跨国界河流水资源冲突下的“水命运共同体”构建研究

袁亮， 何伟军， 孔阳， 张兆方

(1．三峡大学 经济与管理学院， 湖北 宜昌 443002；2．河海大学 商学院， 江苏 南京 210098；3．中国农业农村部国际交流服务中心， 北京 100125)

根据世界水资源协会(World Water Council)的评估，全球水资源总量大约是14亿立方千米，其中的淡水资源仅占2.5%。全球可用淡水资源不仅总量有限，而且时空分布极度不均[1]，仅巴西、俄罗斯、加拿大、中国、美国、印度尼西亚、印度、哥伦比亚和刚果等9个国家的淡水资源就占世界淡水资源总量的60%。人口的增长、城市化的加快和全球气候变暖等因素深刻影响着水文循环系统，导致可利用淡水资源不断减少，全球水资源危机进一步加剧[2-3]，约有40亿人口一年中至少有一个月面临着严重的水资源短缺[4]。跨国界河流是全球最大的淡水来源地之一，其水资源供给对全球社会经济发展和生态环境保护而言至关重要[5]。为了满足持续增加的水资源需求，流域国家都有意加大对跨国界河流水资源的开发利用强度，水资源冲突威胁也随之增加，这不仅会制约流域国家的水资源安全和社会水文生态系统的协调发展，而且会对地区的和平稳定产生消极影响。本文在分析跨国界河流水资源冲突原因的基础上，基于习近平主席“命运共同体”主张，提出了构建跨国界河流“水命运共同体”的设想，分析了“水命运共同体”的内容、构建路径和保障机制，旨在为跨国界流域水资源冲突管理提供参考和借鉴，推动流域可持续发展。

一、跨国界河流水资源冲突的原因分析

根据跨国界河流评估组织(Transboundary Waters Assessment Program， TWAP)和国际淡水争端数据库(Transboundary Freshwater Dispute Database，TFDD)统计，截至2019年，跨国界河流流域面积占全球陆地面积的47.1%，占全球约60%的淡水资源，流域内生活着约52%的世界总人口，受主权国家数量变化、武装战争、河流干涸等影响，跨国界河流的数量发生了一定变化，但总体上呈现增长趋势，由1978年的214条增加到2018年的310条[6]，分布于全球150个国家，其中，非洲68条，亚洲66条，欧洲88条，北美洲49条，南美洲39条。由于社会制度、地理位置、经济水平和生态环境的不同，流域国家在水资源开发利用目标上存在较大异质性，流域水资源冲突将可能长期存在[7]。

水资源的空间特性是跨国界河流水资源冲突产生的内因。第一，跨国界河流水资源的时空分布差异性使得流域国家的水资源开发利用成本与收益存在巨大差异[8]，这些经济差异将转化为流域国家在产业结构、科学技术和安全稳定等方面的差异，各国会为了获取更大的水资源利益或维护基本权益而产生水资源冲突。第二，由于水资源具有空间流动性，流域国家对水资源的过分攫取，必然会影响到其他国家的水资源可用量和水资源利用效益，从而引发跨国界河流水资源冲突。第三，水资源的循环性使得流域水资源权属关系在整个循环过程中很难被界定，流域国家可能采取非合作的手段获取水资源，从而产生跨国界河流水量配置冲突。

流域国家的区域竞争是跨国界河流水资源冲突产生的外因。跨国界河流水资源分配的最理想状态是同时实现流域整体利益和个体利益的最大化，其前提条件是流域国家在使用单位水资源时，既实现了个体边际收益相等，也实现了个体边际收益等于边际成本。而在现实中，由于跨国界河流水资源存在稀缺性，并且存在着流动性和时空分布差异性，虽然流域国家可以按照边际收益等于边际成本原则实现个体利益最大化，但是由于流域国家具体国情、科技水平、经济社会发展程度、资源禀赋等不同，不同国家的单位水资源边际收益和边际成本往往不同，导致跨国界河流水资源分配很难兼顾流域整体利益最大化和个体利益最大化，这使得跨国界河流流域国家为了实现个体利益最大化，竞争性地开发和利用流域水资源，从而引发跨国界河流水资源冲突。

