从维护国家海洋权益的角度看《海上交通安全法》的修订

童 飞，王 进，姚思伟（深圳海事局，广东 深圳 518000）

《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海安法》）自1984年生效以来，在2016年进行过一次修正，即把船舶签证审批改成船舶报告制，为保障海上交通安全发挥着重要作用。随着海洋强国战略实施、交通强国建设以及海运贸易发展，海上交通安全管理形势发生了变化，船舶和海上设施数量大幅增多，且呈大型化、专业化趋势，海上交通环境日益复杂，安全风险显著增加，原《海安法》已无法满足新形势要求。在此背景下，《海安法》的修订工作从2002年开始启动，经修订的《海安法》于2021年4月29日被十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过并于2021年9月1日起施行[1]。

新《海安法》从事前制度规范、事中事后监管和应急处置等方面对原法做了大幅修改完善，优化了海上交通条件，强化了船舶、船员管理，规范了行政执法行为，完善了海上搜救机制及事故调查处理制度，落实了履行相关国际条约的义务，有利于提升海上交通管理及安全保障水平，维护海上交通秩序和保障人民群众生命财产安全，有利于维护国家主权、安全和发展利益。

一、新时代海上交通安全新内涵

建设“海洋强国”战略最先在党的十八大提出，“海洋强国”是指拥有开发、利用和控制海洋的综合性海上力量，能够通过运用其海上优势最大限度地维护国家利益，并为本国发展提供强大的战略空间和战略资源[2]。国家海洋权益是根据国际法及国际惯例，国家在海洋上可以行使的权利和享受的利益总称[3]。海洋权益中的权利是指在国家管辖海域范围内的主权、主权权利、管辖权和管制权，利益则是这些权利派生的各种好处、恩惠[3]。维护海上航路良好的通航秩序、不断优化海上交通条件和保障海上交通安全，才能让船舶航行更顺畅，海洋更清洁，让海洋经济更加蓬勃发展。因此，保障国家海上交通安全、顺畅海上经济通道是实现“海洋强国”的必经之路。

“海洋强国”战略下海上交通安全已经突破以往立法中狭隘的海上交通安全观念，在观念上与维护海洋权益逐步结合在一起，在空间上逐步由沿海向近海、公海延伸，在管理上由微观管理向宏观管理拓展。海事管理机构长期以来重视对本国内水和领海的船舶航行安全的监管，相比之下对在毗连区、专属经济区、大陆架航行的船舶安全监督管理相对较弱。在海洋强国战略下，海事管理机构要强化对毗连区、专属经济区等海域涉及航行安全的管理，通过现场巡航、航路规划和交通管制等来宣誓国家海洋主权，保障管辖海域的海上交通安全。

二、新《海安法》在维护国家海洋权益中的体现

（一）科学表述适用范围

原《海安法》第二条规定在中华人民共和国沿海水域内从事航行、停泊、作业等与海上交通安全相关的活动，应当遵守本法，并在附则中明确“沿海水域”包括我国的内水、领海和管辖的其他海域。新《海安法》第二条将上述规定中的“沿海水域”修改为“管辖海域”，修改后表述更加明确，突出主管机关管理功能，与《海洋环境保护法》《海警法》的表述相一致，相关表述为“在中华人民共和国管辖海域内从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动，适用本法。”我国管辖海域包括内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及我国管辖的其他海域，通过明确管辖范围，为我国海事管理机构在海洋主权争议海域开展巡航执法提供法律支撑。

（二）明晰无害通过和紧追权的适用条件

近年来，在我国专属经济区内曾发生外国军舰和测量船舶开展非法测量活动的事件，使我国海上交通安全受到威胁。针对此种情况，新《海安法》完成了国际公约关于紧追权和无害通过相关规定的国内法转化，对无害通过（第五十三条）、紧追权（第九十二条）适用条件和范围进行了规定，从而对外国籍船舶在中国管辖海域进行的非法活动有了管辖依据。第五十三条规定了防止和制止外国籍船舶在领海的非无害通过的情形，相关表述为“国务院交通运输主管部门为维护海上交通安全、保护海洋环境，可以会同有关主管部门采取必要措施，防止和制止外国籍船舶在领海的非无害通过”，通过否定方式的条文，强调对外国籍船舶在领海的非无害通过行为的管理和打击。第九十二条规定了紧追权的适用条件，相关表述为“外国籍船舶可能威胁中华人民共和国内水、领海安全的，海事管理机构有权责令其离开。外国籍船舶违反中华人民共和国海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法规的，海事管理机构可以依法行使紧追权”，通过对行使紧追权条件的明确，为海事力量维护国家海洋权益实践提供了制度保障。

（三）明确中国籍船舶的域外管辖

《联合国海洋法公约》明确规定船旗国政府对悬挂该国旗帜船舶行使行政、技术及社会事项上的管辖权和控制权。新《海安法》中对该规定进行了转化和落实，确定了对中国管辖海域外航行的中国籍船舶实施监督管理的制度。新《海安法》第八十六条规定：“中国籍船舶在中华人民共和国管辖海域外发生海上交通事故的，应当及时向海事管理机构报告事故情况并接受调查。外国籍船舶在中华人民共和国管辖海域外发生事故，造成中国公民重伤或者死亡的，海事管理机构根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的规定参与调查。”该条在确保中国籍船舶的权益得到保护的同时，也对中国籍船舶和公民在公海以外的其他国际通航海域发生事故的监督管理权限予以确认。

