新时代文明性公共政策传播机制与效能提升研究——以新时代文明实践中心建设为例

谢清果，周云梦

（厦门大学 新闻传播学院，福建 厦门 361005）

2018年7月6日，《关于建设新时代文明实践中心试点工作的指导意见》（下文简称《意见》）审核通过、正式面世。《意见》以建设新时代文明实践中心为主题，为动员和激励广大农村群众积极投身新时代文明建设而提出指导性建议。《意见》选出了50个具有代表性、典型性的县（市、区）进行试点，在3年多的时间里，50个试点县在文明实践中心建设中探索出了各具特色的组织机制和实践方法，为新时代文明实践中心推及全国系上了第一粒扣子。截至2021年3月，全国地级市新时代文明实践中心已建成193所①。

何谓文明实践中心？从中华优秀传统中来看，文明与实践的关系即“知与行”的关系，知之真切笃实处即是行，行之明觉精察处即是知。文明，既指中华五千年一脉传承下来的道德感知、精神意志，是民族的根与魂，又指社会主义伟大建设之中锻造出的新精神、新道德、新素质。而文明与实践天然捆绑在一起，实践是打开理论宝库的钥匙，只有让每一位群众躬身践行，才能筑牢中华精神文明，将文明之光照射在基层农村的大地上，真正发挥文明的感召作用和指导实践的作用。文明实践中心即“知行合一”的实践地、见证地，通过发挥统筹调度功能，来凝聚群众、教育群众、服务群众。

中国特色社会主义进入新时代，宣传思想工作的中心环节是统一思想、凝聚力量。建设新时代文明实践中心是宣传思想工作守正创新、开创新局的一个重大举措，是盘活基层、打牢基础的一项重大改革，能够承担起举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务[1]3-4。建设好新时代文明实践中心必然要求把准目标定位，把握为民服务、求真务实的工作原则，提升领导干部和志愿者的动员、统筹、引导、服务能力。这种改革、进步与发展都脱离不开公共政策传播这一中心议题。

一、公共政策传播视角下新时代文明实践中心建设

《意见》指出，新时代文明实践中心的重点任务是学习和宣传党的政策，培育和践行主流价值观。以此为目标导向，在路径选择中要求干部讲究方式方法，如举办群众文化活动、科普活动等以成风化人，将新时代文明的新风悄悄吹入寻常百姓家。有鉴于此，新时代文明思想的传播与文明性公共政策的传播殊途同归，探究如何让社会主义思想道德牢牢占领农村思想文化阵地就是探究如何让文明性公共政策在农村中形成燎原之势。

解读文明性公共政策传播之前，首先要厘清公共政策传播问题。公共政策传播是指公共政策信息在政府、大众传媒和公众之中发生流通、共享、扩散和反馈的过程[2]33。我国的公共政策传播机制在不同的历史时期有着不同的特点，在计划经济体制时期，公共政策“宣传”比“传播”更能体现当时的时代特点——政策信息往往自上而下，缺乏反馈和互动，公众仅仅是政策信息接收者，被动承担党和政府的“行政指令”。计划经济体制时期，在我国形成并一度强化的高度一元化的政策传播体制，是在中央政府高度集权的政治体制和与之相配套的户籍制、单位制、行政身份制的共同作用下建立起来的[3]71-79。改革开放以后，这种“高度一元化”的公共政策传播机制发生了颠覆性的变化——传播主体变得广泛而多样，社会各界力量参与国家治理；传播渠道变得多元而丰富，信息技术互联技术的加持打破了传统“政府-公众”二元对立的传播格局，迎来一个崭新的分布式传播网络；传播制度也日益制度化和规范化，自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》是公共政策传播制度化实践的有力证明。

所谓文明性公共政策传播，即特指涉及的文明思想和文明实践的公共政策传播。目前学界有关公共政策传播研究主要集中在三个方向，一是探究公共政策传播的媒体变迁以及新媒体发展趋势，二是探析舆情、危机公关等风险性因素对公共政策传播的影响，三是考察不同视域诸方面如农村、网络、劳动话题下的公共传播模式、优化路径等。其中关于文明性公共政策传播的相关研究还未见于世。在笔者看来，随着全国公共政策传播机制越发规范，新时代文明实践中心建设不断扩散与升级，探究文明性公共政策传播路径和机制，透视各种传播方式的适用性和传播效果具有了必要性。本文试图采用数据分析法和案例研究法，以新时代文明实践政策在传播扩散中的经验为例，对我国文明性公共政策传播机制和模式进行探讨。

