广铁集团铁路客运运价市场化改革研究

□温健 张辉

铁路建设是典型的投资金额大、投资回收期长、投资收益不高的项目。20世纪80年代之前，我国铁路一直秉承国家投资、国家建设的原则。由于融资模式单一、投资金额不足，铁路建设进度较为缓慢。自1991年后，“社会主义市场经济”被写入我国宪法，“市场”开始在资源配置中起基础性作用，从“计划经济”时代走来的中国铁路，面临着前所未有的机遇和挑战。在此背景下，当时的广州铁路局开中国铁路改革之先河，率先在创新经营模式、拓宽融资渠道等方面进行了多元化改革，如引进外资和社会资本建立合资公司、上市融资等，获得了一定的运价定价自主权，有力支持了辖区内的铁路建设。但随着改革的深入也暴露出一些问题，主要体现在票价定价过高，铁路的公益性和商业性较难平衡，铁路融资渠道有待进一步拓宽等。这些问题在广铁集团未来的铁路运价改革过程中亟待解决。

一、广铁集团铁路运价改革历程

广铁集团，全称“中国铁路广州局集团有限公司”（原名为广州铁路局、广州铁路（集团）公司），主要管辖广东、湖南、海南等3省铁路企业。广铁集团的市场化改革具有明显的先进性和典型性。1993年2月，经国务院批准，广铁集团成为全国第一家铁路运输企业集团。相较而言，铁道部及其下属的其他16家铁路局在10年后的2003年才进行公司制改革。

铁路运输关系国计民生发展，兼具公益性和商业性双重属性，长期以来其定价权并不在铁路部门手中，而是由政府提供指导价，或是直接定价。广铁集团在铁路市场化改革进程中，铁路客运运价市场化主要源自“两次打破”和“一份通知”。

1.打破“修路只靠国家投资”

改革开放后，深圳成立了经济特区，珠三角地区经济迅速发展，人流、物流大幅增加，广州－深圳间原有的单线铁路已难以满足运输需要。1981年，广深铁路双线改造被提上日程，2年后获得国务院批准。但当时的铁路建设全靠国家投资，由于资金有限，国内尚有不少等待改造和新建的铁路项目。为加快铁路建设进度，1984年1月当时的广州铁路局打破建国以来只靠国家投资修路的传统模式，将广深铁路剥离出来，成立全国第一家实行“自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展”的铁路运输企业。国家和铁道部虽然没出钱，但给予极大的政策支持。广深铁路公司拥有独立的生产经营权、投资决策权、设计施工审批权、行车调度指挥权、留成外汇使用权，以及客货运价比全国统一运价上浮50%的权利，时称“广深模式”。上浮后的基础运价为：客运3.5分/人/公里，货运3.3分/吨/公里。广深双线建设的资金主要来自经营所得，少部分依靠银行贷款，贷款金额为3 000万美元和5 000余万元人民币，还贷压力较小。广深铁路公司靠着几块钱一张的车票，在3年内累积7.2亿元建成了广深双线，5年内给国家上缴税利和其它积累14.6亿元。

2.打破“铁道部独家建路的惯例”

“第二次打破”由广东省牵头实现。1987年广东省政府引入日本三富公司，与铁道部合资成立了全国首家由地方政府为主投资的合资铁路公司——“三茂铁路公司”，打破了“铁道部独家建路的惯例”，时称“三茂模式”。三茂铁路东起佛山市三水区，西至茂名市，全长357公里，是连接珠江三角洲与粤西地区的交通干线。作为省属企业，三茂铁路公司得到了地方在税收和融资方面的大力扶持，并可实行地方运价，客运运价与广深铁路持平，货运运价是广深铁路的3.6～7.2倍。2004年广铁集团通过增资实现了对三茂铁路的控股。

3.兴办合资铁路公司

“两次打破”让广铁集团自主定价从无到有。1992年国家为鼓励合资铁路发展，《国务院批转国家计委、铁道部<关于发展中央和地方合资建设铁路意见的通知>》，授予全国合资铁路公司，按照“保本、还贷、微利”为原则实行特殊运价的权利，票价允许在一定范围内浮动。在此背景下，广铁开办合资铁路公司的热情持续高涨。截至2021年，广铁集团所属合资铁路公司多达28家，其中包含广深铁路公司于1996年进行股份制改造，并在香港和纽约上市，成为中国铁路第一家境外上市的铁路运输企业。同样是在1996年，国家计委明确了广深线开行的动车组列车票价可在国铁统一运价为中准价上下浮动50%的基础上再上下浮动50%，由企业自主定价（《国家计委关于广深铁路运价的复函》）。这一定价原则一直沿用至今。

二、自主定价的合理性探讨

广铁集团的高票价并非局限在广深铁路，而是涵盖了整个辖区。由于对管辖范围内的多条线路拥有自主定价权，票价最高可达全国统一运价的2倍多，延续至今的高票价也引发了人们对于其合理性的广泛探讨。

1.自主定价增强市场活力

自主定价有助于激发铁路运输企业的发展动力，增强了市场活力。以“广深铁路”为例，自主定价在加快铁路建设的同时，让广深两地人民提前一步体验到了“改革速度”。1991年广深准高速铁路立项，1994年12月准高速线路改造和增建第三线工程正式投入运营。由东风11型内燃机车牵引的“春光号”列车，以160公里/小时的速度将广州至深圳的行车时间由原来的2个多小时缩短至67分钟。虽然现在看来160公里/小时并没有多快，但当时的全国铁路旅客列车平均时速仅为48.1公里/小时，国内其他线路出现160公里/小时的快车已是4年之后（1998年10月1日全国铁路第二次大提速后）。而那时，广深铁路公司从瑞典引进的“新时速”摆式列车已经跑出了200公里/小时。

