后脱贫时期我国贫困治理的演变趋势与应对路径

刘名军， 章彩

(三峡大学 马克思主义学院， 湖北 宜昌 443002)

反贫困是古今中外治国理政的一件大事，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命[1]。经过脱贫攻坚战，广大贫困地区改变了过去贫穷落后的社会经济面貌，进入到一体化、精细化、可持续化的“后脱贫时期”[2]。基于现有国内外文献研究，梳理“后扶贫时期”贫困治理的新问题、新任务和新趋势，有助于认清这一新的反贫困治理阶段的实质，为扎实推进我国反贫困事业提供理论依据和实践遵循。

早期西方学者主要从物质层面和经济学意义上来认识和理解贫困。发展经济学家主要围绕贫困产生的原因和如何摆脱贫困者两个核心要点展开分析研究，创立了一系列政策理论模型；主流经济学家则从效率与公平的视角对贫困进行理论阐释，认为全球化会带来收入的增长，且更贫穷的国家收入增长更迅速；福利经济学家则应用福利经济学概念性的分析工具来对贫穷问题给出理论性的解释。但贫困的主体是“人”，这就决定了对于贫困的定义、标准、原因、如何摆脱贫困等方面的分析研究不能简单从经济学视角切入，还要关注贫困的社会文化属性，如此才能抓住贫困的本质。

中国减贫实践经历了依靠农村经济体制变革减贫、区域开发式扶贫、综合性扶贫攻坚、整村推进与“两轮驱动”等不同阶段[3]。扶贫模式实现了从依靠中央财政转移支付的输血式扶贫向输血造血相结合的转变，扶贫瞄准重点也由“县”到“村”到贫困户自身。中国已成为全球第一个消除整体性、区域性绝对贫困的发展中国家，但相对贫困、城乡贫困等新型贫困将成为未来我国贫困治理的主要方向。我国学术界聚焦于“后脱贫时期”我国农村贫困的识别测度、特征类型、机理阐释等主题进行了深入探究，并对我国扶贫开发的历程演进、成效经验进行了梳理与总结。但仍有进一步研究和探讨的空间，文章通过分析“后脱贫时期”我国贫困治理表现形态的系统变化，试图提出新的应对路径。

一、后脱贫时期我国贫困治理表现形态的变化

1.治理主体：由政府主导向多元主体协同转变

过去，我们的扶贫模式主要由政府主导，对资源实施集中统一调配，绝大部分农村地区的村容村貌、网络通信、水电排污等基础设施都得到了较为明显的改善。但若任由其长期发展下去，既会阻碍资本等生产要素的自由流动，也会影响市场配置资源作用的有效发挥。对于刚脱贫的地区来说，当地产业的具体发展情况是能否完全摆脱贫困的关键性因素，但产业的发展好坏及发展前景最终都由市场决定。当前，多地扶贫产业正方兴未艾，但是普遍存在着缺乏地方特色、同质化现象较重、持续性不强、竞争力不高等问题，难以适应和满足市场的多样性、多变性需求。因此，在后脱贫时期推进实施乡村振兴的进程中，政府必须处理好与市场的关系，由政府主导过渡到政府引导。作为贫困治理多元主体的一元，政府需要维持经济与社会秩序的稳定，积极为社会、市场、个体提供公共产品和公共服务，以推动多元主体联动、协同治理。

2.治理客体：由绝对贫困向相对贫困转变

消除绝对贫困之后，中国将经历贫困结构转型的过程，治贫任务也随之转变，次生性的相对贫困将逐渐凸显为扶贫治理的重点。按全国居民五等份收入分组来看，2021年我国低收入组、中间偏下收入组、中间收入组、中间偏上收入组、高收入组人均可支配收入依次为8333元、18445元、29053元、44949元、85836元[4]。而同年我国城镇、农村居民人均可支配收入分别为47412元、18931元，城镇、农村居民人均可支配收入中位数分别为43504元、16902元[4]。由此可以看出，虽然我国居民总体收入水平有所提升，但不同群体之间、城乡区域之间的差距依然较大，相对贫困问题日益严重。且较于绝对贫困，相对贫困不仅是经济上的收入差距，更是文化、能力、权利等方面的差距，具有主观性、相对性、动态性以及不平等性等特征，属于发展性贫困。在新的时代背景下，相对贫困的治理对象更具有多元性，治理要素更为复杂，治理任务更为宽泛，面临着治理体系上的挑战和重塑。