二、文明性公共政策传播的创新扩散路径

文明性公共政策既是对外弘扬中华新文明主义的中国智慧与方案[4]1-4，又是对内回归中华文明本质和初心、重建文明自信的重要方式。从实用主义视角看，探究文明性公共政策的传播效果和实践效果，首要是厘清文明性公共政策传播的创新扩散路径。

（一）创新扩散理论概述

1962年，美国农村社会学家罗杰斯在对农村新种植品种的采纳普及研究过程中，发表了一篇研究报告《创新与扩散》。罗杰斯认为，创新的扩散是指一项新的观念、事物、技术引入社会系统时，会随着时间的推移经历缓慢扩散期、急速扩散期和平稳扩散期三个扩散阶段，呈现出S型曲线的特征[5]5。20世纪60年代末，美国学者杰克·沃克尔将该理论引入政策传播领域，发现创新扩散现象在政策传播时同样适用，并著文《美国各州间的创新扩散》，拉开了政策创新与扩散研究的序幕[6]21-22。基于政策创新扩散理论，笔者选取市级、县级新时代文明实践中心工作开展情况，从时间、空间、传播路径三个维度探求文明性公共政策传播扩散机制和规律。

（二）文明性公共政策传播的时空特征

自2018年以来，我国新时代文明实践中心的建设速度和地理扩张呈现一定的时空特征。从时间上看，建设趋势基本符合 “创新扩散理论”的S型曲线；从空间上看，东部扩张趋势明显高于西部地区，并呈现出近邻效应。

1.时间特征

以市级、县级新时代文明实践中心建设（揭牌）时间为横轴，以每半年市级、县级新时代文明实践中心建设累积量为纵轴，制作折线图，来考察文明性公共政策传播的时间演进机理，见图1。自2018年7月《关于建设新时代文明实践中心试点工作的指导意见》发布以来（即“创新”节点），在市级政府层面的扩散基本呈“S”曲线分布，大致可分为3个阶段：缓慢探索期（2018年7月至2019年1月）、快速扩散期（2019年1月至2020年1月）、平稳扩散期（2020年1月至2021年1月），符合政策扩散的一般规律。截至2021年3月，全国市级及以上新时代文明实践中心已经建成193所，比起2018年的50所试点增长了约3倍②。

图1 新时代文明实践中心建设数量变化图

2.空间特征

考察不同省份（地域）文明实践中心扩散的空间表现，整体上看，东部扩张趋势、速度以及数量明显高于西部地区。可见，新时代文明实践中心建设与地区经济发展水平有密切关系，但2022年以来，东部增长趋势有所放缓，建设已饱和。地理位置相近的省市之间建设新时代文明实践中心的时间前后相继，文明性公共政策的扩散呈现明显的近邻效应。空间近邻效应是经济地理学理论，指区域内各种经济活动之间或各区域之间的空间位置关系对其相互联系所产生的影响[7]88-89。例如四川省、贵州省和云南省交界地带呈集中趋势，山西省与河南省交界处有聚集现象。之所以出现空间近邻效应，一方面是因为相近地域之间信息传输更快、沟通交流工作更便利，另一方面是因为近邻群体性压力，相邻地域之间的竞争关系和攀比心理迫使近邻规模由小范围逐渐扩大。

（三）文明性公共政策创新扩散路径

在我国文明性公共政策的具体传播中，存在着两条基本路径，一条是政府内部的政策传达路径，这条路径主要在政府领导内部形成共识，为对外传播和施行奠定基础；另一条是政府与外界（媒体、公众）相互对话的外部传达路径，此路径是文明性公共政策作用于整个社会、达到普遍影响力的通道。

