村落共同体解体与乡村治理制度建设

谭秋成

（中国社会科学院农村发展研究所，北京 100732）

自20世纪70年代末农村改革以来，农村的经济基础、交易方式和政策环境发生了深刻变化。一方面，家庭联产承包责任制的实行、市场经济体制导向改革、工业化和城市化给了农民自主配置土地、资本和劳动力要素的权利，拓宽了其从外部市场获取信息和资源的渠道，进而引起农民生产生活方式的变化；另一方面，国家基于社会公平正义原则，2005年开始新农村建设，以财政转移支付的方式大规模投资农业生产和农民生活基础设施，初步建立了农村教育、医疗、低保和养老等方面的社会保障制度。本文讨论了农民生产生活方式和农村公共物品供给方式变化对农民合作行为和乡村治理的影响，并进一步探讨了村落共同体解体后乡村治理制度建设的主要内容，以兹为乡村治理制度建设提供有益借鉴。

一、村落共同体解体的理论逻辑分析

（一）共同体合作的基础

共同体成员之间合作早期在社会科学家看来是自然的事。滕尼斯认为，共同体存在着一种特有意志，那就是相互一致的、结合到一起的信念，这种特殊意志是一种相通的感受，形成一种特殊的社群力，把一个整体里的各个成员团结到了一处。[1]95，96涂尔干认为，社会成员具有平均信仰和关系的总和构成了他们明确的生活体系，这种生活体系即为集体意识或共同意识，集体或共同意识将共同体机械团结在一起。[2]42但是，在Banfield研究的意大利南部一个村庄，由于存在不道德的家庭主义，村民之间互不信任，他们只注重个人利益，村内没有报纸，没有公共生活和慈善活动，一条像样的道路也建不起来。[3]16，17，85在Scott 研究的东南亚，村庄内部合作主要在财富、权力、社会地位上相差悬殊的权势者和一般农民之间进行，形成不平等的恩庇侍从关系。恩庇者提供经济利益和政治保护，被恩庇者提供人力服务并受人支配。[4]

共同体内成员间合作的难题可通过经典的囚徒困境博弈来说明。图1中，横列表示成员1 可选择的战略，分别是合作或不合作；纵列表示成员2 可选择的战略，同样分别是合作或不合作。图中（C,C）表示当成员1与成员2相遇都选择合作时双方可得收益C，(D,B)表示当成员1选择合作而成员2选择不合作时，成员1得收益D，成员2得收益B；(0,0)表示当成员1 和2 都选择不合作时双方得到收益为0。不失一般性，假定B＞C＞0 ＞D，成员1 和2 有相同的信息结构、战略集和支付，博弈是对称的。在图1博弈中，成员1与2双方合作的结果（C,C）帕累托优于不合作的结果(0,0)，但因为对成员2 来说，不管成员1选择何种战略，不合作是他的占优策略。博弈最终的结果是都不合作，双方陷入囚徒困境。

图1：合作的囚徒困境

导致囚徒困境这一结果的主要原因是该博弈是一次性的，博弈双方缺乏惩罚不合作者的手段或机会。在传统村落，共同体内部大部分成员祖祖辈辈就居住在一起，他们共同生活，一起劳作，合力抵御自然风险和外部威胁。因此，共同体成员之间的合作不是一次性的，而是长期甚至跨世代的。在长期博弈中，当成员1 与成员2 相遇时，成员2 虽然在成员1 选择合作时采用不合作战略可得较高收益B，但他要权衡该行为给自己今后带来的损失。假定成员1 和成员2 进行无限期重复博弈，两人都采取冷酷战略，即只要对方上一期合作自己这一期亦合作，而一旦对方背叛则以后永不合作；再假定双方的贴现率为δ，即下一期收益相当于现值的比例，δ也可以用来表示博弈继续进行下去的概率，这时假定贴现率为1。成员2观察到成员1上期选择了合作，自己选择合作可得收益：

相反，如果选择不合作，本期虽可得较高收益B，但因为成员1 永远不会再合作，他得到的收益仅为B。当且仅当、即C≥B(1-δ)时成员2 将永远选择合作。因为博弈是对称的，成员1 也是如此。所以，在共同体内部，成员之间长期合作的基础是：（1）单次博弈中合作的收益C比较高；（2）损人利己的机会主义行为获得的收益B比较低；（3）博弈双方不短视，未来贴现率δ比较高；（4）成员之间合作的机会或可能性较高，当δ表示博弈继续进行下去的概率时。实践中，当共同体成员比较稳定时，为应对环境不确定性和短期利益对个人的诱惑，共同体将形成一套促进合作、惩罚机会主义行为的规范和集体道德。相反，如果成员之间合作的收益变少，成员贴现率或继续合作的概率降低，曾经相互合作的共同体也会逐渐瓦解，约束成员之间的规范失去作用。