跨国界河流水资源具有的外部性和准公共品属性增加了流域水资源冲突产生的可能性。一方面，跨国界河流水资源的外部性导致一国在水资源开发利用过程中所产生的外部收益或成本由流域各国共同分享或承担，在水权界定不明晰和监管缺失的背景下，流域国家可能会采取报复的行动和策略，对水资源进行破坏性地开发和利用[9]，从而引发跨国界河流水资源冲突。另一方面，跨国界河流水资源是一种公共资源，流域国家将依据自身对水资源的需求量来决定取水量，通常存在“拥挤效应”和“过度使用”的问题[10]，流域国家出现矛盾和冲突，导致流域水资源的利用效率的降低，出现租值耗散的现象[11]。

可见，在缺乏监管机构和处罚机制时，流域国家为了满足水资源需求，将采取公开或隐蔽的方式增加自身对水资源的开发与利用程度，这不仅损害流域其他国家的利益，还可能引发其他国家的报复性行为，从而产生跨国界河流水资源冲突，这不仅影响流域国家的用水安全和用水效率，还影响地区经济发展和社会安全稳定，因此有必要采取相关的措施管理水资源冲突，提高水资源利用效率，为地区经济发展打造和谐安全的环境。

二、“水命运共同体”的理念与意义

目前国际社会已经成为一个你中有我、我中有你的“命运共同体”，在水资源需求日益增加而水资源危机日趋严重的情境下，流域国家的任何单边行动都可能激化矛盾和冲突，导致水资源冲突向着更加消极的方向发展，引发各国和各国民众之间的争端或冲突。因此流域国家需要在追求本国利益，谋求本国发展的同时，兼顾他国合理关切，促进各国共同发展[12]，倡导“人类命运共同体”意识，构建流域“水命运共同体”，推动跨国界河流水资源可持续利用及区域协同高质量发展。

1.“水命运共同体”的理念

2012年，党的十八大上明确提出“要倡导人类命运共同体意识，在追求本国利益时兼顾他国合理关切”。2013年3月，习近平在莫斯科国际关系学院发表演讲时提出了“你中有我，我中有你”的命运共同体意识，经过不断丰富与发展，最终凝练出“人类命运共同体”理念。“人类命运共同体”包含相互依存的国际权力观、共同利益观、可持续发展观和全球治理观，具有平等性、互利性、互鉴性和共建性，其关键特征是包容、分享、合作、共赢。“水命运共同体”是在“国家命运共同体”“区域命运共同体”和“人类命运共同体”的概念框架下引申而来的概念，它以跨国界河流为载体，涵盖水合作利益共同体、命运共同体和责任共同体，要求跨国界河流流域国家在互信、共享、互利的基础上，化解水资源冲突和提高水资源利用效率。

随着经济全球化深入发展，国家之间处于一种相互依存的状态，流域国家应该以合作和共同体的意识取代水资源冲突，承认国家主权相对独立和完全平等，在互商互谅的基础上实现合作共赢，秉承公平正义的理念，奉行互利互惠的原则，在追求个体利益的同时，采取有利于流域利益的举措，坚持流域可持续发展目标，科学合理地开发和利用跨国界河流水资源，在合理范围内自发联合起来对公平利用水资源进行政策、法律和机制上的设计，共同承担相应的责任和义务，创造共有、共治、共享的流域水资源格局，实现流域国家之间平等互利、包容互信、团结互助、交流互鉴的水资源合作。

跨国界河流水资源冲突是制约流域国家构建“水命运共同体”的重要障碍，因此“水命运共同体”构建的重要内容之一是通过水合作和水外交进行水资源冲突管理，推动水资源冲突的化解，将流域国家的命运捆绑在一起，共建平等互信的良好关系，将水资源合作作为外交战略中重要抓手，深化水资源合作、共同承担区域水资源管理的责任[13]，发挥“水命运共同体”的战略优势，使流域国家主权不因水资源问题而受到严重威胁，使国家利益不因全球化带来的水资源问题而受到严重损失，使国家发展不因水资源问题而受到严重制约，以期实现跨国界河流水资源的可持续利用和流域国家的协同发展[14]。