1.三要素及其传播关系

文明性公共政策在创新扩散的过程中主要涉及三个传播要素：政府、媒体和公众。在互联网的技术赋权下，三者之间呈现相互传递、相互影响的传播关系，见图2。首先，起点不再局限在政府一方，而是拓宽到媒体、公众多方，也就是说文明性意见不再由政府垄断议程，而是可以从舆论、媒体倡议等多个角度反向设置政府议程，从“政府—媒体—公众”单向模式变为“公众—政府—公众”或“媒体—政府—公众”的反馈模式。其次，政策内容在扩散之中处于不断变化发展的状态，从召开研讨会、下达文件、实施实践、反馈修改到再实施再实践，构成了有机的政策运动，推送政策施行的合理化、对症性。最后，文明性公共政策的最终落脚点始终是公众，即提升公众的文明性修养、道德和行为，政府和媒体合力推动传播效果，达到社会文明治理的实用目的。

图2 文明性公共政策传播三要素及其传播关系

另外，许多地方在建设新时代文明实践中心的同时配套建设有县级融媒体中心。2018年11月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议并发表重要讲话，会议审议通过了《关于加强县级融媒体中心建设的意见》[8]。经过三年的创新实践，多地已经打造有“两个中心”的文明实践传播新格局，即新时代文明实践中心和县级融媒体中心深度融合、交相辉映，实现线上线下的同频共振。例如内蒙古包头市将“两个中心”深度融合，充分发挥阵地作用、聚力作用、辐射作用，让基层的声音上得来，让党的声音下得去，打通党和人民群众信息沟通的“最后一公里”，让党的创新理论“飞入寻常百姓家”[9]24-25。

2.内部传播路径

政府内部的文明性公共政策传播主要有两种模式，一种是传统直线模式，即按照行政等级结构自上而下层层推进，就文明性公共政策而言，基本路径如图3。文件、会议、报告等是这类模式的主要传播方式。直线模式的传播渠道单一，信息层层过滤容易发生失真和扭曲；传达速度慢，有较强的时滞；缺乏反馈环节，政策更新与纠正过程繁琐；等等。总的来说，此种模式传播效率较低，但因其传达率高而保留了下来。

图3 文明性公共政策传播的内部直线模式

另一种内部传播模式是公共模式，即中宣部、中央文明办通过互联网大众传播媒体（以网站为主）直接将高层动态、会议纪要、政策文件、政策解读发布出来，直达省、市、县各级办公室，如图4所示。2008年5月《中华人民共和国政府信息公开条例》开始实施，信息公开透明是检验政府工作的重要指标之一，在互联网的技术加持下，文明性公共政策传播的内部公共模式越来越得到大家青睐。这种模式的便利性在于政策直达每个部门和个体，保证了信息的准确性，同时压缩了政策传播时间，反馈也更加及时，但是，这种模式要求各地方主动寻求信息，传达率难以测量，信息的辐射范围常常不稳定。

图4 文明性公共政策传播的内部公共模式

以上两种内部传播模式各有利弊，实际文明性公共政策传播应用中是互为补充、取长补短的关系。

3.外部传播路径

如今，文明性公共政策的对外传播渠道有线上和线下传播两种，由于直接面向群众，对外传播路径比较基层化和亲民化，传播主体往往是县级党委，他们发挥一线指挥部的作用，统筹协调全县域各类资源，调动各方力量。比起内部政策传播，外部传播的材料取之于民，将“硬性”政策性文件“软化”，更易为大家接受。

（1）线上传播路径

线上传播即地方县（市、区）党委宣传组将文明实践中心的建设成果，通过网站、微博、微信等新媒体展示出来。政府网站以其信息传播的及时性、快捷性和互动性在公共政策传播过程中发挥着不可替代的作用[10]101-103。以北京延庆区新时代文明实践中心官方网站为例，展示内容大致包括5类：新闻动态、基层文明活动、最新活动报名通道、文明课程、转发其他地区文明实践中心工作的报道。

相比微博微信，网站的功能性更强，基本囊括所有文明实践项目；但相对网站而言，微信微博的反馈机制更加健全。例如“北京延庆”公众号，专门开设“留言板”专栏。公众意见一方面在新媒体中直接反馈，如评论、点赞；另一方面参与到群众文明实践活动中，形成良性闭环，从而潜移默化地提升公众的文明素养。