（二）市场扩展和社会分工降低合作收益和合作概率

在传统村庄，共同体内部成员既从事农业，也从事手工业，生活以自给自足为主。随着市场交易扩大和社会分工扩展，手工业与农业不断分离，传统的补锅、缝纫、木匠、磨米、榨油等各种作坊或者消亡，或者被城市工艺更先进、更有效率的现代制造业代替，小部分以食品加工为主的行业集中在乡镇。在传统农业时代，农户常常既从事农业又从事副业，种植业和畜牧业往往一体经营，这种多样化经营可以充分地利用自然资源和家庭劳动力。市场交易扩大后，畜牧业出现规模经济，逐渐与种植业分离成为单独经营的行业，从事种植业的农户不再从事养猪等畜牧业。根据中国社会科学院农村发展研究所乡村振兴数据库，2020年抽样调查的3833 个农户中养猪的农户只占7.85%。市场交易扩大和社会分工扩展还将农业纳入整个社会分工体系，农业被分割成供应、生产、销售等多个环节，其中生产资料供应和农产品销售活动更多地由市场承担，农户只是负责种植或养殖这一具体生产过程。

市场扩展和社会分工、专业化生产扩大到一定程度后将引发产业革命，推动工业化、城市化发展。这时，越来越多的村内成员外出工作、居住和生活，村庄共同体内部人口开始减少，最终出现人口与村庄的分离。据《中国统计年鉴》（2020）数据显示：1978年，我国人口总数为96259 万，其中农村人口79014 万，占82.08%；2019年，人口总数增至140005 万，其中农业人口55162 万。改革开放41年间高速工业化和城市化使农村人口绝对数量减少了23852 万，减少幅度达30.19%。农业与手工业分离、农业内部种植业与畜牧业分离、以及种植业内部生产与生产资料供应、产品销售分离减少了村庄内部活动的种类，降低了共同体内部成员生产的互补性及交易、合作的可能性。工业化和城市化导致的人口与村庄分离则直接减少了可合作的对象。而且，由于外出就业的人口主要是青壮年劳动力，留在村庄内劳动力平均质量下降减少了合作的收益。在图1合作博弈中，假定成员1希望与村内另一成员合作，但由于市场扩展和社会分工导致生产活动的种类减少及人口下降，合作的收益C减少，继续合作的概率δ下降。

（三）技术进步增强农民应对自然的力量，减少协作的机会

长期以来，中国农村人口多，人地关系紧张，承包责任制后农业以小规模家庭经营为主。小规模经营并不妨碍农业机械化、现代物质投入和新技术应用，农户通过购买服务的方式获得了耕地、播种、收割、灌溉、农田整理、基础设施建设等方面所需的机械服务。因为大部分农业技术已包含在种子、幼苗、化肥、农药、饲料配方等生产资料中，农民通过购买中间投入品也获得了农业新技术。

农业曾属于劳动密集行业，需要投入大量人力和畜力。现代农业应用机械工程技术、化学技术、生物技术后，首先，大幅度降低人工投入，提高了劳动效率。以犁地为例，南方水田如果是用畜力，1 人1牛1天可犁3—4亩，北方小麦也基本如此；现在南方家庭小型旋耕机1人1机1天可犁12亩，北方中型旋耕机1人1机1 天可耕100亩，且操作机械的劳动强度大大低于使用牛力的。其次，农业技术进步省去了传统农业过程中部分耗时费力的工序。现代农业施用化肥和除草剂，简便、省力、高效，免去了积肥制肥、中耕锄草的过程。再次，现代农业工程技术提高了农民应对自然的力量和对抗风险的能力。利用现代农业机械兴建农业基础设施，除机械操作者外基本上无须其他劳动力参与，且工程建设周期大幅度缩短，工程质量更好。农业技术进步提高劳动效率、减少劳动环节、增加农民应对自然的力量后，降低了劳动力在农业生产中的作用，减少了农民换工及集体协作的机会，进而减少了村内居民在生产上的相互依赖性。

