展以及人民群众的生命财产安全构成严重威胁，但城市公共安全风险治理体系和能力现代化建设还存在许多薄弱环节，城市公共安全风险治理机遇和挑战并存。

面向新发展格局，推动“十四五”时期经济社会发展，必须始终坚持“人民至上、生命至上”，更加高度重视坚持统筹发展和安全两件大事，更加重视城市公共安全风险治理工作，始终把保障人民生命财产安全放在首位，努力提升风险治理和应急管理能力，打造综合性、全方位、系统化的连云港城市公共安全风险治理新格局，全面提高城市安全保障水平。

1、做好风险情景规划，提升风险识别能力

城市公共安全风险通常是对城市公共场域内人们所遭受的各种现实或潜在的威胁、破坏和伤害的总称。城市公共安全风险治理是治理主体应对风险提供公安安全产品和服务的过程，其目的是消解公共安全事件所带来的损失与伤害。连云港市海陆交汇城市，其风险类型多样，自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全等领域皆存在重大风险发生的可能。突发事件的管理对象是事件本身，往前延伸一步是对风险的管理，因此风险治理是对应急管理工作的“关口前移”。按照发展进程可以风险管理大体划分为风险识别、风险评估和风险控制三个阶段。风险识别是通过人力、技术等各种手段全面系统的调查分析，找出潜在的风险源。

风险识别是对城市公共安全事件发展状况的分析基础，是风险评估和控制的逻辑起点，为科学决策提供参考。做好连云港市城市重大风险识别，必须根据自身的地理地质、经济社会发展情境做好重大社会风险的情景规划，将连云港可能遭遇的气象、地质、水旱、生产安全事故、重大传染病疫情、食品安全、群体性事件等重大社会风险纳入情景规划中。风险控制，是指风险治理主体采取各种措施和方法，消灭或减少风险事件发生的各种可能性，或减少风险事件发生时造成的损失。由于风险的复杂性，城市重大公共安全风险不可能完全被消除，因此，城市要制定风险评估中长期行动规划，有计划持续的开展包括重大公共风险在内的城市公共安全风险评估工作，形成城市重大公共安全风险评估与规划长效机制。

2、构建全周期管理体系，提升应急管理预防能力

习总书记指出，要坚持系统观念，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，注重防范化解重大风险挑战。风险治理的本质是从被动走向主动治理的转换。通过此次新冠肺炎疫情防控可知：运用系统观念进行公共安全风险治理工作至关重要，风险管控效果与应急处置效能高度相关，需加快构建“风险---应急”一体化的全周期管理体系，从责任体系、保障体系以及追责制度三个维度不断完善风险前端应对的“预警—预案”机制和后端的“反应—保障”机制，从预防、准备、应对和善后各个环节入手，着力打造城市公共安全管理体系新格局。一是转变思维，坚定不移贯彻新发展理念。坚持可持续发展理念。连云港近年来一致主推预防为主，防治结合的观念，其城市公共安全理念已从快速响应向风险预防转变，其风险治理模式转向韧性提升和协同应对的可持续发展方向。习总书记强调，要“不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局能力和水平，为实现高质量发展提供根本保证”。因此，要把创新作为解决城市公共安全风险问题的重要手段，完善应急管理领域科技创新体制机制，积极提升城市公共安全风险治理各领域工作的科学化、智能化、精细化水平，实现以科技赋能城市公共安全风险治理体系和能力现代化。二是构建城市重大公共安全风险预警信息发布平台。运用工业互联网、物联网、5G等先进技术，针对高风险等级的场所、企业和设施设备建设安全监控预警网络，创新事前预警、现场监管、远程监控相结合的信息化管理手段，提高风险预警预控能力。构建一个统一的预警信息发布平台，既能够为公众进行突发事件的预警，也能夠在事件发生后满足群众的信息需求。在此过程中充分利用大数据、区块链、人工智能等新技术新应用逐步形成政府决策的数据支撑，形成更趋精准可控的风险管理和应对城市公共安全风险的智力支持;最终逐步建立起高效有序的城市公共安全风险周期管理体系。

