粤港澳大湾区海洋生态环境保护路径研究——以广东省考洲洋典型海域实证调研为视角

臧博

(惠州学院 政法学院， 广东 惠州 516007)

党的十九大做出坚持陆海统筹，加快建设海洋强国的战略部署。十九届五中全会指出，要深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。改革开放以来，广东省发展外向型经济，利用沿海的地理优势，取得瞩目的成绩。《广东海洋经济发展报告(2020)》显示，广东省海洋生产总值占全国海洋生产总值的23.6%，连续25年位居全国首位。广东省沿海经济带作为改革开放的先行区、经济全球化的核心区域和世界制造业的基地，成为全国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、集聚人口最多的区域之一。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，要坚持陆海统筹、打造生态防护屏障、加强环境保护和治理、创新绿色低碳发展模式等方针政策，彰显海洋环境保护工作的重要性，为深入推进广东省的海洋环境保护工作提供重要的战略机遇。《2019年广东省生态环境状况公报》显示，广东省海域仍有6.3%的海水面积为劣四类海水，随着海洋开发力度的加大，粤港澳大湾区海洋生态环境保护面临着巨大挑战，滨海湿地丧失率较高、海岸线资源约束趋紧、局部海域生态功能弱化、近岸海域水体富营养化未实质性改善、船舶港口和海水养殖等造成的海上污染形势不容乐观、典型海洋生态系统有不同程度的受损、海洋生态环境监管能力有待加强[1]21，生态环境破坏等问题逐渐凸显，海洋生态环境保护机制尚未建全。

考洲洋，位于粤港澳大湾区，是广东省惠州市惠东县稔平半岛的内洋，周边有吉隆、黄埠、铁涌三个镇、18个行政村，沿岸人口约4万人，水域资源较为优越，自然环境独特，是粤东沿海重要水产增值水域之一。稔平半岛拥有交通、区位、战略性投资者和资源组合四大优势：临近穗深莞等珠三角核心城市，辐射港澳；便捷的高速铁路和高速公路交通网络；拥有海洋、温泉、历史文化等众多资源组合，使得稔平半岛成为大亚湾区向红海湾区辐射的战略支点。考洲洋不仅是粤港澳大湾区稔平半岛添金加彩的点睛之笔，更是城市南进繁荣的驱动力源头。2020年4月，中共广东省委领导李希、马兴瑞，考察位于粤港澳大湾区的考洲洋红树林湿地公园，指出惠州拥有丰富的生态资源和良好环境，是十分宝贵的财富，要切实保护好湿地生态和水环境，统筹好生产、生活、生态布局，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。考洲洋海洋生态环境保护虽有地域性，更具有大湾区海洋生态环境保护的普适性，对其研究不仅符合大湾区保护规划中提出的大力发展海洋经济的思想，也契合《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出的发展海洋强省的目标。本课题以具有典型地域特点的考州洋为案例，实践面向，在海洋生态环境保护的宏观思路指引下，提出开展重点和全域海洋环境综合整治等有效保护路径，以期重点突破、以点带面，全面构建考洲洋典型海域保护机制，为粤港澳大湾区海洋生态环境保护提供重要决策参考。

一、粤港澳大湾区典型海域生态环境保护问题梳理

《广东海洋经济综合试验区发展规划》把惠州考洲洋列入广东省新建的10个海洋特别保护区之一。2014年起，惠州市加大考洲洋保护力度，开展海洋环境污染综合整治工作。经前期治理，考洲洋海域水质明显改善；渔业资源出现恢复，鱼群种类和数量增加明显，围网养殖初步治理成效显现，渔业资源得到保护，渔业产业开始向休闲渔业转型；围海乱搭乱建情况得到遏制，海滨风貌得以改善，人民群众对海洋生态环境的满意度提升。经调研发现，考洲洋生态保护工作仍然存在一些突出问题。