二、公共物品供给方式变化对村落共同体解体的影响

（一）传统的公共物品定义及范围

在村落共同体内部，除成员个体之间生产、生活互帮互助外，还有所有成员共同需要的公共物品必须提供。经济学认为，公共物品由受益者提供更有效率，由于不同公共物品涉及的受益者范围不同，因此不同层级政府和组织在提供公共物品上是有职责分工的。如果是地方性公共物品，地方政府就应该负责供应，因为当地居民更了解自己的偏好，也能找到更有效地提供公共物品的地方性知识和生产方法，在供给上更容易达到边际成本等于边际收益的最优均衡点。而且，当地居民更有激励并有更多的信息监督地方政府，促使地方政府在保护产权和市场交易的制度上开展创新。

根据受益者原则，农村公共物品或服务大体上可分四类：（1）与村民利益相关，主要由中央和地方政府解决的公共物品；（2）需要本村与外村协调解决的公共物品；（3）全村范围内的公共物品；（4）村内部分成员的公共物品。由中央和地方政府解决的公共物品或服务分两种情况：一是普惠性公共物品，任何村民或只要具备一定条件的村民都可免费获得，如国防、公共安全、货币、卫生防疫等；二是由中央和地方政府出部分资金或物资，同时还需要村内居民出劳动力或部分配套资金来提供的公共物品，如农村道路和水利建设、垃圾处理等。上述第二类由本村与外村协调解决的公共物品则需要村内居民与外村居民一起决定合作的内容、方式、成本分摊、利益分配等。至于第四类村内部分成员的公共物品，可以通过长期利益交换，或者由利益相关者自行以合作的方式来解决。按照受益者原则，村共同体一方面是提供第三、第四类公共物品，另一方面是协助上级政府或与外村合作共同提供第一、二类公共物品。

（二）正义的原则及公共物品供给方式变化

传统经济学关于公共物品的范围及供给是功利主义的。但是，罗尔斯认为，个人如果不知道自己的社会地位、阶级出身、天生资质、理智和能力、性别、种族、信仰，是不会选择功利主义的，因为他害怕成为因最大化集体幸福而被牺牲的少数群体；他也不会选择自由意志主义，因为自由意志主义提倡最大化个人自由，反对政府向公民征税，他害怕自己生活陷入贫困而得不到政府帮助。[5]136，150-160罗尔斯关于社会正义第一原则认为，社会任何人应平等地获得最大的自由，只要个人自由不与他人自由相冲突。这一原则继承了密尔的主张。罗尔斯关于社会正义第二原则认为，社会产品或收入分配应该是平等的，不平等只有在有利于所有人利益或有利于个人平等地获得就业和发展机会时才是合理的。[5]60在推导正义两原则产生的理由时，罗尔斯提出应最大化社会上处于最不利地位成员的利益。[5]152-154

罗尔斯关于社会应该选择能够给最不利成员带来最大利益的分配结构，以及个人不应因为出身、性别、种族和信仰不同而导致发展机会不同的道德原则得到了普遍认同。经济发达国家的政府在提供传统公共物品的职责之外增加了如何保证社会公正的职责，如实行累进所得税税率、提高贫困线、加大对低收入人群转移支付并增加失业救济、减免低收入家庭子女学费或实行全社会免费教育、建立针对脆弱人群的医疗救助或全民医保制度等。按照公共物品的传统定义，教育主要是提升个人人力资本，投资的收益由个人获得，教育的过程既是排他的也是竞争性的，属于典型的私人物品。医疗卫生除传染病防治属公共物品外，个人治病保健也是维持和提高人力资本，同样属于私人物品。但罗尔斯的正义论认为，个人如果仅因出身和地位得不到教育和发展机会而输在起跑线上，仅因收入低有病得不到治疗或家庭因病陷入贫困，这个社会的制度和分配方式是不正义的。

2005年，我国实施新农村建设后，免除了农村小学生和初中生的学杂费，并对寄宿的小学生和初中生进行补助。2009年，我国实行个人小部分缴费和政府补助的新型农村居民合作医疗，同年推行了新型农村社会养老保障制度，60岁以上农村老人可领取由政府补助的养老金。2015年，政府提出统筹城乡教育和医疗发展，统一了城乡义务教育学校生均公用经费基准定额，合并新农合与城镇居民医疗保险制度，统一城乡居民缴费标准、定点医院和报销比例。这一系列保障制度提高了农村居民福利，促进了农村稳定和社会公平正义。小学和初中学杂费免除、新农保基础养老金和农村居民医疗保险基金补助主要由中央、省、县财政转移支付，具体事务由教育、医卫、民政等行政部门及学校、医院负责，行政村甚至乡镇政府都很少涉及。教育、医疗、养老和低保由政府提供，减少了共同体成员在公益事业上合作的内容和义务，增加了个人在共同体中的独立性并使政府权威延伸至村落共同体内部。

