国家审计促进经济高质量发展的作用机理研究——基于“十四五”审计工作发展规划角度

王颖 （副教授/高级审计师） 雷洁 （西京学院会计学院 陕西西安 710123）

习近平总书记在十九届五中全会上讲话指出：“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展。”这标志着我国经济发展已进入新的发展阶段——由高速发展向高质量发展转型。为实现经济高质量发展，要切实解决好公平公正的政策、制度供给，尊重个体发展的表达权与实现权，政府与市场要共同承担发展不平衡、不充分的问题与责任（高培勇，2019）。

党中央、国务院出台了一系列政策措施促进高质量发展转型目标的实现。国家审计在促进和保障经济高质量发展中非常重要，它通过严肃国家财经法纪、打击腐败、改善和保障民生、全面提升政府效能、确保国家经济安全等，调动各方审计力量有效推进政府良制，满足现阶段经济发展的客观要求。因此，本文围绕国家审计促进经济高质量发展的主题进行了探索和研究。

一、国家审计促进经济高质量发展的研究现状

国家审计在促进经济增长中发挥着重要的监督功能。刘家义（2012、2015）认为国家审计的主要任务是推动国民经济健康运行；胡泽君（2018）认为，国家审计新时代的使命就是促进国民经济高质量发展。目前，直接系统性地研究国家审计如何促进经济高质量发展的作用机理的文献比较少见，现有的文献主要体现在两方面，其一是国家审计对经济的增长与发展方式的作用，其二是国家审计保障国家经济运行安全的作用。例如，张金辉（2014）认为国家审计可以推动经济发展方式转变，主要是通过推动宏观经济政策的实施、制度体制与反腐建设、科技进步与创新、生态环境的保护等来实现。邢维全（2017）结合官员激励措施，证明了国家审计治理可以促进区域经济发展。基于此，本文重点研究国家审计如何促进国民经济高质量发展的作用机理。

二、国家审计促进经济高质量发展的作用机理

政府的公共受托责任，就是政府接受公民的委托，受托去管理和分配公共资源，以满足社会和公众的需求。《中华人民共和国审计法》提出国家审计主要职责是“加强国家审计监督，维护国家财政经济秩序，提高公共资金、国有资产、国有资源的使用效益，促进经济高质量发展”。国家审计通过对公共部门公共权力行使和公共资源使用的行为监督、对公共政策执行的制度评价、对公共信息披露的鉴证，为促进经济高质量稳定、持续发展发挥重要作用（如图1所示）。

图1 国家审计促进经济高质量发展的作用机理图

（一）国家审计通过对公共权力的监督，提高经济发展质量。公共部门适当行使公共权力，制定公平完备的公共政策、合理配置公共资源，公正监管市场经济秩序，尽职履行公共受托经济责任，将在较大程度上推动经济高质量发展。国家审计机关因其地位独立、职责法定，可以不受利益羁绊地对行政权力运行状况、公共资源配置状况、市场经济规则执行状况等实施审计监督，约束公共部门不合理权力行为，塑造廉洁的政府，为经济高质量发展营造公正公平的良好环境。

（二）国家审计通过对公共资源使用的监督，提升经济发展质量。为了创造良好的公共基础设施和高质量的经济发展环境，国家和人民将公共资源委托给公共部门，以为社会公众提供高质量的公共产品和服务。国家审计机关对公共部门所分配、管理与使用的资金进行效益审计，增强预算硬约束，压减非必要开支，纾解资金结余沉淀和财政收支矛盾，促进财政支出结构优化，提高财政资金绩效和行政运行效率，提高政府管理效能。高效的政府将对优化经济发展环境发挥根本性作用，对提升经济高质量发展起到关键性作用。