1.缺乏针对性强的法律法规

自《中华人民共和国海洋环境保护法》1982年颁布以来，我国涉及海洋自然资源及生态环境保护相关法律法规100余部，其中有许多原则和制度也适用于海洋生态环境保护，为海洋生态保护提供了重要的法律制度支持。我国海洋环境保护经历了以防止海洋污染为主逐渐向污染防治和生态环境保护并重，从单向的以陆看海、以陆定海的传统观念到陆海统筹、保护优先的统筹发展观，“整体保护、发展与保护并重、统一监管”的监管理念正在形成，现行《海洋环境保护法》已无法适应新时代发展需求[2]83。与开放海域相比，闭海或半闭海区域具有海水较浅且海域较为封闭的地理特征，致使海洋环境污染变得容易且难以治理[3]69，考洲洋区域具有半闭海的地理特征，周边区域的海洋生态环境也正遭受着人口不断增长和低端的粗放经济增长方式带来的负面影响。考洲洋周边铁涌、黄埠、吉隆三镇沿岸人口密集，高度集中的人口、粗放的经济发展方式加剧了考洲洋区域海洋环境的破坏，呈现出明显的区域性特征。目前，我国生态文明领域的法律，整体上看条文刚性较强，但同时也有相当数量的法律条文较“虚”[4]1。考洲洋保护相关的法律法规众多，但缺乏针对性的条款，考洲洋海洋生态环境保护分散立法模式，违背了生态系统保护整体性的要求；一些突出的问题，难以通过现行的法律制度规范加以解决，亟须制定针对性、可操作性强的地方性法规。

2.缺乏陆海统筹的专项规划

随着周边乡镇建设速度加快，考洲洋周边建筑物，尤其是高层建筑逐年递增，建设风格不协调、视线通廊受阻碍现象突出，考洲洋景观资源遭到破坏。由于缺少总体层面上的规划整合，考洲洋周边三镇基于自身资源条件编制的《惠东县黄埠镇总体规划(2008—2025)》《惠东县吉隆镇总体规划(2008—2025)》和《惠东县铁涌镇总体规划(2012—2030)》，缺乏协调与统一。一是缺乏生态环境保护专项规划，考洲洋周边工业用地环洋布置加大了海洋生态保护压力。二是延续发展路径依赖，未能建立整体开发框架，造成地区空间发展不均衡，东强西弱的格局进一步强化。三是滨海岸线资源缺乏整体保护和利用，岸线多为工业和养殖渔业，发展方式落后。四是只注重陆地可开发建设用地，陆域土地开发强度大，且缺少对海洋资源的统筹利用。近年来，惠东县人民政府组织相关部门编制了《惠东考洲洋地区发展概念规划》《考洲洋红树林种植专项规划》《考洲洋水产养殖专项规划》等相关规划，但在整体保护考洲洋层面却缺乏规划刚性，未能发挥规划有效的指引作用。目前，惠州市根据《住房和城乡建设部关于开展县(市)城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，编制《国土空间总体规划》，但是也缺乏针对性强的条款，亟须坚持“规划先行”，根据考洲洋地区的实际情况和发展需要，制定具有约束力的专项规划，统筹陆海协调发展。

3.海洋生态环境问题突出

考洲洋水污染综合治理方面采取了积极的措施，成效明显，但仍存在一些突出问题：

第一，海域水质日趋恶化。整体上看，随着广东省沿海及上游区域的经济社会发展，广东省入海江河承载着流域面源污染沿岸点源排污输入，排放入海的污染总量依然很大。考洲洋周边三镇是我国三大制鞋业生产基地之一，制鞋业已经成为考洲洋周边重要的经济支柱，鞋业制造会产生大量的废料和生活污水。考洲洋周边乡镇也是农业重镇，作为种植大镇的铁涌，是我国冬种马铃薯之乡，部分化肥和农药流入周边河流，生态环境压力较大。因缺乏环湖截污管网，城镇及农村生活污水处理设施也未完善，考洲洋周边黄埠、吉隆等鞋业发展重镇鞋类工业污水和周边群众的生活污水流入考洲洋海域，随着陆源污染和水产养殖污染的长期积累，对于自净能力较差的考洲洋造成严重影响，劣四类海域仍存在，水质未能根本性、持续性改善。