（三）共同体提供公共物品的能力被削弱

1983年底，我国废除了人民公社体制，在农村实行政社分设，建立了乡政府和自治组织村民委员会。乡镇政府代表国家在农村行政，设有一级财政和相应的预决算制度；自治组织村民委员会办理本村的公益事业和公共事务。乡镇财政当时实行包干制，财政收入主要由预算内收入、预算外收入和自筹资金三部分组成。村自治组织的收入主要来自农业税外的“三项提留”及集体经济。由于当时的乡镇财政承担了部分该由中央政府承担的事务，如民兵训练、优抚、计划生育、农业基础设施建设等，而且乡镇政府在与上一级政府或中央政府合作提供公共物品和服务时其财政负担的份额太大，如农村教育、部分公路建设等，乡镇财政普遍入不敷出。[6]在预算内收入比较固定的情况下，乡镇政府便不断寻找增加预算外和自筹收入的途径，如加大摊派征收、向企业和银行等机构借款等。乡镇政府不断提高“五项统筹”和“三项提留”费用的征收额度增加了农民负担，导致乡镇政府、村组织长时期与农民形成对抗与冲突。

2005年，农村税费改革取消了农业税及“三提留”“五统筹”的征收。由于之前1994年实行分税制改革，通过税种明确了中央和地方的财政收入来源，乡镇政府和村组织不再享有给集体企业税收优惠的权力；又由于同年的银行体制商业化改革使商业银行和信用社不再完全依附于地方政府，而是有了独立的经济利益和更多的经营自主权，乡镇政府和村级组织再一次失去了一项组织资源的优势。[7]结果，大批乡镇企业或者亏损倒闭，或者改制为民营企业，或者搬迁至县市经济开发区，乡镇政府和村级组织失去了来自工商业的税源和利润分成。取消农业税费后，大部分乡镇政府和村级组织已没有收入来源，政府工作人员及办公运转费用由上级财政拨款，村组织干部报酬和村委会办公经费由政府财政进行转移支付，并且实行村财乡管制度。农村道路、水利、村庄整治等基础设施建设以及教育、医疗、低保、养老等公共服务都由中央、省、地市、县财政补助，资金不经村组织使用，村组织也不负责项目具体实施，其主要作用是提供信息和动员村民参与。

三、村落共同体解体后乡村内部合作难题

（一）维持合作的社会网络、传统规范和民间权威

在传统的村落共同体，成员之间合作不仅是生产上的，生活上大家也互帮互助。为维持成员之间合作，共同体组织系列活动，促进大家相互交流，产生亲近感和信任。一些活动因为世代沿袭，成为传统和习俗。市场扩展、分工和专业化生产、技术进步同样提高了成员生活上的独立性，村内成员间这方面的互助也逐渐减少。

传统村落共同体为惩罚合作中的机会主义，自发演进、形成一套行为规范。规范是村内成员共同认定的价值观或集体道德，如邻居建房、婚丧嫁娶时不出力帮忙被认为奸滑，是不道德的；邻居收成不好粮食不足来借钱借粮时吝啬不给被认为不近人情、难打交道。共同体内部规范的遵守首先是通过社会网络。村内共同体由于成员彼此认识且经常因生产生活事务合作、交流结织了一张社会网络，社会网络传递信息，对纳入网络中的成员的合作行为进行记录，通过众人的闲言碎语给不守规范的当事人形成道德压力并进行直接制裁。村内不合作者尽管短期获得了较大收益，但村内的社会网络传递了其不守规范的信号，当他自己生产生活陷入困难时会找不到帮助者。由于传统社会成员主要在共同体内部获得信息和资源，成员间合作是长期的，被共同体孤立后代价极其高昂。共同体内部规范的遵守其次是通过权威来实施的。在传统村庄，资源有限且生产要受自然条件制约，少数成员通过长期观察和实践探索，创新了资源组合方式和生产技术，提高了资源利用效率，获得了更大收益，这部分人因为具有可分享的、提高产量和收入的经验便逐渐成了村内权威。权威也可能是那些灵活利用市场交易获取外部资源，尤其是那些能从政府部门获得资源和得到政府权力支持的成员。权威还可能是办事公正、能带头惩罚不守规范的成员。这类道德权威只能在传统共同体内部成员之间长期合作中才可以存在，因为执行规则、惩罚不合作者的机会主义行为是有代价和风险的。一次秉公办事的行为可能不被其他成员理解且容易招致被惩罚者的怨恨和报复，多次秉公办事则为该成员建立了公正的信誉，最终得到大部分成员的认可、尊敬、授权处理村内公共事务。村内权威仍是通过社会网络来表达和付诸实际行动的，权威起博弈中的焦点作用，让信息传递更快，内部成员意见更容易达成一致。