3、完善社会参与体系，提升城市协同治理能力

应对城市公共安全风险即是维护城市民众的切身利益，也需要依靠全体城市民众的共同参与，打造协同治理新格局。协同治理是指多元主体间有效的协调机制和有序的治理结构，达到对相同目标的有效应对，共同促进预设公共利益的实现。从治理主体看，地方政府在城市公共安全风险治理体系中起着基础性的领导作用，从战略和运作层面影响和制约着整个城市公共安全风险治理体系和治理能力的现代化过程。其积极主动的进行内部协同和寻求外部协同，影响着城市公共安全风险治理的效能。全社会共同参与体系的完善是取得良好内外部协同的关键，也是城市公共安全协同治理新格局构建的要求。

危机应对内部协同主要是政府部门之间的协调配合构建公共安全风险信息沟通与协同联动机制。城市需完善跨部门信息通报制度和配套细则，让跨部门的公共安全风险沟通机制常态化运行，并将其要求落实到各部门的日常风险监测工作中，建立起相对固定的公共安全风险信息共享渠道。部门之间的协同联动效率的提升有赖于事件应对的明确分工和责任归属，对于城市来说，预案的演练尤为重要。通过开展应急演练，检查对应突发事件所需应急队伍、物资、装备、技术等方面的准备情况，发现不足及时予以调整补充，做好应急准备工作;同时也能增强演练组织单位、参与单位和人员等对应急预案的熟悉程度和相互配合程度，提高其应急处置能力。

危机应对外部协同相对而言指政府与外部社会组织、企业、公民个体的协同配合。应对城市重大公共安全事件需要调配更多的人财物资源才能达到有序治理，因此尤其需要注重外部协同。对城市来说，首先要重视引导基层力量的参与，激发街道社区、物业、居民以及辖区内具有社会服务意愿的各类企业的活力，建立良性的合作机制，让他们在提升公民风险认知和识别能力、自救互救能力等方面发挥不可替代的作用。最终形成资源整合、力量互补的城市应急合力。其次要重视各种志愿群体作用的发挥。比如连云港市这次应对新冠肺炎疫情，从市委市政府到各级部门、社区基层、公民个体都参与进来，协同治理能力得到提升。

4、优化物资保障体系，提升城市应急物资保障能力

十四五规划建议指出，完善国家应急管理体系，加强应急物资保障体系建设，发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。重大公共安全事件的出现是偶然的，但我们要当成必然去准备，坚持集中管理、统一调度，平时服务、灾时应急，采储结合，节约高效的原则构建城市应急物资保障体系。城市重大公共安全风险应对需优化应急物资保障体系，尤其要重视物资储备和应急准备。首先在连云港市重大公共安全风险情景设置的基础上，尽可能的考虑最坏可信情景，得出应急物资的“峰值需求”，不断形成完善的应急物资需求“清单”，着力提升城市应急管理物资准备能力。第二，对于这些情景进行任务分析确认我们需要的应对能力和物资保障有哪些。进行任务能力设计的时候，要考虑最大峰值需求，这里有成本收益考量，物资很难百分百储备好，但要有生产能力的准备，要在“战时”能够快速的转化为实际的应急能力，以此达到全物资保障体系的要求。新冠肺炎疫情应对告诉我们，制造优势不等同于供给能力，提升应急物资保障能力需要突出产能储备。城市重大公共安全风险件类型多且十分复杂，从科学统筹和经济高效的角度考虑，生产储备能力比单纯的物资储备更适合城市经济社会发展现实。城市重大公共安全事件发生时往往会产生一些新生困难群体和原有的城市常规弱势群体一起需要更加精细化的保障来维护城市的稳定运行，也由此实现更大限度的社会公平正义。

我们要始终树牢底线思维，清晰认识当前乃至今后城市公共安全风险治理工作面临的严峻形势，在遇到突发公共安全事件时，治理主体能够沉着应对，不断提升应急管理能力，运用科学思维和方法进行有效处置，保持社会稳定有序，最终形成市公共安全风险治理新格局，为城市高质量发展做好安全保障。

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基金项目：连云港社科应用青年项目课题（SLYZ21413）成果之一。

作者简介：

潘刚毅，男，1978.01，汉族，助教，研究方向：政治学。

陈素琴，女，1981.02，汉族，讲师，研究方向：社会学。