第二，海洋湿地功能逐渐减弱。截至2020年6月，广东省湿地总面积为175.34万公顷，占全省面积9.76%，居全国第7位。广东省红树林面积约1.2万公顷，是我国红树林种植面积最大的省份。红树林具有高经济价值，防风固堤、净化水体，作为独特的海岸湿地生态系统，可为湿地鸟类提供栖息地和觅食场所。惠东县红树林自然保护区位于考洲洋范围内，是市级自然保护区。历史上，考洲洋地区曾是粤东地区红树林的主要分布地区，20世纪六七十年代，围垦造田和八十年代围塘养殖、海岸工程和城市建设，红树林面积下降迅速。目前红树林保护比较好的主要分布在考洲洋西北面、盐洲岛北部、吉隆河口等地，红树林保护面临的主要问题有：因人类活动的干扰、渔业发展、污染加剧等原因，红树林面积减少，从而导致考洲洋原有动植物资源的衰退、海岸带生态环境系统脆弱，风暴潮等自然灾害不断增加。

第三，养殖无序情况突出。考洲洋独特的海洋内湾形态比较适宜海水养殖业，但海洋水质向好主要依赖于海洋水体自净过程。在考洲洋养殖专项整治前，养殖面积占到总面积的70%，养殖密度大、布局不科学，考洲洋海洋生态环境破坏现象凸显。2014年，启动养殖与捕捞设施专项清理整治行动后，成效初步显现，但依然存在违规占海养殖生蚝、使用非法网具进行捕捞等活动，海洋生态系统的完整性遭到破坏，船舶的安全通航受到影响。

4.缺乏可持续增长的绿色海洋经济

我国海洋经济发展迅速，海洋经济发展的滞后性没有得到本质改变。整体上看，粤港澳大湾区海洋经济发展存在不均衡现象，经济发展方式较为粗放，产业整体层次不高，发展水平的差异性较大；海洋与陆地之间的经济联系也处于较低层次，海陆经济间关系不协调现象凸显[5]5。考洲洋是惠州市网箱养殖规模最大的一个基地，被列为广东省海洋渔业可持续发展示范区之一，其中浅水海域面积约占海湾总面积的54%[6]，经过当地政府控制新养殖办证，并进行网箱拆除的整治，增加了鱼、虾、贝类的饵料基础和栖息繁衍场所。但是，粗放式用海行为导致地区生态功能持续退化。其次，传统产业主要为造鞋业，考洲洋沿岸陆域内制鞋厂家约有3300多家，年产鞋量约5亿双，私营造鞋厂规模小，缺乏环保设施或环保不达标，发展对生态环境保护压力增大。可见，考洲洋周边经济发展以女鞋制造业和养殖业为主，外海岸线大多已进行旅游和港口开发，内洋岸线大多被圈地养殖和工业生产占据。整体上看，考洲洋周边经济产业发展低端化，亟须深入挖掘当地文化元素，创新经济发展模式，促进经济转型和海洋绿色经济发展。

