《企业会计准则解释第14号》对社会资本方在PPP项目中会计处理的影响分析

史丽霞

（河北中浩华财税服务集团股份公司，石家庄 050000）

1 引言

在2021年2月财政部发布了《企业会计准则解释第14号》（下文简称准则解释14），在原有《企业会计准则解释第2 号》（下文简称准则解释2）的基础上对于PPP 项目中社会资本方的会计处理内容进行了更进一步的解释与规范。准则解释14 中提到了3 种会计处理模式：一是“无形资产模式”，即PPP 项目在项目运营期间，可以向享受相关项目内容或服务的对象收费，但相关收费金额不确定的，在项目完成后，社会资本方应将项目涉及的对价金额或建造收入归为无形资产；二是“金融资产模式”，同样是在项目运营期间，若相关收费金额可以得到确认，项目完成后社会资本方在拥有收取对价权力时将其归为应收账款；三是“混合资产模式”，则是既包含金融资产又包含无形资产的情况。由于金融资产模式是较为普遍存在的一种模式，相较而言单纯的无形资产模式以及含有两种资产的混合资产模式较为特殊，因而本文主要基于案例探讨了在“无形资产模式”和“混合资产模式”情形下PPP 项目的具体会计处理方式及影响，以便社会资本方在未来参与PPP 项目过程中采取适当的应对策略。

2 准则解释14 对会计处理的影响分析

2.1 明确会计处理方式

准则解释14 对会计处理的影响主要是基于准则解释2第五项内容的修改与补充，如准则解释2 中虽然也提出了在PPP 建设项目中，对于相关可确定金额的收费或其他形式的货币资金，在会计处理中应当按金融资产类别确认。对于相关金额不可确定的收费或其他形式的货币资金，在会计处理中按无形资产类别确认。但总的来说，准则解释2 对于PPP 项目具体会计处理与核算内容涉及不多，如应采取何种方法对资产进行确认，项目收费或相关货币资金权力归属等，都没有给出明确的指引。不仅如此，准则解释2 号更多的是围绕BOT 类型建设项目进行的解读，对于PPP 项目适用性有所不足。准则解释14 号则相较于准则解释2 号在对PPP 项目会计处理上明确了更多的内容，如准则适用范围、资产确认方法等方面均提出了明确指引，让社会资本方在对于PPP 项目的会计处理上都有章可循，同时准则解释14 号也要求，对于过往PPP 项目中不符合会计处理要求的行为进行追溯调整。

2.2 对无形资产模式影响分析

准则解释14 对于金额可确定和不可确定两种情况下的PPP 项目会计处理原则进行了阐释，本小节以某地轨道交通PPP 项目为例，探讨其在无形资产模式下的影响。

假设某地轨道交通PPP 项目共投资29.64 亿元，建设周期为3年，3年分别投入金额6.88 亿元、15.75 亿元、7.01 亿元，同时项目预计由社会资本方运营17年。在项目运营过程中，由于轨道交通属于公益性较强的公共基础设施，往往其通过日常客运收费所得不能满足项目收回成本并产生部分收益的需要，因此需要政府方通过其他形式对项目运营进行补助。一般对于此类PPP 项目，在项目合同中通常含有约定条款，即当日常营收低于项目可行性报告预估数90%时，政府方将对日常营收与可行性报告预估数90%之间的差额进行缺口补助。同时，也会根据自身管理标准与规范，形成绩效考核规则，通过对补助金额的调整，以充分激发社会资本方对项目积极管理、有效管理。

在无形资产模式下，假设随着运营期间的增长，日常客运收费所得也会逐渐增加，开始运营前3年不含税客运收费所得为0.24 亿元、0.25 亿元、0.26 亿元，直至运营结束年收入可达1 亿元，运营17年合计不含税收入11.72 亿元。同时，运营前3年每年不含税政府补助收入为2.90 亿元、2.88 亿元、2.87 亿元，整个运营期间共可获得不含税的政府补助收入43.98 亿元。运营前3年项目净利润分别为-0.18 亿元、-0.11亿元、-0.08 亿元，因而相应前3年社会资本方关于项目企业所得税为0，净利润将随着运营时间的增加而逐渐由负转正，至项目运营最后1年净利润达到0.62 亿元，合计总净利润3.68 亿元，在第8年前后累计利润变为正值。相关PPP 项目无形资产模式下损益情况如表1 所示。