2.“水命运共同体”的意义

当前，流域国家之间的异质性是引发水资源冲突并制约水外交和水合作深入的根本原因，但是化解水资源冲突的办法多集中于第三方协调、谈判协商和签订协议等方式，虽然在短期内可以消除流域国家之间的利益分歧，避免冲突蔓延可能造成的进一步损失，但无法破除流域国家之间的信任壁垒，无法激发流域国家的责任意识，还未上升到实现跨国界河流流域协同发展、命运与共的高度，一旦再次出现水资源利益分歧，流域国家将以自身利益为第一目标，竞争性地开发、占有和利用流域水资源，损害其他国家的水资源利益，进而引发水资源冲突，致使流域国家个体利益最大化与流域整体利益最大化无法得到保障。

跨国界河流流域国家要想彻底消除水资源冲突，就需要摒弃分歧以建立平等互信的良好关系，立足长远发展目标，以水资源冲突管理为前提，以水资源为合作载体，建立和平共处、共同发展的关系，构建以“利益共同体”“信任共同体”和“责任共同体”为重要组成部分的“水命运共同体”，将本国利益与区域发展紧密联系，在平等互信和责任共担的基础上建立水机制、开展水外交、实现水合作，共同应对区域的水资源安全威胁，竭尽全力消除流域水资源冲突，提高水资源利用效率，以水机制为平台推动区域共同发展，以水合作为纽带促进区域深入发展，以水外交为手段保持区域和平发展。

构建“水命运共同体”能同时兼顾流域国家的个体利益与整体利益，促进流域国家平等互信关系的建立，推动流域国家立足区域合作和协同发展，把本国利益与他国利益、流域整体利益紧密联系起来，推动流域水资源冲突的化解，在利益共享的基础上合作开发和利用流域水资源，最大化流域水资源的使用价值，实现本国利益与区域利益最大化目标，实现流域水资源可持续发展。

三、“水命运共同体”的内容与构建路径

1.“水命运共同体”的内容

跨国界河流“水命运共同体”的内容主要包括以下三个方面：建立“水机制”、开展“水外交”、加强“水合作”，这三个内容彼此之间互为基础、相互促进。水机制是开展水合作、水外交的重要内容；水外交是水合作的前提条件，水合作是水外交的重要保证；水合作和水外交可以促进水机制的形成。

(1)建立水机制。水机制包含一系列隐含或明示的原则、规范、规则和决策程序，同时还包括各种形式的流域组织及高层次的机制化合作。流域各国可以从以下几方面建立水机制：第一，建立政府间机制，促进地区合作与信息共享；第二，完善水权制度，清晰流域水权界定；第三，培育市场主体，强化市场组织建设；第四，搭建水权交易平台，完善市场交易规则。水机制是流域国家解决水资源冲突的有效手段，有利于区域水资源的可持续利用。

(2)开展水外交。水外交指以水合作为核心，通过谈判、交易和合作等途径解决跨国界河流在政治、经济、技术、政策等方面问题的外交方式[15]。流域国家的水外交要建立在水合作的基础之上，强化“水命运共同体”的集体意识，重视舆论宣传与管理，将建立平等互信关系视为水外交的首要任务，从而有效促进流域国家自觉巩固和深化合作互信关系，深入开展水外交，构建区域水资源管理平台，完善水资源合作内容，协调流域国家之间的竞争与合作关系[16]。