二、考洲洋海洋生态环境保护的宏观思路分析

1.遵循生态优先原则，制定专门法律法规

生态优先原则，“即人类经济活动生态合理性优先于经济与技术的合理性”，以生态优先价值理念为基础建构的环境法治体系将全社会的、长期的、整体的公共利益纳入规制范畴，其价值必然超越仅对保护个体的、短期的、局部的经济利益有利的传统环境法治体系[7]64。海洋生态环境保护立法理念，不仅影响具体制度的建构，在一定程度上也决定了执法和守法的效果。在制定粤港澳大湾区海洋生态环境保护专项立法时，首先应秉持生态优先的理念，以生态优先观拓展法治观的价值理念，具体表现为在制定具体的制度措施时要以海洋生态环境保护为出发点，贯彻人与自然和谐共生的绿色发展理念，在生态优先价值理念主导下，构建海洋环境保护的绿色、整体发展框架。惠东县人大常委会结合本地实际情况，在制定专项法规条件不成熟的情况下，对考洲洋地区海洋生态环境保护采取分步走的措施：一方面，惠东县人大常委会，积极行使重大事项决定权，出台《惠东县人民代表大会常务委员会关于加强考洲洋生态保护的决定》(以下简称《决定》)。从法律属性看，其属于创制类规范性文件，虽不能对公民的权利义务进行约束，却是行政机关履行行政管理职能的重要方式和行政管理的依据，在基层政府及相关部门行使职权中，发挥着重要的作用。另一方面，因该《决定》的效力级别较低，亟须将其上升为地方性法规。目前，惠东县人民政府已将考洲洋保护立法工作纳入“十四五”规划，积极开展调查研究工作，积极推动考洲洋保护地方性法规制定工作的开展。可以说，以专项地方性法规形式，加强考洲洋海洋生态环境的保护，是贯彻习近平生态文明思想，积极推进海洋生态环境保护的实践探索，是促进粤港澳大湾区考洲洋资源可持续利用和发展的重大举措。

2.遵循规划先行原则，制定专项保护规划

编制符合考洲洋海洋生态环境所需的专项保护规划，是破解考洲洋海洋生态环境保护难题的前提，亟须深入探究。以法律效力划分，规划效力分为建议性规划、约束性规划和影响性规划三种[8]60。从性质上看，目前已有的《惠东考洲洋地区发展概念规划》属于建议性规划，是一种提供资讯、判断、预测等信息，以供公众和社会参考，具有指导性，这种规划属于行政法上的事实行为，不具有法律约束力[9]240。要在深入实地调研的基础上，制定有约束性的考洲洋专项保护规划。首先，专项保护规划应当符合国土空间规划。惠州市根据《住房和城乡建设部关于开展县(市)城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》的要求，正统筹开展惠州市国土空间总规划的编制工作，通过总体规划的编制，促进相关部门之间的协作，形成城乡一体的规划编制体制。在编制考洲洋规划时，应符合惠州市国土空间规划，并注意与其他相关专项规划相衔接。其次，充分发挥人大监督作用。《决定》规定，县人民政府应当组织编制考洲洋保护规划，并依法报批。同时，应当建立公众参与机制，充分征求专家学者和公众的意见建议；如涉及公众利益的重要条款，符合条件时，应当适时召开听证会。县人民政府在报请批准考洲洋保护规划或修改方案之前，同级人大常委会应当先行审议，相关的审议意见交由同级人民政府研究处理。

3.遵循海陆统筹原则，陆域海域综合治理

“海陆统筹”，即“要根据陆海一体化的战略，统筹沿陆海地区域和海洋区域的国土开发规划”，实现区域内经济协调发展[10]1。我国的环境治理已经走出就事论事的碎片化治理阶段，开始从生态文明建设的整体性考量和治理各类环境问题[11]9。“十四五”时期，我国仍将处于污染排放和环境风险的高峰期、生态退化和灾害频发的叠加期[12]14。整体上看，粤港澳大湾区，陆海经济联系层次不高，相互支撑不足，存在海岸带开发无序和海域开发布局不合理情况；国土空间管控、海洋资源开发等方面统筹程度不高，海岸线开发利用方式较为粗放低效、破碎化，低效占有、无序圈占浪费岸线资源等现象仍较严重，陆海一体的综合管控机制尚未真正建立[13]。《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》第3条对海陆统筹做出总体要求，《惠州市海岸带保护与利用规划》第22条对海陆统筹做出具体规定，提出要“通过统一规划、联动开发、产业联接和综合管理，把海陆资源开发、产业发展联系起来，实现海陆经济统筹协调发展”。考洲洋具有口窄内宽的海湾形态特点，水体交换速度缓慢，水质环境基本依赖于水体自净，要根据考洲洋海域生态环境治理的特征，县人民政府必须采取有效措施，将考洲洋陆源污染和海洋生态环境进行综合整治，全面、系统地保护考洲洋生态环境。

