小水电过度整治的遗留问题亟待解决

王亦楠

（国务院发展研究中心，北京市 100010）

0 引言

小水电行业自2018年开始清理整治以来，总体上有力推进了全国小水电的升级改造、绿色发展，但在部分地区如湖南张家界、陕西秦岭、贵州和四川赤水河等地，也出现了“一刀切拆除”的过度整治现象。2021年12月23日，水利部、国家发展改革委、自然资源部、生态环境部等七部委联合发布了《关于进一步做好小水电分类整改工作的意见》（水电〔2021〕397号），明确指出：“有的地方整改还存在一些问题，如评估分类不科学、整改措施不到位，部分电站保留大坝拆除发电设施论证不充分，防洪、灌溉、供水受影响等”，并要求已完成整改的地区，开展“回头看”，查缺补漏，纠正整改工作中存在的问题。

部分地区小水电的过度整治，已产生了不容忽视的安全隐患。若真正贯彻落实上述七部委文件，亟须在2022年汛期到来前尽快亡羊补牢，避免已有的问题继续恶化，甚至发展成重特大安全事故。

1 三个不容忽视的重大安全隐患

1.1 拆除水电站后，水库的防洪减灾能力大打折扣

水库大坝是现代社会保障防洪、抗旱、灌溉、供水所不可缺少的重要基础设施。正常运行情况下的防洪水库，通常在汛期暴雨来临之前，利用水轮发电机组将水库水位降至发电死水位，以腾出库容来滞洪，并根据调度有序下泄从而起到错峰的作用，同时给下游群众提供足够的安全撤离时间。拆掉水轮发电机组，水库就失去了机组出水口和机组调洪库容，从而导致滞洪能力大大降低，甚至丧失防洪功能。水电站拆除后对水库调洪库容的不利影响示意如图1所示。

图1 拆除水轮发电机组对水库调洪库容影响的示意图Figure 1 Schematic diagram of the influence of dismantling hydrogenerator set on reservoir flood regulating capacity

拆除防洪水库的水电站，会导致洪灾的发生频率和严重程度显著提升，仅以2021年陕西旬阳的“9·28特大洪灾”为例说明。陕西旬河为汉江左岸较大的一级支流，共有47座小水电，44座于2020年8月中旬被拆除，其中4座是防洪电站（即赵湾、大岭、季家坪、钟家坪水电站，基本情况如表1和图2、图3所示①数据来源：陕西省秦岭小水电整治前期调查公示信息及相关批建文件。），均位于旬阳城区上游。

图2 赵湾电站实景图Figure 2 Real scene picture of Zhaowan hydropower station

图3 大岭电站实景图Figure 3 Real scene picture of Daling hydropower station

表1 陕西旬河4座防洪电站的基本情况Table 1 Basic information of 4 flood control hydropower stations in Xunhe River，Shanxi Province

安康市政府、陕西水务集团曾多次请求保留这些防洪电站，但未获准。被拆除后仅一个多月，旬阳城区就频频发生洪灾。按官方报道仅为“十年一遇”的洪水，却多次翻过防洪标准为“50～100年一遇”的河堤，县城和跨江大桥被淹，数万群众多次被紧急转移，交通长时间瘫痪，累计受灾人数达十万以上（见图4、图5所示）②金台资讯《陕西安康旬阳市遭遇洪水侵袭 7495人撤离》，2021年9月28日。。“9·28特大洪灾”中，旬河洪峰流量为3950m3/s，据业内专家计算，如果防洪电站还在，将能减少2000m3/s的流量（按机组调节库容的滞洪时间为2h计算），也即会使洪峰流量至少降低50%以上③中国水力发电工程学会，《秦岭小水电整治还有太多遗留问题亟待解决！》，2021年11月23日。。

图4 9·28洪水淹没旬河大桥Figure 4 9·28 Flood flooded the Xunhe River Bridge

图5 9·28洪水进入旬阳市区figure 5 9·28 Flood entered downtown Xunyang

1.2 失去发电功能，大坝安全隐患突出、管理堪忧

水库放水过程必须进行消能（否则就会影响水库大坝和下游岸坡的安全），本身并不消耗水、只是利用水流落差发电的水电站，是变害为利、最有效的消能手段。所以，原本没有水电站的水库大坝、投运一段时间后专门增建水电站的例子有很多，但保留大坝却专门把水电站拆掉的做法，国内外都前所未有，因为“反科学”。拆掉水电站后，水库大坝的运行调度模式完全脱离了原设计工况，在技术上失去了最重要且可靠的消能设施和安保电源，在管理上失去了运行维护的专业队伍和经费保障。这种做法既不会恢复河流原貌，又将大坝置于容易垮坝溃坝的高风险中。下文仅以湖南张家界为例说明。