（三）国家审计通过对公共政策执行的评价，促进政令畅通、经济健康运行。公共政策之于经济增长的作用不言而喻，政府通过财税政策、产业政策、金融政策、监管政策、环境政策等对经济增长产生影响。当经济低迷时，政府会出台积极的政策刺激经济增长；当经济过热时，政府会采取紧缩政策抑制经济增长。国家审计机关密切关注制约经济社会发展的制度性问题，监察被审计项目的业务流、信息流、资金流与物资流，及时揭露潜在风险和查明重点问题，最终为制定和改进政府公共政策提供决策依据。可见，国家审计可使政府更加履责、开拓和创新，为经济高质量发展提供宽松和充满活力的发展环境。

（四）国家审计通过对政府公共信息披露的鉴证，揭示经济社会运行风险，提高经济发展质量。公共信息披露的鉴证是对受托责任人履行经济责任的情况进行评价，营造透明公开的信息环境，推动政府与社会的良好互动，从而赢得公众的信任和支持、保持经济的健康发展。国家审计通过客观公正、专业权威的审计活动公开披露审计结果，发挥信息鉴证的功能，并通过审计信息公开促进公共部门治理信息的披露，推进法治政府的建设和有力提升政府透明度。因此，国家审计通过维护透明政府，为经济高质量发展提供了诚信的经济发展环境。

三、国家审计如何促进经济高质量发展——基于国家十四五审计发展规划和地方十四五审计发展规划角度

2021年3月12日《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称国家“十四五”规划纲要）的发布，明确强调了经济高质量发展的战略主题。为落实和保障国家“十四五”规划纲要的实施，中央审计委员会、审计署于2021年6月22日印发《“十四五”国家审计工作发展规划》，随之安徽、山东、北京、广西等省（市、自治区）也先后发布地方的《“十四五”审计工作发展规划》，贯彻、落实国家“十四五”审计规划，助力我国经济高质量发展战略目标。

本文通过图悦在线软件对国家“十四五”规划纲要、审计署发布的“十四五”国家审计工作发展规划以及15个省审计厅、3个直辖市与2个自治区审计局出台的地方“十四五”审计工作发展规划进行了全文关键词统计分析，列出文章中出现的关键词的排名以及出现的高频词的情况，发现关键词排前5位的是：政策、财政、民生、绩效、领导干部（详见表1），这明确反映出国家“十四五”规划纲要、“十四五”国家审计工作规划和地方审计工作规划的重要特征，也是充分发挥国家审计作用、促进经济高质量可持续发展的重要思路及政策保障。

表1 关键词词频分析表

（一）重大政策跟踪审计促进经济高质量发展。国家审计通过对公共受托责任履行情况的监督，体现了对国家相关政策实施过程与结果的监督。审计署历来重视国家重大政策措施执行的效率与效果，通过国家审计机关对政策落实情况的跟踪审计，揭示政策不执行、资金不到位、项目不落实以及政策措施不符合实际等问题，推进政令的落实。国家审计可采用科学的方法针对政策实施开展跟踪审计，为高质量的经济发展提供相应的制度机制保障。

（二）财政审计促进经济高质量发展。通过对政府部门公共经济资源管理的审计，能够了解政府受托行为是否符合财政政策，确保受托责任的认真履行。财政审计需围绕新时代战略部署，对经济社会发展中出现的履职不尽责、政策不履行等进行审计和评价，从而推动重大问题的解决，切实保障经济社会安全、有序、平稳发展和运行。第一，扩大财政资金审计范围。详细全面审查财政收支，一方面继续重视税收，另一方面加强对政府债务收支与非税收入的审计。第二，扩大财政审计重点。在关注财政资金分配和使用真实性的基础上，财政审计加强财政资金绩效和相关项目绩效的监督，对相关问题进行全面完整的评估，并提出专业建议，维护财政资金安全。第三，扩大预算管理单位的审计范围。在一级单位已全面覆盖的基础上，通过借助新型信息技术手段，比如云计算、人工智能等平台，逐渐加强对二级、三级预算单位的全方位审计监督，全力推动我国审计工作实现全覆盖，确保财政审计客观、真实。