4.遵循严格监管原则，加强工作监督实效

我国环境监管仍过分依赖传统的行政手段，在环境监管中强势的环保执法就是必需的，因为它能够暂时搁置错综复杂的利益纷争，统筹资源利用与环境治理[7]62。为此，一是加大政府的考核力度，惠东县人民政府必须严格遵照环境保护目标责任制和环境考核评价制度，对考洲洋保护工作开展监督检查。此外，惠东县人民政府每年向县人民代表大会常务委员会报告考洲洋生态保护工作情况。二是加大部门执法力度，自然资源、生态环境、水利、农业农村、城乡管理和综合执法、林业等有关主管部门应当提高在线监测和执法监督能力，加大执法力度，推动联合执法、区域执法、交叉执法，依法查处违法填海、非法占用海域养殖、非法捕捞(蜈蚣笼、隐形定制网)、电炸毒鱼等破坏考洲洋生态环境的违法行为。三是加大人大监督力度。作为广东省人大县级人大工作示范点，惠东县人大常委会可以通过听取审议政府工作报告，专项执法检查，对考洲洋保护工作进行满意度测评，对前期工作开展情况质询、专题询问和特定问题调查以及代表视察、专题调研等多种形式，加强对考洲洋保护工作的监督。此外，自然资源、生态环境等相关主管部门，应当充分运用科技手段，提高在线监测和执法监督能力，并加大执法力度，推动联合执法、区域执法、交叉执法，从严查处破坏考洲洋生态环境的违法行为。

三、考洲洋海洋生态环境保护多维度生态观之路径设计

作为分层次的巨大的系统，海洋生态环境保护系统具有复杂性。海洋生态环境保护具体路径的设计，不可能穷尽每个保护类别，需以海洋生态系统保护的整体性为依托，以相关的上位法为依据，厘清大湾区海洋生态环境面临的主要问题，针对重大事项，制定针对性强的保护制度，构建多维度保护体系。

1.确定具体的保护范围

具体保护范围的确定是制度保障的前提。在确定考洲洋具体保护范围时，有三种不同的观点：其一认为，考洲洋保护范围以《惠州市海岸带保护与利用规划》规定的海岸带保护范围为依据，陆域纵深1～3公里，海域按照海域纵深1公里，此标准已经划定，应依此制定相应的管控措施；第二种观点认为，考洲洋周边共有7条河流汇入，应以全部河流的集雨面积来确定保护范围。第三种观点认为，考洲洋缺乏刚性约束力的专项规划，考洲洋周边吉隆、黄埠和铁涌三镇的大部分河流均汇入考洲洋，所以考洲洋保护范围以三镇的行政区划范围为妥。第一种意见，是海岸带专项保护规范的范围，从海岸带保护的要求看它是妥当的，但从海洋生态保护环境的角度，海岸带保护范围过于狭窄，不利于全面统筹保护海陆资源。第二种意见，从水污染防治角度是妥当的，但以此为标准，考洲洋周边三个乡镇的区划与集雨面积的范围不一致，人为割裂了行政区划的范围，会造成适用的障碍，难以达到全面保护的目的。在有相关专项海洋保护规划前提下，法规规定的保护范围一般与相关规划保护范围相一致。惠东县人大常委会经深入调研，召开相关部门座谈会，认为在陆海统筹原则的指引下，考洲洋保护范围应当包括沿海一定陆域及相关海域范围，考洲洋被三镇环绕，将三镇行政区划范围均纳入保护范围比较适宜。据此，《决定》规定，考洲洋保护范围由考洲洋沿岸陆域和考洲洋海域两部分组成。考洲洋沿岸陆域面积包括吉隆镇、黄埠镇和铁涌镇三镇的行政区划范围。当然，考洲洋具体保护范围需由惠东县人民政府划定并对外公布。