(3)实现水合作。水合作是指流域国家就合作开发跨国界河流形成共识、准则和协议，主要涉及环境保护、流域安全、航道航运及经济开发等多种形式的合作。流域国家将自身水安全、水资源开发利益与整个流域相结合，遵循相互协商的原则，加强国家之间的互信建设，以合作态度对待现有的水资源冲突，建立起利益共享、责任共担的合作机制，深化水合作的领域，将水资源问题与经济、社会等其他问题相结合，全方位巩固双方的“水利益”，构建利益共同体，推动流域国家经济社会的健康、稳定、可持续和共同发展。

2.“水命运共同体”的构建路径

水资源冲突管理是“水命运共同体”构建的重要目标[17]，通过消除流域国家的水资源冲突，有利于流域国家之间形成共商、共建、共享的“命运共同体”，公平有效的水资源分配方案是解决跨国界流域水资源配置冲突的关键，水市场机制可以通过水量交易对水量配置进行动态调节，以满足流域国家的用水需求、提高水资源的利用效率，更加深入地化解流域国家之间的矛盾。所以，“水命运共同体”的构建需要在明晰水权的前提下，首先解决水量公平分配问题，其次解决水量配置的效率分析，然后解决水量交易机制问题，最后建立“水命运共同体”保障机制。“水命运共同体”构建的具体路径框架如图1所示。

图1 水命运共同体的构建路径

(1)基于公平的初始分配。跨国界河流水资源初始分配需要综合考虑水量、水质、水情、用水需求、水量贡献、经济发展水平等因素，遵循公平效率原则、损失补偿原则、信息互换原则和生态优先等原则，结合全局分配、项目分配和流域整体规划分配等多种方式，重点解决水资源配置的公平问题。

(2)基于效率的调节机制。由于各国经济社会发展程度和阶段不同，地理、水文、气候和生态条件存在差异，导致初始配置的水量不能与各国实际需求完全匹配，所以可在水量初始配置的基础上，以水量交易的二次配置平衡各国实际需求与配置量之间的差额，重点解决水资源配置的效率问题。

(3)基于长远的市场机制。水资源交易有利于缓解日益加剧的水资源供需矛盾，需要配套完善的水资源交易价格制度，综合考虑不同国家的不同目标，尽可能地减少交易成本，提高水资源利用率，促进水资源的可持续发展，重点解决水市场的长远问题。

(4)“水命运共同体”的保障机制。跨国界河流“水命运共同体”构建的关键在于化解水资源冲突，促进流域国家建立平等互信的基础，遵循利益共享和责任共担的合作原则，强调合作共赢和协调发展的发展理念，建立相应的保障机制以确保“水命运共同体”的稳定性和持续性。

四、“水命运共同体”的保障机制

为促使“水命运共同体”在跨国界河流水资源冲突管理方面长期发挥作用，实现跨国界流域水资源的可持续利用，需要从管理与合作的模式、法律与制度基础、协调监管机制和宣传与报道力度等方面建立保障机制，推动跨国界河流“水命运共同体”发挥积极作用。

1.选择合适的管理与合作模式

流域国家需要立足“水命运共同体”，以平等互信、利益共享、责任共担的标准加强流域水资源合作开发与利用。流域国家在建立有效管理组织机构的基础上，选择“区域+流域”一体化综合管理模式和流域自治的合作模式，将各国的利益与责任更加紧密地联系起来，形成更加紧密的“水命运共同体”，以发挥各国在水合作中的协调作用，实现流域水资源的可持续利用。

一方面，流域国家应该以流域自治管理推动国家之间的合作，对水资源进行统一的规划和利用，实现水资源优化配置，提高水资源使用效率，推动流域国家的社会经济发展，并且排除域外势力参与本流域事务可能带来的复杂局面，确保流域国家在水资源问题上的单纯性，有利于流域国家的经济发展和政治稳定。另一方面，流域国家在建立有效管理组织机构的基础上，应该将区域综合管理和流域综合管理结合起来，将合作统一到“区域+流域”一体化综合管理的框架中，优化和提升“区域+流域”一体化管理模式，扩大合作的领域。