张家界市共有88座水电站，86座电站在2019年9月被集中关停。之后，长潭河、茶林河、木龙滩、茶庵等16座大中型水库（均按1994年国务院批准的《澧水流域规划》建设，均承担着防洪、供水、灌溉、发电等综合功能）因失去发电功能而长期处于非正常运行状态，坝基、边坡早已出现安全隐患。比如，长潭河水库2021年3月和10月的两次水下检查结果显示，坝下护坦的钢筋混凝土剥落面积和程度正与日俱增，目前钢筋网已大面积裸露损毁（见图6所示）。

图6 长潭河水库Figure 6 Changtan River reservoir

更糟糕的是，因专业人员流失，大坝的日常安全监测工作不得不全部停止，泄洪闸门的电源供给、水库的精准调度、防汛物资的及时补充等防汛基础工作，也都失去了保障。长潭河电站是张家界地区电网调度内最大的水电站，虽然并非小水电，但也在2019年被强制退出了发电功能。2021年3月9日，张家界市应急局在给慈利县防汛指挥部下发的“防汛抗旱突出问题交办单”中，就已明确指出 “长潭河电站厂房供电电源功率不足，不能满足厂区排水和大坝弧门的启闭要求；弧形闸门漏油严重，影响度汛安全；大坝消能设施破坏严重”等问题，而长江水利委员会等部门组织的几次现场调查后均认为“只有重启水电站才能从根本上消除大坝安全隐患”，但电站至今未能重启。如果继续搁浅下去，任由各种隐患不断累积叠加，库容高达上亿立方米的长潭河水库一旦垮坝溃坝，将对下游慈利、石门两县的人民群众生命财产安全造成难以估量的重大损失，后果不堪设想。

1.3 拆水电既加剧电力短缺，又危及政府诚信和社会稳定

水电是世界公认的最成熟、最稳定且灵活的清洁能源，被国际能源署誉为“能源转型的基石、低碳发电的支柱”，并呼吁各国政府“要想如期实现气候目标，应尽快解决水电发展的绊脚石，将水电纳入能源和气候议程之中。”④《IEA首发〈水力发电市场报告〉：水电是低碳发电的支柱》，2021年7月26日。为保护环境、改善民生、实现减排，当前国际社会都在不遗余力地挖掘小水电的资源潜力，发达国家的小水电开发程度远高于我国，而国内一些地方却以“一刀切”拆除水电站、降低小水电开发程度为政绩。这既违背了《2030年前碳达峰行动方案》《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》等中央文件的精神，又造成了电力短缺、社会稳定等诸多现实问题。

2021年下半年，全国多省市出现“电荒”，其中陕西、湖南、江西等地区的缺电与“一刀切拆除”水电站不无关系。比如，张家界、安康在拆水电前都是电力富裕且已实现碳达峰、每年还能向外输出大量清洁水能的地区，现在却要靠重启或新建煤电厂来解决缺电问题，很多关停已久的小煤矿也复工复产。一边是生产生活严重限电，一边是水能资源白白流失；一边要努力降碳，一边却强拆水电。拆除水电站是巨大的资源浪费，也是比“运动式减碳”后果更糟糕的“运动式增碳”。

此外，小水电通常是地方政府按国家政策招商引资的重点项目，履行了审批核准和验收手续、符合《行政许可法》《环境影响评价法》等法律法规的水电站，行政许可还未到期时就强制拆除，需要大量资金补偿。目前“一刀切”拆除小水电的地区大多是刚摘帽的国家级贫困县（水电是当地经济、就业的重要支柱）。因地方财政不堪重负，大多数电站在资产补偿、职工安置、银行贷款等都未明确的情况下就被强拆退出，少数有补偿协议的电站也一直未能落实补偿资金。而且电站退出后，大坝每年的防洪安保、维护检修仍需要大笔支出，也没了着落。举债拆电站且债务还在越滚越大，让地方政府、水电企业和当地群众都陷入了困境。很多地方都出现了较大社会矛盾和群体上访事件，亟须化解社会稳定风险。而且地方政府依靠部门规章、地方性法规等，就随意否定依国家法律审批建设的水电站合法性，是下位法否定上位法，严重损害了法律权威性和政府公信力。

2 三点建议

2.1 已拆除的坝后和渠道电站应尽快恢复发电

我国是洪涝灾害特别频繁和严重的国家，应急管理部发布的2021年全国十大自然灾害中，特大暴雨洪涝灾害就占了一半。近年来，中央一再强调要“加快构建抵御自然灾害防线。要立足防大汛、抗大灾，针对防汛救灾暴露出的薄弱环节，迅速查漏补缺，补好基础设施短板。”