（三）民生审计促进经济高质量发展。公共受托的主要责任是政府接受公众委托管理与分配公共资源，其中最重要的是确保基本的民生需求。我国要坚持可持续发展，增进民生福祉，把国家审计监督和推进各领域体制改革相结合，实现国家审计监督与国民经济发展的完美结合，为推动我国经济高质量发展提供动力。国家审计机关应推动结构性民生问题和多样性民生需求的解决，披露民生工程项目实施过程中的违法乱纪、资源和资金浪费、安全风险等相关问题，补全民生短板，为人民高品质生活提供保障。同时，国家审计应加强对棚户区改造、民政、教育、医疗卫生等教育民生密切相关的资金方面的审计，注重公共服务、公共资金、公共财产的均衡科学分配，促进惠民政策的贯彻落实，推动可持续发展。

（四）实施绩效审计促进经济高质量发展。实施绩效审计作为保障和推动经济高质量发展的重要举措，可以加强政策实施，弥补管理缺陷，从而促进公共资源与公共服务的合理利用。国家审计机关可以有效提高经济运行效率，监督其经济行为，深化经济高质量发展战略要求。一是国家审计机关应制定完善的绩效审计方法，推动绩效审计工作的顺利进行，及时、完整、真实地记录包括绩效在内的所有资源配置的相关信息；绩效审计对各部门生产要素的投入和产出做出公正合理的绩效评价。二是国家审计机关可将被审计对象的绩效在同行中排名的情况作为对其实施奖惩和科学配置资源的依据，转变绩效审计的工作思路，从源头约束其行为。

（五）领导干部自然资源资产离任审计促进经济高质量发展。促进领导干部履行自然资源资产的公共受托责任，有利于促使领导干部遵守法律、控制支出、提高自然资源资产的使用效率，发挥国家审计在推进生态文明建设方面的作用。国家审计机关主要通过促进领导干部履职、规范政府行为、推动企业绿色创新等三个方面实现对经济高质量的影响。第一，促进领导干部履行职责。一方面可以了解领导干部在资源管理和环境保护的过程中是否遵循规章制度；另一方面，也可以对领导干部的重大决策进行监督，强化领导干部的治理主体责任，确保决策的约束力，完善领导责任制。这种审计制度将资源环境状况和官员政绩联系，在环境建设过程中，能提高领导干部的环境保护意识，引领经济可持续发展。第二，规范政府行为。在进行审计时，可以通过预防和抵御功能，实现环境保护项目的资金使用、规范政府财政财务收支和自然资源资产保护项目。在财政财务收支审计中，离任审计主要以资本运营轨迹为线索，对资本的使用、预算和排污费征收情况进行调查；在专项资金审计中，从申报到资金使用，逐项开展审计工作，重点关注环境治理项目资金申报不符合规定、资金预算安排和使用不合理、擅自变更、延期结算、质量不合格等问题，并将资本投入使用后对效益的影响作为审计工作的重点，考察资本投入使用后是否真正发挥了作用。这项审计工作可以提高政府财政支出使用的规范性，有效遏制财政腐败的滋生，显著提高资金使用效率，促进经济高质量发展。第三，推动企业绿色创新。领导干部环境意识和地方政府行为的变化，意味着资源环境污染的成本、环境政策的执行程度和企业监管力度都会受到一定程度的影响，随着政府干预方式的变化、力度的调整，企业的环保决策也应有一定程度的变化，一方面要加强对企业环境保护领导干部的监督管理，迫使企业转变生产经营观念、优化生产经营方式、完善环保理念、创新绿色技术、加快绿色生产转型；另一方面，加大对破坏环境行为人的惩处力度，进而提高企业的环境破坏成本，迫使企业更加重视环境破坏的风险，重视资源的科学、合理利用。在此基础上，使更多企业参与到绿色创新，推动绿色经济的可持续、高质量发展。