表1 某轨道交通PPP 项目在无形资产模式下的损益情况 单位：亿元

2.3 对混合资产模式影响分析

在混合资产模式下，根据项目合同规定，PPP 项目投资总额的59%为可确定的无条件收取货币资金，即准则解释14号中所阐释的金融资产，此项金融资产一般使用摊余成本法进行计量，在摊余成本法计量的情况下，项目建设期第2、3年利息收入一般在项目运行的首年进行确认。在考虑相关金融市场因素的情况下，设所得金融资产的实际收益率为8%，以此收益率作为后续计算相关金融资产利息收入的标准。此时，对于PPP 项目社会资本方来说，其可以获得的项目补助性收入包含对日常客运收入的补助、金融资产本金、金融资产利息收入。但由于对于此项收入的税收标准尚未有正式文件给出明确解释，因而本文假设利息收入按照6%税率、运营及补助收入按照9%税率计算增值税。

在混合资产模式下，项目运营期前3年含税利息收入为2.39 亿元、1.20 亿元、1.16 亿元，最终项目运营结束时共可获得14.85 亿元；相关项目日常运营补助含税收入为1.14 亿元、1.14 亿元、1.14 亿元，项目运营结束后含税运营收入及补助合计20.15 亿元，期间企业所得税合计为0.52 亿元。建设期3年净利润为-0.05 亿元、-0.23 亿元、-0.34 亿元，运营期前3年净利润为1.52 亿元、0.43 亿元、0.43 亿元。相关PPP项目在混合资产模式下损益情况如表2 所示。

表2 某轨道交通PPP 项目在混合资产模式下的损益情况 单位：亿元

通过对比表1、表2 结果可以看出以下区别影响。对于轨道交通类PPP 项目在相关情况允许的条件下，采用混合资产模式进行会计核算，会出现项目营收与项目总成本同趋势下降的情况，这与无形资产模式下核算，项目营收稳步上升，项目总成本逐渐下降的情况相反。同时，由于在混合资产模式下，金融资产产生的利息支出不能实现资本化，因而其财务费用相较于无形资产模式核算的更低。在政策享受方面二者也存在差别，PPP 项目普遍可以享受“三免三减半”政策待遇，即项目运营前3年可以享受税收减免，第4 至6年企业所得税减半。在混合资产模式下，由于项目营收前高后低，前期利润总额高时可以享受相关税收减免政策，提高社会资本方实际收益，后期利润下降，相关税负也较低。而在无形资产模式下，项目前期运营处于亏损状态，本身就不需要缴纳相关税负，在后续产生利润时又无法再享受相关政策优待，因而在享受税收优惠政策待遇方面存在一定劣势。

3 准则解释14 对PPP 项目融资的影响

3.1 对产业基金融资模式的影响

通过前文案例分析可以看出，在混合资产模式的核算下，可以实现部分项目收益前移并享受相关税费减免效果。在此模式下，以产业基金为代表的社会资本方在参与第1年既可以获得项目投资回报，并产生一定收益。但是在无形资产模式下，则需要较长的时间周期才能获得利润回报。总的来说，在解释准则14 的新形势下，通过混合资产模式的会计处理，可以使得产业基金融资模式更容易获得投资收益，也能最大程度享受相关税负减免的优惠政策。这不仅能有效提升产业基金对PPP 项目的参与热情，提升PPP 项目的吸引力，也能为项目运营质量与效率提升带来切实保障。

3.2 对债务融资模式的影响

对于PPP 项目的债务融资模式来说，债务融资通常是先设立项目公司，进而以项目公司为主体向商业银行进行PPP项目贷款。对于此类贷款，商业银行通常会要求PPP 项目公司质押未来项目收费权，同时对项目公司利润分配做一定限制。在解释准则14 的模式下，若采用混合资产模式，则会使得项目收益前移，利润集中于项目开展前期，无论项目公司是否进行利润分配，会使得贷款行认为项目公司有进行大量利润分配的动机，进而增加贷款限制条件或对贷款还款时间提出更高的要求。

4 准则解释14 对税务处理的影响

虽然PPP 项目在会计处理方面已日趋规范与完善，但是在对于PPP 项目的税收规则的制定上，由于项目结构较为复杂，内部流程较多，许多概念缺乏清晰明确的界定，因此在税务处理时存在一定的不确定与争议。解释准则14 号主要围绕PPP 项目会计准则而制定，在一定程度上也会带来新的税务处理难点，在税务缺乏明确指引的情况下，PPP 项目各方尤其是社会资本方在税务处理方面存在许多不确定性。