2.明确保护规划制定要求

因考洲洋保护缺乏具有约束力的专项规划，亟须坚持“规划先行”原则，编制考洲洋保护专项规划。在编制考洲洋保护规划时，应注意以下要求：一是注重规划间衔接。作为广东省市县国土空间规划编制的试点，惠州市已开展国土空间规划的研究和编制工作，并取得初步进展，统筹陆海、城乡空间以及流域上下游，系统研究解决部分地区水环境污染问题，实现国土空间生态整体保护、系统修复和综合治理。编制专项规划，必须严格遵守生态保护红线，符合国土空间规划，并与其他专项规划相衔接。二是保护视线通廊。考洲洋周边山脉起伏，盐州岛红树林区域、河流入海口区域、安龙山区域以及惠东女鞋生产基地为考洲洋周边优质的观景点。规划要考虑城市景观视线控制要求，通过水系廊道、道路廊道等保持观景区域与山体的观景廊道，形成良好的观赏景观。要保护海洋和山地生态屏障，保护考洲洋天际轮廓线，制定措施对景观视廊管控，同时保护海域生态岸线和沿岸景观自然风貌，重点要突出考洲洋山水相融、城景相依的独特海湾型景观特色。三是严格控制开发时序。无序开发会造成难以修复的环境伤害，应当综合考虑生态环境保护和城乡建设的需要，根据考洲洋地形和规划要求，科学合理划定不同区域的范围，对禁止建设区域、限制建设区域和适宜建设区域分类制定建设管控制度。此外，因海岸线海景资源的稀缺性，应借鉴胶州湾保护规划，保护考洲洋范围内的生态资源，严格控制开发强度和时序，对海岸线、建设用地等进行储备；同时，要控制大规模的房地产开发项目，以保护视线通廊，使考洲洋地区土地和海洋资源得以可持续利用。

3.开展海环境综合整治

考洲洋区域红树林种植曾是粤东地区红树林的主要分布区域，属于典型的红树林生态系统，生物资源丰富。考洲洋水污染治理方面取得一定成效，但仍存在一些问题，诸如：污水处理厂配套管网建设不完善，农村生活污水处理设施建设进展缓慢，入海河口水质和考洲洋部分海域的水质仍需改善。要针对考洲洋污水处理厂配套管网建设不完善、污水处理设施建设进展缓慢、入海河口水质和考洲洋部分海域的水质仍需改善的现状，在海陆统筹原则指导下，制定针对性强的措施。

第一，“河长制”和“湾长制”结合的新机制。《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》提出，试点区域要逐级设立“湾长”，与“河长制”相衔接。惠州市于2019年底，积极开展“湾长制”试点工作，积极探索两者结合的新机制。首先，制定“一河一策”实施方案。惠东县按照《关于全面推行河长制的意见》，考洲洋周边吉隆河、大坑河、麒麟河、田洋河、溪美河、田心河等汇入海洋河流均已设立河长，并制定了“一河一策”实施方案。《决定》规定，考洲洋入海河流的各级河长，要根据河长制的规定，明晰责任水域的治理目标任务、进展情况和考核问责等要求，按照“一河一策”实施方案进行河道 综合治理。其次，探索两者结合新机制。在海陆统筹原则下，《决定》规定了在考洲洋地域探索两者结合的新模式，在推进考洲洋“湾长制”，细化“河长制”的具体要求，并使两者有效衔接，积极探索陆地和海域兼顾、互相协同治理的新模式。