（二）社会网络、传统规范和民间权威解体后引起新的利益冲突与纠纷

随着市场扩展、社会分工和专业化、城市化和农业技术进步，成员生产能力和生活水平提高，共同体内部合作的内容越来越少，促进合作的网络开始瓦解，共同体内部规范及民间权威失去约束作用，共同体最终解体了。村落共同体解体是一场社会变革，解体后使成员从外部获得更多的信息、资源和交易机会。传统村落共同体的社会网络局限在小范围内，这种熟人网络能增强共同体意识和内部凝聚，促进内部交换资源和合作。但是，熟人一般具有共同的价值观，而大家长期交流进一步强化了这种价值观，容易导致对外部信息和资源的排斥。[8]村落共同体解体后，提高了资源利用效率和村民收入。村内资源是有限的，村落共同体解体后，成员利用市场获得更多的资源，有更多的资源组合方式，可以开展专业化生产。但是，村落共同体解体使一些原来通过传统规范解决的问题成为新的难题。以养老问题为例，中国传统的方式是养儿防老，这种家庭内部代际间的合作本质上是通过资源和利益交换来实现的。父母抚养子女成人，负责为儿子娶妻，年老后将土地、房屋等积累的财富留给儿子，换取自己老年的生活保障。父母养育儿子投入的是专用性资产，形成不可回收的沉没成本，当“养儿防老”这一合约执行时父母已年老体衰，处于弱势地位，儿子有违约不赡养父母的动机。为了防止这种机会主义行为，传统社会发展了孝道文化及系列道德规范，这些规范规定了父母、儿子的权利、责任和义务，儿子不养父母被认为大逆不道。这一道德规范在王朝统治时期由法律保证[9]11，12，以后是通过村内共同体社会网络来执行的。共同体解体后，约束成员的社会网络、规范、民间权威失去作用，不行孝道的儿子不再受到惩罚。

在传统村落内部，存在部分由所有成员共同使用的林地、草地、池塘、水坝等公共资源。即使已经界定给个人的产权也存在无法界定清楚的公共域[10]4，如宅基地的地界是清楚的，房屋所有权也是清楚的，但成员1家因盖的楼高或栽了一棵树遮住了成员2家的视线，成员2因此与成员1争执、冲突，说明视线这一空间权利是不清楚的。耕地、林地、水权划分都存在部分产权不清的公共域。公共资源、产权不清的公共域在传统共同体内部通过协商、互惠合作、跨时交易解决。共同体解体后，成员间长期合作博弈变成一次性博弈，各成员势必对公共资源和公共域产权进行争夺，将产生系列纠纷和冲突。

（三）村范围内公共物品供给不足

村庄内部存在部分收益不外溢、完全由村内居民占有和使用的公共物品，即第三和第四类公共物品，内容包括：（1）村内秩序。首先是维护公序良俗，劝诫村内居民自己不偷盗、不赌博、不吸毒、不打架斗殴、不分帮派、不搞家族之间械斗等；其次是防止村外成员进村偷盗、打架斗殴，在春节期间组织联防巡逻队，防火防盗等。（2）村内生产基础设施建设，如修建和维护村内道路、桥梁，兴修水渠，清理和维修塘堰等。（3）村内生活基础设施建设，如兴建安全饮水工程，保护饮用水源。（4）村内生态环境保护和村容村貌建设，如禁止乱砍滥伐，保护河流和水资源，集中处理垃圾等。（5）村内文化建设和服务，如修建幼儿园，兴建文体广场，提供文体设施，兴建文化室、棋牌室、图书室、技艺室等。（6）为困难户提供必要的帮助，关心爱护农村“三留守”人员，对孤寡老人给予特殊照顾和关怀。（7）协助法律执行，防止个别村民侵占集体所有的耕地和林地、损害集体财产、多占宅基地，保障妇女儿童基本权益等。（8）组织村民防洪抗旱救灾，应对自然风险。

共同体解体后，村内这些完全由成员得益的公共物品由于村内社会网络、规范、民间权威不起作用，成员之间缺乏协调而不能合作生产。而且，2005年农村税费改革后，“三提留”被取消，村一级组织收取费用的权力被严格限制在“一事一议”的项目内。对于绝大部分没有集体经济收入的行政村来说，村内兴办公益事业的财力极其有限，必须依靠上级政府的转移支付。在上级政府财政资源有限的情况下，村内公共物品和服务提供容易出现以下问题：首先，村民不能获得，或者不能按自己偏好获得公共物品；其次，公共物品提供以行政命令的方式推动，村民缺乏参与的条件和积极性；再次，财政转移支付资金的分配和使用可能更取决于村两委主要负责人与上级政府的关系，各村享受的公共物品明显不均等；最后，上级政府喜欢兴建显示自己政绩的样板工程，提供的公共物品不是村民真正需要的。