世界上90%以上的垮坝溃坝事故都发生在没有水电站的水库大坝。目前，因为小水电过度整治，导致失去水电站消能的水库大坝不在少数，其中有的库容高达上亿立方米，有的坝下一两千米就是村庄学校。亟须高度重视陕西旬阳“9·28特大洪灾”和湖南张家界长潭河水库等已暴露出来的重大安全隐患。如果确认大坝和渠道是当地供水、灌溉、防洪所不可缺失的民生工程，亟须尽快亡羊补牢、恢复发电功能，让大坝的安全状况和防洪功能回到正常状态，从根本上消除重特大安全事故的隐患。不能等酿成人祸灾难后再反思、付出完全不必要的社会代价。

2.2 有的放矢解决部分小水电的生态不良影响

部分小水电所在河道出现减水脱流现象，并非小水电固有缺陷，而是自然气候地理和运行管理不善的双重因素使然。我国的自然地理条件决定了很多河流都是季节性河流，即使没有水电站，枯水期河道也会脱水断流。而水电站运行管理不善则是历史遗留问题，部分早期建设的引水式小水电规划设计不够科学，当时并没有保证“生态流量”的意识和管理手段，目前通过技术改造和加强管理完全能解决。此外，还有很多专门承担着供水灌溉功能的水库如陕西西安石砭峪、大峪水库等，有没有水电站，原来的自然河道都是没有水的。所以，要真正保护河流生态、解决减水断流问题，亟须实事求是、具体问题具体分析，彻底查清河段减水断流的真正原因，切忌将所有小水电不加区分地“一拆了之”。科学的小水电整治应以合理确定、严格监管“生态流量”为重点，并尽快落实生态流量的电价补偿制度。

需要特别强调两点：一是小水电本身并不消耗水，“退电还水”是个伪命题。国内外实践都已证明，科学开发小水电本身就是生态保护工程。原本坡降陡、除了雨季就很难存住水的山区河道，正因为有了水电站蓄丰补枯，显著提高了水源涵养能力，并减少了山洪、滑坡、泥石流等地质灾害的发生。二是“保留大坝拆水电站”根本不会解决鱼类洄游问题。改变天然河流形态、阻挡鱼类洄游的是大坝而非水电站。高坝可以通过修建阶梯鱼道或增殖放流等措施来解决珍稀鱼类的洄游问题（如果当地确有洄游性珍稀鱼种的话），对于低坝引水式小水电，完全可通过技术手段对大坝枢纽进行改造、实现河道连通。

2.3 不合理的自然保护区功能划界应及时调整

当前很多已经拆错的水电站之所以迟迟不纠错，原因之一是不合理、不科学的自然保护区划界。很多基层反映，地方政府曾以为“保护区划得越大、国家补贴就越多”，所以很多自然保护区都存在着划界粗略、盲目求大的问题，致使当前乱象丛生、经济社会发展严重受限。

比如，大鲵本是水陆两栖动物，然而1996年成立的张家界大鲵国家级自然保护区却没有陆域、只有水域，且张家界全市76%的水域都被划入其中，形成大量“区中城、区中镇、区中村”，群众生产生活只要涉及取用水，均不同程度涉及保护区。长潭河电站因位于保护区的缓冲区而被强制关停，但是其上游位于核心区的江垭电站和同处缓冲区的鱼潭电站，却都未关停、照常发电至今。显然执行的又是双重标准，同时也证明水电站的存在并不必然是“破坏环境”。

再如，广东惠州象头山国家级自然保护区的核心区正在建设抽水蓄能电站，而并不在核心区的小金河梯级水电站却计划全部拆除。曾被誉为“亚洲第一坝”，也是习仲勋同志当年高度重视并扶持建设的仁化县重大水利工程——高坪水电站，不仅是当地工农业发展的基础命脉，而且显著改善了当地水源涵养能力和生态环境，依托高坪水库才有了后来高坪省级自然保护区的申报和成立。现在，却要因为高坪水电站在高坪自然保护区内而必须拆除退出。

不合理、不科学的自然保护区的划界应尽快调整，尤其要注意贯彻“系统思维”、服务于国家发展大局，应和相关规划做好衔接，以保障国家水安全、粮食安全、碳中和等战略目标的贯彻落实。如果用不合理的自然保护区划界，来判定大量水电站的去留，就好比试卷的标准答案本身就是错的，那么判卷越严格，造成的错误就越大。