第二，陆域污染防治和海域资源管控新探索。构建陆海统筹、区域联动、行业配合的陆源污染管理控制的新机制，控制考洲洋陆源污染物直排入海，实现重点海域环境质量不断改善。一是加强入海排污口整治和监管。推进沿岸污水处理厂建设进度，采取科学监测方法，加强入海排污口监测，清理非法或设置不合理的入海排污口。二是开展污染物的综合治理。生态环境、水利主管部门应当按照水污染防治有关法律的规定，组织开展吉隆河等污染较为严重主要入海河流的整治工作，减少入河污染物排放、河流综合治理、水量调控等措施，确保入海河流水质逐步改善。三是统筹开展污水处理设施建设。县人民政府应当统筹安排建设和完善周边吉隆、黄埠和铁涌三镇污水集中处理设施、建设环考洲洋管网，在此基础上，提高城镇污水的收集和处理率。注重统筹规划并建设农村污水处理设施。住房城乡建设主管部门会同有关部门编制吉隆镇、黄埠镇和铁涌镇的排水专项规划。四是严格控制陆域养殖污染，开展以高位池养殖场为重点整治对象的养殖废水排放专项整治工作，将高位池养殖废水排放监测监控纳入制度化、规范化和常态化管理。五是对阻挡考洲洋水动力交换的围塘堤坝实施拆除，恢复该区域的水流动力及冲淤环境，增加考洲洋的纳潮量，提升岸线的生态服务功能。此外，完善海洋环境立体监测体系，加大环境监测投入、提升环境监测能力；加大对环境监测设施、仪器设备等方面的投入，把握海洋环境质量现状和趋势监测，及时通报海洋污染数据，为粤港澳大湾区海洋资源开发与保护提供准确的依据。

4.保护红树林和黑排角典型地域

红树林具有独特的生态功能，红树林具有高经济价值、防风固堤、净化水体、为湿地鸟类提供觅食场所和栖息地等作用，可形成独特的海岸湿地生态系统，是无法替代的天然屏障。新修订的《广东省湿地保护条例》(2021年1月1日施行)要求，沿海县级以上人民政府应当将红树林湿地保护纳入本地区湿地保护规划，并编制专项保护规划。从2015年起，惠州市、县两级大力推动建设考洲洋建设湿地公园工作。《决定》规定要重点加强红树林湿地公园建设，将好招楼湿地公园打造成为考洲洋生态保护核心。县人民政府应当加快培育、修复考洲洋沿岸水域红树林，通过人工种植扩大红树林面积，建设全国最大的红树林人工种植基地。同时，对考洲洋外来红树林物种海桑进行清理，扩大本地红树林品种生长空间，维护本地种群的完整性和生态系统的稳定性。据悉，惠东县人民政府计划在2021年1月至2023年12月，投资5036.59万元，开展长达3年的惠东县考洲洋重点海湾整治项目。通过人工干预与自然恢复相结合的方式，对惠州市惠东县考洲洋湿地因地制宜地开展红树林生态修复、鸟类栖息地营造、海岸生态化改造等工程，全面提升该重点海湾生态环境状况和海岸立体生态防护功能[14]。通过对考洲洋海岸带实施一系列生态修复措施，当地获得生态效益、经济效益、社会效益。

黑排角地质公园位于广东省惠东县黄埠镇考洲洋入海口西南角，经海水冲刷的黑排礁为岩浆岩，形成了独特的天然黑排礁石群和优质沙滩，黑色礁石与沙滩沿考洲洋入海口东海线延伸，黑排角地质公园具有极富特色的地质景观。近年来由于经济发展和游客增多，园区原生态环境遭到破坏。当地惠东县政府基于发展经济、保护环境的原则，成立了黑排角地质公园管委会，现正在申请成立省级地质公园，目标是将黑排角地区打造成地质科学宣传、野外探险等多元化的综合园区。在加强黑排角地质公园建设时，要加强黑排角岸段的管理，根据景观资源重要性、空间分布和景观特征，划定保护区级别，并重点保护黑排礁地质遗迹和优质沙滩。此外，惠东县作为广东省确定的海洋生态环境修复示范点，正以考洲洋海洋多样性为核心，开展生态系统整治修复工作。在严格保护考洲洋自然岸线的基础上，采取措施整治修复受损岸线，积极拓展公众亲海的空间，实现山、城、海、河、堤、塭、湖、岛等生态要素协调的友好型生态环境，积极打造全国海洋示范县。