四、村落共同体解体后乡村治理制度建设

（一）乡村治理制度建设的目标与内容

梁漱溟先生曾认为，至清末，中国几千年来的政治是消极无为的政治，国家与人民无干涉，人民与国家无干涉[11]64。自鸦片战争开始，清王朝输掉了几乎所有对西方列强的战争。为了获得巨额战争赔偿需要的财政收入和继续保持统治地位，清末统治者开始了民族国家和现代政治建设，如建新式学校、改革财政制度、创建新式军队和警察、划分行政区域、在各级政府建立自治组织、开办实业等。由于以单向索取为主，国家权力向乡村社会逼近过程中遭到了地方精英和农民的抵制和反抗，并出现国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力、政权扩张发生内卷现象。[12]6620世纪50年代，国家重组了农村社会，通过人民公社体制控制了农民生产和生活主要方面，目的是从农业部门提取积累资金，实现由落后的农业国向强大的工业国转变。1983年，国家废除了人民公社体制，推行家庭联产承包责任制。尽管如此，国家政权却未从农村收缩，在公社的区域范围内设立了乡或镇人民政府，在大队的区域范围内设立了行政村。2005年开始新农村建设运动后，国家以财政转移支付的方式大规模投资农业生产和农民生活基础设施，初步建立了农村教育、医疗、低保和老年人养老等方面的社会保障制度。至此，国家的权威在农村牢固地树立起来并扎下了根。

国家行使公共权威[13]，拥有强大资源，可使用多种政策工具。当国家权威在乡村建立后也就注定国家将主导乡村治理。但治理终究需要多方合作，代表国家行使公共权威的各级政府要受到信息、地方性知识和动员资源的能力的约束。当前乡村治理制度建设的主要内容是完善村民自治制度，让村自治组织一方面执行国家意志，贯彻落实国家政策。另一方面反映村民偏好，使政府提供的公共物品更符合村民需求；组织村内居民合作，提供村范围内公共物品；动员村民参与国家投资农村生产生活基础设施和社会保障制度建设，监督项目资金使用效率。此外，因为社会网络、传统规范和民间权威解体，越来越多的争执和纠纷调解超出了村组织能力，需要基层政府为农村居民提供更多的法律服务。

（二）成立村民议事会，明确议事内容，规范议事程序

目前的《中华人民共和国村民委员会组织法》为落实村民自治和农村基层民主搭起了一个较好的制度框架，特别是对党组织与村民自治组织的关系、村民委员会如何选举、村委会的职能等规定得比较详细，但村民委员会组织法对村民如何表达自己对公共物品的需要、如何与村委会协商议事的规定相对来说比较粗。由于目前相当部分农村居民外出打工、经商，村内人员流动性大，加上协商和组织需要花费不少时间和人力，将大部分农民召集一起举行村民会议或村民代表会议比较困难，而村民委员会组织法第26 条规定每季度召开一次村民代表会议使村民不能随时灵活地反映自己在公益事业上的需求与遇到的难题。村民大会不易召开和村民代表大会规定较粗限制了村民提议、讨论、决策、监督公益事业建设的机会，容易导致所提供的公共物品不符合农民实际需要的现象。因此，有必要在村民自治组织内成立议事会，作为常设的议事、决事机构。

村民议事会可由村民小组议事会和村议事会组成，其中小组议事会由小组村民“一户一票”的方式选举，每五户选出一人；村议事会由选出的小组议事会成员担任，每一村民小组推荐2人，村委会成员自动成为村议事会成员。村议事会定期召开，原则上每月一次，遇有重大紧急事项则随时召开。村议事会成员选举、推荐与村委会选举一同进行，任期同样为5年。议事会成员不领取工资或固定报酬，只是开会议事时给一定的误工补贴。需要明确哪些事应该由议事会提出、讨论和决策。国家规定的大政方针，中央出台的各项政策必须执行，由村党委告之村民议事会即可；地方出台的政策，需要动员村民参与，党委和村委可召开议事会，通过议事会成员发动村民，找到最优的政策执行方式；村庄内部事务如村民委员会组织法第24 条规定的享受误工补助的人员及补助标准、集体经济收益分配、土地承包和宅基地使用等9 个事项，以及目前越来越多的村内道路、水利、环境治理、公共文化等公益事业建设，涉及村集体内部既有产权和利益关系的调整，在这方面部分村民之间是有利益冲突和矛盾的，这些事项应由议事会讨论并投票决定。