线上传播往往因地域辐射范围的限定，服务对象和媒体对象都是本地市民、乡民，因而针对性极强，容易产生归属感和向心力。同时，线上传播不受时空限制，群众可以随时随地报名活动；随着新媒体功能越发齐全，信息公开、网上办事、政务动态、课程学习等尽数完善，群众点单—中心派单—志愿者接单系统操作越发便捷，服务效率提高，能有效满足群众广泛需求，见图 5。

图5 线上传播路径

自2019年初50个新时代文明实践中心试点工作开展以来，全国范围内掀起了一波创建热浪，各县、区、乡文明网站、文明公众号、微博号突然遍地开花。然而进入2020年，各地新媒体出现“僵尸号”“睡眠”“不互动无服务”问题，信息更新频率低，使用率越来越低，网站正常点派单功能也无法运转，造成资源的严重浪费。各地区未在准确定位之下盲目跟风搭建 “两微一站”现象已是普遍，好平台更需要好的运作，各级部门应该把“一阵风”变为细水长流的“一条河”，做好远景规划。用学者杨玉龙的话来说，“政务新媒体不能成形式主义新‘秀场’”[11]。

（2）线下传播路径

文明性公共政策的线下传播一方面利用传统的大众传播媒介，诸如广播、海报、报纸、宣传栏等实体媒介进行小范围传播，另一方面针对行动不便、不识字的困难群体进行一对一的走访传播，见图6。该传播方式的主体往往是乡（镇）党委、文明实践站（所）主任和志愿者，旨在面向新媒体传达不到的“最后一公里”范围内的群众，这些群众普遍生活贫困，以村庄里的孤寡老人、留守儿童为主。实际走访能够倾听基层群众的声音，了解其生活的困难，接受群众对文明性公共政策的反馈意见，这样的沟通更能体现双向平等的性质。

图6 线下传播路径

线下传播方式关怀到了社会边缘群体，是政府扶志和扶智的实践表征。尤其一对一的走访传播，通过身体的在场和感知，其传播效果更为显著。彼得斯认为，在交流的乌托邦里，人人敞开心扉，说话无拘无束，这是一种完美交流，这种交流没有误解和障碍、彻底而完全[12]7-15。彼得斯描绘了一个传播交流的理想状态，但在技术进步的今天，我们往往是与完美交流背道而驰，线下走访传播文明性公共政策与其说是技术落后地区的无奈之举，不如说是我们对“完美交流”的一种回望——通过个体关怀、情感共享、相互了解来达到交流和谐。

但不可否认，由于乡村志愿服务人员等资源有限，线下传播的效率低，更新传达的速度慢。有些乡镇的志愿者队伍建设松散，使走访传播形同虚设，再次落入形式主义窠臼。

三、从文明性公共政策传播角度提升新时代文明实践中心效能

2018年12月，国务院办公厅发布《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》，要求形成全国政务新媒体规范发展、创新发展、融合发展新格局[13]。随着文明性公共政策在传播功能、传播效果、传播媒体等方面的转型升级，从《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》的思路中可窥见新时代文明实践中心未来的发展趋势。

（一）借鉴媒介地理学的视角，建设有地域特色的文明实践中心

从媒介地理学角度看，各级文明实践中心网站作为区域性的分众媒体，其核心特质就是地理属性。“媒介通过对地理景观的记录、加工，不但建构了一个有关地域文化的媒介空间，还使得地理景观和空间表征出属于该地的特质，这种细微的维度和感受就来源于媒介中的地方感。”[14]比起古人的亲身体验不同，现代人地方感的塑造更多来源于大众传媒。一方面富有地域特色的产业、生态、经济、文化等地理文明创造出了拟态的、特色的媒介景观，另一方面媒介景观通过潜移默化地影响人们的现实观又重塑地域文明。在内蒙古文明实践中心建设中，“两个中心”即核心阵地，把“天线”架在群众家门口，借助县级融媒体的“发射塔”优势，发挥文明实践中心的“蓄水池”调度功能[9]24-25。乌兰牧骑文艺工作队伍、呼伦贝尔草原景观、等媒介话题共同创造出独具特色的精神文明、生态文明、产业文明，可见文明性公共政策的传播需要媒介文明景观的建构。