5.发展蓝色海洋经济

中国特色社会主义进入新时代以来，习近平总书记提出绿色发展新理念，以及探索绿色发展道路等新思想，“中国必须走绿色、低碳、循环的可持续发展道路”[15]3，作为海洋大市之一，惠州打造美丽海湾顺应发展潮流。2015年，惠州考洲洋通过竞争角逐，成为省级美丽海湾建设三个示范区域之一。滨海旅游业已成为考洲洋周边旅游的一大特色，也成为广东省海洋产业的重要部分。要发挥考洲洋地区生态环境资源的优势，大力发展具有地方特色的生态旅游产业，将生态环境资源要素融入旅游发展，以旅游业的发展反哺海洋生态环境的保护。同时，根据考洲洋地区的战略定位，积极探寻绿色海洋经济发展的模式：

一是在可持续发展的原则指引下，综合平衡吉隆镇、黄埠镇和铁涌镇养殖者的合理需求，继续开展考洲洋养殖与捕捞设施清理整治工作，合理划定养殖区域，严格按照《考洲洋水产增养殖规划》要求控制海洋养殖的规模，将牡蛎筏式吊养面积保留约400公顷(约6000亩)，对考洲洋范围的吊蚝进行养殖确权，逐步建立起规范化、科学化、法制化的海域使用综合管理机制；优化渔业产业布局，促进渔业转型升级，推进水产养殖业绿色发展。

二是发展海洋绿色经济。根据考洲洋海洋自然属性，充分考虑海域的环境容量和污染负荷量等基本情况，坚持开发与保护并重的原则，科学确定海洋产业发展目标，在减少传统鞋业污染的同时，提高涉海项目环境准入门槛，引入技术起点高、资源消耗少、经济效益好的高科技型产业。

三是融入文化元素，挖掘特色旅游优势。滨海旅游业已成为粤港澳大湾区旅游的一大特色，也成为考洲洋周边海洋产业的重要部分，要利用考洲洋生态环境资源的优势，高质量发展考洲洋地区多元化旅游产业，积极打造及推广生蚝、马铃薯、莲藕等品牌，深度挖掘当地特色文化资源，努力打造考洲洋滨海生态旅游基地，将考洲洋生态环境要素融入当地旅游发展。考洲洋地区名胜古迹众多、文化遗产丰富，要坚持融合发展理念，将特色文化元素融入旅游产业中，深入挖掘大湾区海洋生态文化中的物质和非物质文化遗产，倾力打造文化旅游品牌，促进海洋蓝色经济的持续发展。

四、结语

考洲洋独特的地理位置和生态环境要素，对其保护不仅契合生态环保理念，更应从战略高度，认识其保护的意义。目前，粤港澳大湾区协调发展已纳入国家重大战略之一，要以大湾区环境保护合作协议为依托，在整体保护海洋生态环境的基础上，积极探索大湾区海洋生态环境合作机制，探索海洋生态环境保护合作的切入点，打造海洋生态环境多元共治的新格局。同时，依托粤港澳大湾区的“海湾”地理优势，立足自然禀赋，抓住发展的新机遇，发挥海洋生态文明先行示范区的作用，遵循生态优先、规划先行、海陆统筹、严格监管的原则下，对粤港澳大湾区海洋生态环境保护精准把脉，务实推进，坚持理论和实践相结合，细化大湾区规划要求，科学规划适宜当地海洋经济发展的路径，及时出台专项的保护地方性法规，为新时代大湾区海洋生态环境法治保障提供经验借鉴。