2.自主定价催生高票价

1994年底，广深准高速列车“春光号”开通时，软座票价最高卖到90元，单价高达0.61元/公里，这比现在大多数350公里/小时的高铁都贵。即便如此，但最开始却有着90%以上的上座率，说明市场认可这一定价。1995年广深间高速大巴票价50元，需耗时2小时。相比之下，耗时仅67分钟的准高速列车，对于时效性比较敏感的商务人士而言颇具吸引力。随后几年，随着准高速列车车次逐渐增多和高速城际大巴竞争逐渐激烈，广深铁路客运运价略有降低，但仍为全国最贵。

如今，广深铁路上的准高速列车已由和谐号动车组担当，始发站改为广州东站，速度并没有进一步提升，但票价却仍然较贵，见表1所列。相比设计速度300～350公里/小时的高速铁路而言，广深铁路票价比高速动车组还高。

表1 140公里乘车距离用时及票价对比

不止是动车，广深铁路上的普速旅客列车也未能逃脱高票价，甚至出现了“同质不同价”的现象。还是以广深铁路为例，同样是广州－深圳T95次硬23.5元，而K9217次却要48.5元。一般旅客可能会认为K9217次可能更快或是更豪华，其实不然。仅仅因为T95次是来自其他铁路局的过路车，适用国铁统一运价，而K9217次是广铁集团的管内车次，适用自主定价。

3.高票价弱化铁路公益属性

我国铁路建设以国家整体利益为出发点，服务于政治、经济、国防等需要，在拉动地区经济发展、加强民族团结、维护边疆繁荣安定等方面具有显著作用，因此铁路的公益属性大于商业属性。我国现行的普速旅客列车“旅客票价基价率”为1995年10月1日制定的0.058 61元/（人公里），这一定价27年都没有涨过。高铁（动车组）和货运定价权也是近几年才逐步下放至铁路部门。2016年国家发改委将设计200公里/小时以上的动车组票价定价权下放给铁路部门。7年多来，除东部沿海地区铁路及部分新开通线路有过票价小幅上涨外，全国总体上并未出现票价大幅上涨的情况。同样是市场化定价，其他铁路局的调价步伐显然比广铁集团更加谨慎。

广东省虽为经济强省，但省内各市的经济发展水平却相去甚远。经济发达地区集中在珠三角区域，其面积仅占全省面积的8.9%，而粤东、粤西、粤北广大地区发展明显落后，甚至低于全国平均水平。所以，那些认为“广东省较为富裕，可以适用高票价”的观点站不住脚。广铁集团管内的高票价政策拉高了该地区人民出行成本，特别对粤东、粤西、粤北地区的影响更甚，不利于区域间交流和融合。

广铁集团在回复关于广深铁路动车组票价过高时的问题时表示：票价综合考虑了“铁路建设和运用成本、市场供求和竞争状况等因素”。其中，并未提到有关铁路公益属性的相关内容，其定价参考因素明显偏重商业性。新冠疫情爆发前，广深铁路公司一直处于盈利状态，近10年来净利润一直保持在7亿～13亿元左右，如图1所示。当前，广深铁路是否仍符合“保本、还贷、微利”的自主定价原则，有待商榷。

图1 广铁集团2012—2020年净利润

三、意见及建议

1.取消普速列车自主定价

如果说高速铁路侧重体现效率和效益，那么我国普速旅客列车则侧重保障基本公共服务，普速旅客列车的公益属性要明显大于商业属性。广铁集团管内的普速旅客列车票价是同区间跨局旅客列车票价的2倍多，存在价格偏高和同质不同价的问题。建议广铁集团坚持“保本、还贷、微利”原则，当合资铁路项目收回投资并实现盈利时，及时降低或取消自主定价。

2.加强铁路运价监管

铁路具有自然垄断属性，不仅体现在不同的交通运输工具之间，还体现在铁路运输内部。相较航空和公路运输而言，铁路运输在300～800公里这一区间具有明显的竞争优势，三者并非完全替代关系。此外，在铁路运输行业内部，各铁路局分区域经营，存在竞争不充分的现象。这样的环境并不具备完全由市场调节价格的基础，铁路的运价不应完全下放至企业，而要由价格主管部门进行有效的反垄断监管。铁路运输企业也应当及时公开线路收支情况，以获得社会对于运价的理解和支持。

3.拓宽铁路融资和获利渠道

建议广铁集团拓宽铁路建设融资渠道，鼓励社会资本积极参与铁路建设，降低债权融资比例，提高股权融资比例。可借鉴“杭台高铁”的“BOOT”模式，实行市场化运作，由单一提高运价提升回报率的模式向灵活定价机制、多元收入来源模式转变，充分发挥政府和社会资本的特长，实现协作共赢。

四、结语

广铁集团是中国铁路改革的先行者，通过探索多种商业道路，有效地推动了地区铁路的建设进程。发生在这里的变迁，折射出中国铁路改革开放40年来的艰难成长历程。在依靠政策红利和垄断优势实现盈利后，广铁集团应及时兼顾铁路的商业性和公益性，通过优化客运运价定价体系，进一步拓宽铁路融资和获利渠道，深入推进铁路客运运价市场化改革。