（二）推动媒体智库化转型，嵌入中心建设，树立中心建设品牌意识

在国家政务基本实现信息化的背景下，技术再升级推动政务媒体朝着智库化转型方向又迈进了一步。所谓媒体智库，是以媒体为主导，由舆情分析师、政策解读师等联合参与打造的提供政策咨询和知识服务的新媒介机构。对新时代文明实践中心而言，需要实现智库机构深度内嵌到县级融媒体内部，吸纳资本、政企资源、业界人才等养分来维护“两个中心”运营，推动平台与组织结构的华丽转型，提升内容的专业度和质量水平，塑造地域文明品牌形象，满足群众愈来愈高的期待。智库化转型具有保持文明性公共政策顺利传达和落实、激发新时代文明实践中心生命力与创造力等多重功效。

（三）提升人性化趋势，增强中心建设的效能

美国媒介理论家保罗·莱文森在《人类历程回放》中，首次提出“人性化趋势”，描述了媒介技术会以人类的需求与使用便利为导向而发展完善[15]178-184。在《思想无羁：技术时代的认识论》中，莱文森提到：技术与传播媒介的人性化就是自然化的过程[16]121。自20世纪大众媒体廉价“便士报”诞生以来，媒介经历了“精英媒体阶段”“大众媒体阶段”“专业化媒体阶段”，而今越来越朝着可视化、智能化、沉浸式方向变化，当然实现这些都要依托于高科技（AR、全息影像）以及人工智能的助力。对于新时代文明实践中心而言，技术的快速迭代为文明政策的扩散提供了契机，通过掌握技术要领、捕捉受众注意力转向以及与融媒体中心深度融合，可以让文明实践中心摆脱宣传味、八股味、形式化，成为真正服务到家、引领思想的实践阵地。

（四）以新意见领袖作为中介，推动中心政策落地

与综合型意见领袖相比，当今以粉丝量为重要衡量指标的新型意见领袖逐渐成为关键中介因素。学者向安玲、沈阳发现，“意见领袖是大众获取相关政策信息最主要的新媒体渠道之一，其信息中转能力强于其他官方账号”[17]131-137。坦诚地说，文明实践中心建设在意见领袖的重视程度上并不高，迄今为止多用 “时代楷模”“最美人物”“中国好人榜”等栏目选拔表彰草根群众，由于政治、媒介素养的制约和公众识别力的不足，始终难以发挥他们的影响力、作用力，也无法形成规模效应。受央视塑造的主播朱广权、康辉，抗疫期间出现的钟南山、李兰娟专业人物所启发，各地域新时代文明实践中心同样需要曝光度高、群众基础好、媒介素养高的关键人物，扮演文明性公共政策的代言人角色。

四、文明性公共政策传播障碍与问题

文明性公共政策传播并不总是一帆风顺的，有些情况下，网民群体对于公共政策传播会强制性介入，即以网络舆论的方式展开批判、质疑和讨论[18]133-139，常常干扰政策的顺利流通。除此之外，文明性公共政策在传播资源上存在城市与农村的不平等格局、群众媒介接近性问题，在突破传统思想障碍和政府执行力障碍上都遇到诸多难题。

（一）正视农村农民边缘化问题，切实提升农民的主体地位

乡村振兴是物质文明与精神文明全面协调、融合发展的过程。实施乡村振兴战略不能光看农民的物质生活，更要看农民精神风貌怎么样。乡村文明始终是全国文明建设的薄弱环节，部分农村生活条件较差，生存型基础设施十分薄弱，文明性设施更是寥寥无几。而部分文明实践中心网站对脏乱差的农村情况进行议程遮蔽，部分村民被边缘化和被选择性忽略。显然，今天的城市和农村在传播资源的享有上呈现不平等格局，媒介内容和节目制作普遍向城市倾斜，符合农民喜好和需求的节目明显较少。新时代文明实践重点问题应该是农村文明问题，文明性公共政策传播也应该转移、落实到广大农村，培育树立文明乡风、良好家风、淳朴民风才是重要课题。