3.治理视域：由农村贫困向城乡贫困转变

随着我国城乡各地区常住人口结构的不断改变，城镇贫困问题逐渐不容忽视。一方面，缘于我国独特的城市户籍管理体系，进城务工的农民工大多没有城市户口，成为“城市边缘人”，难以享受到基本的社会保障和其他福利待遇。部分流动人口在农村的生活水平高于贫困线以上，但囿于城市较高的生活消费、较低的收入水平和不稳定的收入来源，在城市生活事实上处于较为严重的消费贫困状态[5]。由于这部分贫困人口流动于城乡之间，一般不被识别为农村扶贫对象，所以处于保障体系的“真空状态”，因此产生了大量的新型贫困人口。另一方面，城镇隐性贫困人口规模较大。根据国家统计局数据，2021年末全国共有738万人享受城市最低生活保障[4]。并且，由于各地城镇低保标准差异明显以及流动人口因受户籍限制而没有被城镇低保覆盖，城镇贫困人口规模可能被低估。此外，城乡间要素交换不平等的现象依然存在。因此，在新形势下，城市贫困是未来需要着重关注的方面，但这并不意味着可以降低对农村扶贫的关注度，贫困治理的城乡统筹制度体系和治理模式有待进一步构建。

4.治理模式：由攻坚扶贫向预防返贫转变

虽然中国消除了区域性整体贫困，但我国全面脱贫的历史阶段性成果尚受到来自贫困主体、资源供体和环境载体等多种因素的制约，贫困村庄和贫困人群发展的内生动力尚未完全形成，已脱贫地区的产业基础还比较单一和薄弱，防止脱贫户返贫和边缘户新致贫的压力仍然很大。尤其是政策性脱贫户，面对外部风险的干扰，他们并没有足够的能力抵御逆境，难以实现稳定、高质量的脱贫，从而再次返贫；还有部分贫困户，缺乏自主脱贫的精神和自力更生的信心，等、靠、要思想比较严重；或满足于当前现状，不愿意积极地学习新理论和科学知识，不愿意在掌握新的致富技巧上下功夫，缺乏开辟新的谋生道路和方法的动力与能力；而且，一些贫困户缺乏合理使用扶贫资金的能力和自制力，导致已经脱贫的贫困户再次陷入贫困。诸如此类的不稳定因素不仅给预防返贫带来巨大的挑战，影响着扶贫成果的质效，更进一步掣肘乡村振兴战略的实施。

二、后脱贫时期我国贫困治理的应对路径

在“中国特色反贫困理论”的指导下，中国先后出台了一系列具有针对性、综合性的扶贫政策举措，覆盖了基础设施、医疗健康、产业融合、教育文化、易地搬迁和社会保障等各个领域，贫困治理成绩斐然。随着社会的发展，致贫因素和贫困形态都出现了新的变化，对贫困的治理提出了更高层次的要求，中国减贫事业面临的挑战更为严峻，需要提出新的应对路径。

1.整合社会扶贫资源，多元主体协同参与

脱贫攻坚虽是政府、市场和社会多种力量合力攻坚，但政府的巨量资源投入起到了主导作用。未来要在进一步发挥党的领导核心作用的基础上，促进政府、市场、社会、个体等多元主体协同发力，依托互联网技术手段创新扶贫模式，跨部门统筹协调扶贫资源，减少由于资源配置碎片化导致的资源内卷。第一，强化党的领导力。健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作领导体制，坚持五级书记负责制，层层落实主体责任[6]；加强基层党组织建设，筑牢战斗堡垒；加强干部队伍建设，强化人才支撑。第二，优化政府引导力。加快服务职能转变，完善相关政策机制，优化手段范式，加强系统治理。运用大数据网络建全防止返贫监测机制，构建贫困“边缘户”人口数据库，实施长效动态监测和管理，及时防止返贫。第三，激活市场源动力。充分发挥市场配置资源的功能，建构利于资本等生产要素自由流动的益贫市场机制[7]。第四，发挥社会驱动力。充分发挥社会组织的“毛细血管”作用，引导企业促进脱贫人口稳定就业，发挥高校、科研院所提供科学技术、教育培训和人才的作用，为农村的发展注入知识和技能。第五，激发农民主体力。完善农民投身乡村振兴的制度和政策，健全乡村振兴政策、工作、制度体系，在要素投入、协作扶持、组织保障等方面继续探索可行的机制和办法。通过创制相应的制度机制和公共平台，规范多元主体的权利边界，促进各贫困治理主体资源和信息共享，发挥不同治理资源的叠加效应，形成多元主体协同治理的整体性机制。