2.夯实合作的法律与制度基础

为了确保流域“水命运共同体”的稳定性和长期性，需要法律和制度保障。流域国家之间的水资源合作应该建立在签订流水资源合作条约的基础之上，从而为流域水资源合作提供坚实的法律基础和制度保障，避免流域国家为寻求本国利益最大化而忽视流域整体利益。并且，流域国家在签订协议时，应充分考虑流域其他国家的处境，理解各国在经济发展、政治体制、资源禀赋等方面的差异性，坚持利益共享，责任共担的合作前提，搁置争议，注重流域水资源开发利用的可持续性，实现流域可持续发展。

水资源管理是维系良好水合作的关键，合理的管理制度能够加深和巩固水合作。第一，建立全流域规划制度，实现流域的总体规划。第二，建立目标责任制度，明确流域国家的责任和管理目标。第三，建立数据交换与共享制度，加强流域国家的理解与信任，规避不合理开发利用行为。第四，建立事前沟通制度，构建良好发展环境，避免流域水资源冲突。第五，建立年度报告制度，将流域水资源开发与利用情况对外公开，及时发现问题并采取应对措施。

3.完善合作的协调与监管机制

为加强“水命运共同体”建设，还需要进一步完善合作的协调和监管机制，有效识别流域国家的真实意愿，杜绝“搭便车”现象，是深化“水命运共同体”的基础性保障。

一方面，完善水资源合作协调机制。第一，协调互信合作关系，以“区域+流域”一体化综合管理协调流域水资源合作，以水外交为手段推进水资源合作开发与利用。第二，协调资金短缺问题，设定共有基金，规定经费使用制度，避免经济问题政治化，加强流域国家资金协调。第三，协调环境问题，在水资源合作中通过流域生态环境联合治理加强流域国家的主体意识，加强流域国家在生态环境保护方面的合作。

另一方面，完善水资源合作监管机制。首先，在借鉴其他跨国界河流水资源监管制度的基础上，建立合适的水资源合作监管制度。其次，在“区域+流域”一体化综合管理机构下设立相应的监管机构，并建立相应的配置措施。再次，鼓励媒体舆论监督和公众参与，发挥公众和媒体的监督作用。最后，加强科技监管方面的合作，实现信息的公开与透明。

4.加大合作的宣传与报道力度

跨国界河流流域国家在水资源问题上要摆正位置，讲好故事，传播好的声音，加强对“水命运共同体”的宣传策划，充分利用传统媒体和新媒体的宣传优势，报道区域水资源合作动态，展示水资源合作成果，扩大宣传报道覆盖面，加大宣传报道力度，不断增强流域“水命运共同体”的影响力，以此加强合作的积极性和稳定性。

首先，流域国家要尊重新闻传播的规律，创新宣传报道的方法与手段，切实提高新闻舆论的传播力和引导力，全方位、多形式的形成宣传声势，讲好区域深化水合作的发展故事，提高流域“水命运共同体”的知名度和认同度，推动流域国家建立更加紧密的合作关系。其次，流域国家需要坚持正确的舆论引导，运用媒体的力量引导正能量，加强对区域水合作的宣传和解读，重点关注水资源管理、水污染治理、水利基础设施建设、水安全建设等领域，打造团结合作的舆论氛围，形成团结稳定的发展环境，提高“水命运共同体”的凝聚力和向心力。最后，流域国家需要更加主动作为，以“水命运共同体”为主题，站在区域可持续发展的高度，通过全球视野，整合宣传资源，拓展合作宣传平台，建立信息沟通合作机制，实现资源共享共存，共同推动“水命运共同体”的建设。

跨国界河流流域的利益主体众多，水资源冲突问题复杂多变，流域国家需要增强国家互信，深化合作基础，构建信任共同体；明晰合作目标，对接发展战略，构建利益共同体；推进区域协调，形成治理合力，构建责任共同体；对接已有战略，发挥集群效应，构建战略共同体。在“全球命运共同体”和“全球一体化”的大背景下，通过构建平等互信、利益共享、责任共担的跨国界河流“水命运共同体”，化解流域水资源冲突，提高水资源利用效率，实现流域可持续发展。