议事必须有一套规范的程序。基本程序应包括：议题的提出，提名人对议题作说明，联名人补充发言，议事会成员发言，议事会成员展开辩论，进行议题表决、产生表决结果，议题发起人总结发言，以及到会人员签名等。议题表决是决策过程，参会人员签名表明议事会成员的责任和决策的合法性，而议题提出人、联名人和议事会成员发言，以及议事会成员辩论是信息交流的过程。这一过程，首先可以使信息更公开，决策更透明、公正，这在一些公益事业建设、宅基地指标分配、低保指标确定上是极其重要的；其次，信息交流可以让议事会成员表达自己及所代表群体的需求，找到解决问题的更多办法，并给村“两委”施加解决问题的压力；再次，议事会成员发言和辩论中的信息交流也有利于沟通，促使各成员相互妥协和达成协议。[14]

（三）制定村规民约，再建村民合作规则

村落共同体传统的合作基础和社会网络解体、规范和民间权威失去约束力后，需要重建规则解决村内成员之间合作问题。根据村民委员会组织法第十条，“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议……”。从村民自治的严格意义上讲，村规民约或村民自治章程体现的是自治的民意基础，是规范和约束村民委员会行为、指导村委会工作的主要依据。目前，绝大部分行政村已经制定了村规民约，但相当一部分村规民约是在乡镇及县一级政府拟定的模板上修改而成的，只是重复法律和行政规定的内容，或者是空泛的一些口号，缺乏可执行性。少部分村规民约甚至损害了农民利益，表现在：（1）规定了村民的义务和责任，却很少有关于村组织提供何种公共服务、如何提供等方面的条款；（2）干预村民生活、破坏村民礼俗、侵犯村民权利；（3）严重的是一些村规民约以发展集体经济、推广合作社为名，允许村集体调整土地，剥夺我国农村土地承包法赋予农民的土地承包权；（4）在部分村干部强势的村，村规民约成为村委会加强权力的工具，制定了过于严厉的惩罚措施。

村规民约是村民为共同利益而达成的、大家必须遵守的行为规范和准则。村规民约需有民意基础才具可执行性，村规民约的形式、内容、奖惩机制、执行主体、执行程序都必须征得村民的同意。制定村规民约要在村民间多次协商，在村民大会上表决，三分之二以上赞同才能通过。历史上，村规民约是多种多样的。因此，村规民约就不必局限于目前只由行政村制定这种单一模式，村民可以自主决定村规民约的范围、形式、具体内容和执行方式。村规民约是否能有效执行和落实取决于对违反村规民约的成员是否进行惩罚，因此应给予村委会执行村规民约的处罚权，保证规则的严肃性。

（四）扩大“一事一议”范围，增强村级组织的服务能力

行政村拥有一定的收入和支出权是自治的基础。2005年取消了农业税费，当时为了防止农民负担反弹，向农民收费只能在开展公益事业时实行“一事一议”，但筹资筹劳的标准和实施的程序有严格限制。结果，农村基础设施建设和公共服务提供的资金主要来自上级政府财政转移支付。单一地依靠政府财政资金满足不了村民对公共物品质量及多样化的需求，而且村范围内的公共物品缺乏资金支持。目前，在经济实力一般的地区，因地方财力有限，农村垃圾收集和处理缺乏资金支持，垃圾被随意丢弃、堆放、简单填埋，导致环境和水源被污染；村庄内塘堰、河渠、沟坝长期没有清理，既影响防洪排涝和灌溉，也给寄生虫和病菌滋生提供条件，成为公共卫生隐患。村范围内公共物品的受益者完全是村内居民，根据受益原则和效率原则应该由村民自己负责。因此，有必要扩大“一事一议”范围，增强村级自治组织的服务能力。

税费改革前，征收“三提留五统筹”导致农民负担增加和干群关系紧张与当时的财政包干制有关，更与征收的各种费用大部分并未用于给农民提供公共物品以及因制度不完善农民缺乏监督村委会的手段有关。1994年分税制改革后，中央与地方在财权和事权上划分比较清楚。在村自治组织设立议事会、制定基于民意的村规民约后，由村民或村民代表讨论哪些公益事业需要兴建、哪些项目需要筹劳、哪些项目需要收费、向谁收、收多少、如何监督项目的进程和质量等，是可以保证村民利益和资金使用效率并得到村民支持的。除扩大“一事一议”范围外，对于中央及地方各级政府的惠农项目，县一级政府应将惠农政策及项目公开透明，说明政策的目标、针对的人群、准入的条件、资金的投入、配套的要求、执行的时间、申请的程序等，鼓励各村单独或联村申报。县级政府再会同乡镇政府对各村申报的材料进行核实，对符合要求、具备条件的村申请的政策项目即予批准实施，同时定期对项目执行的进程和质量进行检查督促。[15]