（四）强调多部门之间的协作

随着海洋经济迅猛发展，海上突发涉外事件日益增多，处理此类事件需要统筹考虑维护国家海洋权益和维护国际关系。新《海安法》第五十五条明确海事管理机构与公安、海警、海关和边防等部门在处置海上涉外突发事件时的协作关系，相关表述为：“除依照本法规定获得进入口岸许可外，外国籍船舶不得进入中华人民共和国内水；但是，因人员病急、机件故障、遇难、避风等紧急情况未及获得许可的可以进入。外国籍船舶因前款规定的紧急情况进入中华人民共和国内水的，应当在进入的同时向海事管理机构紧急报告，接受海事管理机构的指令和监督。海事管理机构应当及时通报管辖海域的海警机构、就近的出入境边防检查机关和当地公安机关、海关等其他主管部门。”

此外，在进行海事调查时，与军事船舶和渔船有关系的，还要会同军事机关、渔业管理部门和海警机构等进行联合调查，新《海安法》第八十二条对此进行了明确。

三、提升维护国家海洋权益能力的建议

（一）建立领海以外的管辖海域巡航制度

新《海安法》未对在我国管辖海域维护国家海洋权益的手段予以明确，当前我国的主要手段是海巡艇巡航方式，结合空中巡航来宣示海洋领土主权。在有海洋主权争议的海域，海事管理机构根据保障海上交通安全、防止船舶造成海洋环境污染和实施海上人命救助的职责，派遣海巡船或者飞机在该水域进行公务巡航，以此宣示我国对该水域的主权，巡航应考虑如下3点：

第一，单独开展海事巡航执法和联合相关单位开展联合巡航相结合。海事管理机构按照职责在管辖海域开展保障海上交通安全、防止船舶造成海洋环境污染等方面的巡航，也可以根据专项工作的需要与海警等部门开展联合巡航，共同维护国家主权和海洋权益。第二，定期巡航和不定期巡航相结合。海事管理机构要优化完善定期巡航制度，对我国战略支点和重要航路开展定期巡航执法，尤其应加大对有海洋权益争端海域的巡航力度。确立有针对性的不定期巡航制度，一旦发现有海上违法行为，立即开展海上巡航执法，及时制止违法行为和损害我国海洋权益的活动。第三，海上巡航和空中巡航相结合。与救助局专业救助飞行力量合作，开展海空立体巡航，充分利用无人机机动灵活的优势协助巡航，打造多层次、多角度的海空联动巡航执法。

（二）打造高性能的远洋巡航船队

海事大型巡逻船作为海事管理机构承担深远海海上巡航和搜寻救助任务的海上移动执法平台，在执行深远海海上巡航、开展海上人命搜寻救助、维护国家海洋权益等任务时发挥着重要的作用。截至2022年初，我国100米级大型海事巡逻船仅5艘，分别为“海巡09”轮、“海巡06”轮、“海巡01”轮、“海巡11”轮和“海巡31”轮（详细参数见表1）。

表1 海事管理机构大型巡逻船基本参数

“海巡09”轮是海事管理机构第一艘万吨级的大型巡逻船。现有大型海事巡逻船的配置与国家赋予的维护国家海洋权益的职责还不相匹配，有一定的差距。为此要加快大型海事巡逻船的建造，打造吨位大、续航远、速度快的高性能远洋巡航船队，加快建设全球航行海事巡航搜救船队。

（三）强化在非传统海洋安全领域多部门合作

海洋领域的非传统安全威胁是一种特殊的非传统安全威胁。海洋领域的非传统安全威胁复杂多样，台风、海底地震、海啸、风暴潮、赤潮等海洋自然灾害是典型的海洋领域非传统安全威胁之一[4]。海盗、海上恐怖势力泛滥，部分濒海国家面临海平面上升侵吞国土的严峻威胁，海洋环境污染、生态系统危机不断加剧和传染病扩散等，是新型的海洋领域非传统安全威胁[4]。新冠肺炎在全球肆虐已超过2年，近期我国也发生了港口码头工人搬运外国籍船舶货物时感染新冠肺炎的事件，以及由于新冠肺炎造成港口装卸货效率下降导致港外锚地积压抛锚船舶较多等情况，如何减少新冠肺炎疫情对海洋经济的损害是我们需要面对的一个热点问题。海洋领域的非传统安全威胁是一项复杂的综合性问题，涉及多个部门，需要与气象、卫生、环保、公安、司法等机关以及其他有关国家机关通力合作，才能积极有效应对海上非传统安全问题带来的威胁。

四、结语

《海安法》的修订彰显国家维护海洋权益的决心，是推进海洋强国战略的具体表现。在新时代，海上交通安全理念有了较大的变化，与国家海洋权益联系更加紧密。新《海安法》指明了海上交通安全管理法治化和科学化建设的道路，为实现交通强国和海洋强国的战略目标提供法治保障。