2.综合治理相对贫困，探索建立长效机制

一是创新机制，缩小地区、城乡、收入差距。通过对地区间财政转移支付制度、城乡融合发展制度、收入调节机制的创新完善，为缩小“三大差距”提供公平公正的制度保障。

二是转变扶贫理念，推动扶贫模式转型。与绝对贫困相比，相对扶贫开发工作的关键是为贫困人口提供更多促进个人发展和人才流动的机会，着力提高贫困人口的可持续发展能力，缩小收入差距，共享发展成果。继续加大扶贫项目和农村基础设施建设的支持力度和倾斜力度，在资源配置上也要考虑到相对贫困人群的获得感，降低相对剥夺感带来的负面影响。

三是构建相对贫困动态识别机制，完善“个性化”分层梯度救助体系[8]。在统筹考虑当下社会发展实际、区域间的差异、不同群体间的异质性基础上制定相对贫困标准，利用大数据扶贫平台等互联网技术做好相对贫困人口的有效识别工作，实时动态更新贫困数据库，动态监测、分类帮扶相对贫困人口。

3.破除城乡二元体制，统筹解决城乡贫困

针对贫困治理的区域转型，要打破原有的城乡二元扶贫格局，建立城乡贫困共治体系[9]。第一，深化户籍制度改革。一方面推进有能力在城镇工作生活的农业转移人员的市民化工作，另一方面建立完善人才下乡的激励机制，实现城乡的双向开放、融合发展。第二，加快城乡要素的市场化改革，完善我国城乡之间要素市场化配置机制，破除妨碍“人、地、钱、技”等要素自由流动和优化配置的体制机制，降低城乡要素双向流动成本，形成政府和市场协同下的以城带乡、城乡融合、共生共赢的新格局[10]。第三，进一步完善农村基础设施建设，健全公共服务城乡一体、普惠共享的体制机制，推动公共服务产品和优质资源向农村地区的补充下沉，提高农村教育、医疗、养老等公共服务质量，逐步实现城乡基本公共设施的均衡化发展。同时，有步骤、有层次地推动各地区城乡贫困标准的趋同化，尽快实现乡村低保标准和扶贫标准的并轨，低保制度及其他社会救济制度跨区域的整合和标准化，农村和城市困难群体享受同待遇的扶持[10]。

4.防范化解返贫风险，巩固脱贫攻坚成果

巩固脱贫攻坚成果是一项系统工程、综合工程，实现这一政策目标的重点在于建立一个针对贫困主体，同时着眼于资源供体和环境载体等构成要素的韧性治理机制。

针对贫困主体的韧性治理主要集中在两个方面：一是增强贫困户的弹性。面对自然灾害、疾病、市场因素等不确定风险，具有相应的风险规避和抗争能力，并且能够维持生计结构的稳定，或者在遭受风险侵害后能够迅速恢复原状；二是培育贫困户的“造血”能力和内源发展动力。部分脱贫户对于政策的依赖度较高，在身份转变之后可能出现社会适应性不足的问题，对此可通过开展就业培训、职业教育等手段帮助其矫正贫困思维，既要扶思想、扶观念、扶信心，又要扶知识、扶技术、扶思路。

针对资源供体即各项贫困治理政策和制度的韧性治理，其重点在于：其一，优化政策设计，分类施策。发挥政策的惯性作用，对于产业发展较为薄弱的脱贫地区，适当延长帮扶政策期限，而对大病保障和教育支持应当采取更长的护航期，政策在时间维度上应当具有一定的弹性；其二，在制定扶贫政策时，要考虑深度贫困地区、非深度贫困地区等不同地区之间的发展水平，建立针对性、差异化的政策体系。

针对环境载体的韧性治理对于脱贫成果的巩固也具有十分重要的影响力，主要是指建立人与自然和谐包容的治理机制。在韧性治理过程中，要在保护生态环境的基础上，确保贫困户稳定脱贫、不返贫，针对特定地区要保证生态治理和扶贫政策的持久性和常态化。一方面，要确保生态环境的长期有效治理，把扶贫开发与环境保护结合起来，提高扶贫的生态效益，最终确保贫困地区人口和资源环境的协调可持续发展；另一方面，为保护生态环境转业的贫困人口提供新的就业机会和发展机会，促进其个体能力提升和职业发展。

三、结语

虽然中国的反贫困斗争取得了举世瞩目的胜利，但习近平强调，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”[11]。当前，我们已经来到了全面推进乡村振兴的历史新起点。在“后脱贫时期”，需要全面总结脱贫攻坚经验，做好政策转移接续和有效衔接工作，绵绵用力、久久为功。充分发挥人民群众作为历史“剧作者”的作用，广泛动员社会多元力量参与，形成巩固和扩大扶贫成果、全面推进乡村振兴的强大合力，朝着逐步实现全体人民共同富裕的目标奋进。