（五）降低利用法律的成本，为村民提供更多法律服务

农村社会目前是稳定的，但争执和纠纷也经常发生。纠纷主要包括婚姻与老人赡养、邻里、房屋宅基地、合同、生产经营、损害赔偿、山林土地、征地拆迁、环境污染、劳动争议、消费、医疗等方面，其中发生比较频繁的是婚姻与老人赡养、邻里、房屋宅基地、山林土地、合同和损害赔偿纠纷，这些纠纷和争执主要发生在村内成员之间。村内发生纠纷时一般是先调解，调解不成功再诉诸法律。部分地区采用“三三制”调解方式，村内纠纷首先由村民小组调解三次，不解决问题再由行政村村民调解委员会调解三次，仍不解决问题再由乡镇司法所调解。由村内调解成员之间纠纷和争执是因为：首先，尽管村内成员之间在生产生活方面合作减少，但争执的双方毕竟相互熟悉，不想因此完全撕破脸面产生永久怨恨；其次，村内一些纠纷和争执，引起的成本和收益比较少，而且这些成本和收益限定在村内，没有外溢至村外。对这些纠纷和争执，村内居民具有信息优势，更清楚事件发生的原委及责任的划分，利用法律需要的时间更多，成本更高。但是，村民小组和村调解委员会没有制裁权力，只能是道德劝说，而道德主要依靠个人内省和自我约束，道德的实施不是强制的。因此，对一些道德水平较低、不在乎自己名声的人而言，道德约束无能为力，在当前村内社会网络解体和传统规范失去约束力后更是如此。

当道德约束和村民调解委员会、乡镇司法所调解不能解决时，争执和纠纷交由法院判决是合理的。目前，大部分乡镇设有法律援助中心，并给行政村配备法律顾问，对难以调解的纠纷乡镇司法所也鼓励当事人诉诸法律解决。尽管如此，被调查的村民调解委员会和乡镇司法所普遍反映，村民因纠纷去法院打官司的很少，原因除相互熟知、不愿留下长久怨恨外，主要是打官司的时间长，花费的成本高。因此，需要降低利用法律的成本，为村民提供更多法律服务，在人口较多、经济较发达的乡镇设立法庭，在人口和经济一般的乡镇设巡回法庭；实现案件分级审理，设立针对一般民事纠纷的法庭。

五、结论

村落共同体成员之间合作的基础是重复博弈带来的长期收益。市场扩展和社会分工引起农业与手工业分离、农业内部种植业与畜牧业分离、种植业内部生产环节与生产资料供应、产品销售环节分离以及人口与共同体相分离；农业技术进步提高劳动效率，减少劳动环节，增强农民应对自然的力量，降低了劳动力在农业生产中的作用，减少了农民换工及集体协作的机会和村内居民在生产上的相互依赖性。合作的收益减少、继续合作的概率下降，导致村落共同体合作的基础瓦解。2005年开始新农村建设后，国家以财政转移支付的方式大规模投资农业生产和农民生活基础设施，初步建立了农村教育、医疗、低保和养老等方面的社会保障制度；农村税费改革取消“三提留”征收后，大部分村组织失去收入来源，缺乏为村内共同体提供公共物品的能力。公共物品提供方式的变化减少了共同体成员在公益事业上合作的内容和义务。

共同体内部合作的基础瓦解后，维持合作的社会网络也开始瓦解，建立在其上的传统规范和民间权威失去约束作用。村落共同体解体是一场社会变革，解体后使成员从外部获得更多的信息、资源和交易机会。但是，村落共同体解体使一些原来通过传统规范解决的问题成为新的难题，同时导致成员对公共资源和公共域产权进行争夺，不可避免地产生系列纠纷和冲突，并使村范围内公共物品因为成员之间缺乏协调而不能合作生产。村落共同体解体的过程也是国家权威彻底深入、扎根农村的过程，乡村治理注定要由国家主导。当前乡村治理制度建设的主要内容是完善村民自治制度，包括：成立村民议事会；制定村规民约，再建村民合作规则；扩大“一事一议”范围，增强村级组织的服务能力；降低利用法律的成本，为村民提供更多法律服务，等等。