（二）改善农村媒介接近性问题，提升农民参与中心建设的能力

文明性公共政策的传播应该考虑到广大农民的需求和喜好，在内容选择、风格编排上尽可能考虑他们的诉求。然而需要注意的是，城市与农村之间数字鸿沟始终存在，即便有丰富内容，农民也未必有机会、有能力接触和收看。在偏远地区和互联网还未接入的乡村，群众的媒介素养普遍较低，还不能熟练掌握和使用网站一类新媒体。根据第49次《中国互联网络发展状况统计报告》，到 2021年 12月，我国网民数量达10.23亿，手机网民数量达10.29亿，但该数据也说明，全国范围内还有人群没有接入互联网，他们同样是文明性公共政策传播不可忽视的对象群体，是需要攻坚克难的部分。文明实践中心建设与县级融媒体建设，是党和政府为解决群众信息接入“最后一公里”问题所作出的重大战略部署，解决农村文明政策传播的接入沟、使用沟、参与沟、知识沟应该被提上日程。

（三）化解传统思想与文明思想的冲突，提升乡村社会文明程度

在当下社会，重男轻女等一些传统思想依然根深蒂固，与新时代文明思想发生激烈碰撞。布迪厄在著作《实践与反思》中谈道：“惯习是积淀于个人身体内的一系列历史的关系所构成，其形式是知觉、评判和行动的各种身心图式”[19]72，惯习能在长期的社会文化背景中逐渐内化于人的行为倾向，并能对人的实践方式起到潜移默化的影响作用[20]53-60。个人有个人的惯习，民族有民族的惯习，长期生活在中国社会思想环境下的个人难以摆脱传统思想的影响，并在文明性行为改造中发生冲突。例如大操大办的中式婚礼与简约低调的文明婚礼的冲突、相互攀比的天价彩礼与零彩礼文明倡议的冲突等。文明性公共政策的传播实践就是要站在时代的高度上，对不合时宜的传统糟粕逐个击破，用新时代文明思想春风化雨般改造群众心智，建立社会主义新文明。

（四）剖析长尾效应造成动力不足问题，构建中心建设长效机制

政策的贯彻落实往往与地方职能部门的积极性有关，但政府工作积极性并非一成不变，而是呈现明显的长尾效应，即新政策一推出积极性颇高，随着时间的推移和政府工作的注意力和重心的转移，积极性出现陡坡式下降，然后形成常常的尾巴，在长尾阶段，政策的落实基本停留在表面工作，见图7。新时代文明实践中心自2018年7月至2019年6月，是全国建设的高峰，各地积极性很高，工作成效显著。然而2019年后半年起，部分县级、乡级政府工作出现停滞，动力减退，进入睡眠模式，各媒体平台无更新、不互动，变成“表面工程”“形象工程”，造成资源浪费。文明性公共政策的传播是长期、宏观、综合的传播，其传播效果也只有在时间积淀和工作累加中才能实现质的飞跃。新时代文明实践中心必须警惕“三分钟热度”、破除“工作积极性怪圈”，实现各级部门上下联动、制度化、规范化建设，将建设社会主义新文明变成常态化工作。

图7 政府工作积极性的长尾效应

五、结语

新时代文明实践中心建设是加强改进农村基层宣传思想文化工作和精神文明建设，打通宣传群众、教育群众、关心群众、服务群众的“最后一公里”的重要战略布局和公共政策。推动文明性公共政策的有效落实和贯彻需要各级党委、政府、媒体、群众主动发挥主人翁精神，通过制度化、常态化建设，突破长尾效应的桎梏，通过改善方式方法潜移默化地改造不合时宜的旧思想，通过城市公共传播资源的让渡将农村问题重新拉回到全国人民视野之中。另外，还要通过对文明性公共政策传播路径和传播方式的把握，了解各个渠道的作用和适用性，发挥不同媒介之所长，让文明之风飘扬在中华大地上。

注释：

① 数据来源：中国文明网，http://www.wenming.cn。

② 数据来源：中国文明网，http://www.wenming.cn。