4.1 税务风险可能增加

前文案例分析中，社会资本方的项目收入一般来自日常经营收费与缺口补助。此前，对于此类缺口补助一般采取两种模式：第一种是将此类补助收入认为同社会资本公司在项目中提供的一般公共服务活动密切相关，即此类补助的最终受益者为项目消费者，故相应税率按照对于项目运营收入类别进行设定，如案例中地铁项目按照客运类税费进行测算。第二种则是认为此类补助为单纯的政府补助资金，相应不缴纳增值税。在准则解释14 号出台后，明确了此类补助收入不作为政府补助处理，即只能按照服务活动标准进行税务处理，因此对于采取第二种处理的社会资本方就可能存在税务风险。

4.2 对实缴增值税的降低

前文分析中，在混合资产的模式下，社会资本方金融资产可以获得的补助除了政府资金补助外，还可以获得金融资产本金收回及利息收入。在税务处理上，本金收回部分可不需要缴税。同时，这样的处理下，项目公司总收入中也减去了金融资产本金所包含的部分，实质上使得企业税基降低，实缴增值税降低。此外，金融资产利息收入通常按金融服务业的税率进行缴纳，相对于其他类别的增值税率同样也可能存在一定差异，为企业带来实缴增值税的降低。

4.3 造成税收优惠差异

前文分析中已提出，在混合资产模式和无形资产模式下，由于处理方式的不同，混合资产模式使得PPP 项目收益前移，更容易使得企业享受部分税收优惠正常，如前文案例分析中提到的“三免三减半”。但若在税务处理中，相关项目无法享受此类税收减免的优惠政策，则会因为前期账面利润较高，而需要社会资本方提前缴纳较高的企业所得税，又因为项目收益难以短期兑现，会给社会资本方带来较大的现金流偿付压力，需要通过其他手段来筹措资金进而提升企业财务费用，降低企业项目总收益。

5 社会资本方的应对策略

5.1 提前与政府主体确认沟通

准则解释14 号的提出，对于政府方与社会参与方在PPP 项目中相关资产确认规则进行了明确的规范。这要求社会资本方更多地与政府主体沟通，明确主体责任以及相关资产划分标准，如在混合资产模式中，金融资产与无形资产比例如何划分、相关金融资产利率如何测算制定等，均需要社会资本方同政府参与主体充分沟通后确定，进而进行会计处理。同时，由于混合资产模式下，项目收益将“前移”，出于道德风险的角度，政府参与主体也不希望社会资本方过早地拿走相关收益，因而对于在收益分配方面也需要充分确认。

5.2 寻求当地税务部门实操指引

在前文分析中可以看出，准则解释14 号会对PPP 项目税务处理产生较大的影响，同时由于各地税务部门对于PPP项目税收优惠政策以及具体征缴税标准不一，社会资本方也应积极寻求来自当地税务部门的操作指引，避免税务风险。一是对项目过往进行追溯，是否存在需要补税或可争取退税的情况；二是在混合资产模式下，对于金融资产部分的本金收回与金融资产利息收入的计税标准如何，是否应按照金融服务业增值税率计提缴纳，或参照何种类别税率进行计提，也应向当地税务部门进行咨询；三是充分了解当地税收优惠政策，积极为项目争取税收减免等支持政策，以降低社会资本方在项目中的现金流压力。

5.3 与项目贷款银行协调

前文分析中提到，在PPP 项目债务融资模式中，由于按准则解释14 号规则，会使得项目收益出现前移、利润分配前移的情况，这会使得相关商业银行在对项目提供贷款时存在一定顾虑，对项目贷款资金的获取造成不便。因而社会资本方有必要充分与项目贷款银行进行协调，以确保项目融资的顺利进行。主要可以从两方面来进行沟通：一方面是约定固定偿付机制确保对于贷款本息的按期偿还，如项目获得收益后，应偿付相关项目贷款本息，并对于收益留存1年以上贷款本息金额后方可进行收益分配；另一方面是同贷款银行约定补充条款，例如，项目前期已进行了收益分配，但在项目后期因贷款本息偿付困难时，社会资本方需要从前期分配利润中提取部分用于偿付贷款本息，确保前期利润分配不会对商业银行贷款偿付产生影响。