优化财政收支结构 推动开发区高质量整合

李美娟 马笃祥

开发区财政收支结构现状

合理的财政收支结构表现为各项财政收支相抵或略有节余。财政收支结构是否合理主要取决于各项财政收入结构与财政支出结构是否合理。

按照四本预算全口径预算管理模式，目前该市开发区收入仅包括一般预算收入、政府性基金收入、社会保险基金收入等三类。收入主要为税收收入和非税收入，其中非税收入中耕地占用税、契税、罚没收入占一般预算收入比例相对较高;政府性基金收入主要依靠国有土地出让收入和城市配套费收入支撑，收入结构比较单一，应大力提升税收占比。支出方面，主要用于基础设施、科学技术等方面的投入，用于民生的相对较少。

开发区财政收支结构存在问题剖析

十九大以来，该市开发区积极优化财政收支结构，在减税降费的同时，加大对公共服务、基本民生保障、教育等重点领域的投入力度，有效拓展了财政政策空间，提高了积极财政政策实施的有效性。但审计发现开发区财政收支结构中仍然存在一些问题，制约了开发区的高质量发展。

（一）收支矛盾突出。新形势下，开发区受经济转型、营改增等因素的影响，支柱产业少，收入征收工作面临严峻挑战，开发区的税收收入大幅降低，地方财政增收乏力，开发区整合迫在眉睫。与此同时，开发区按照统筹经济社会发展的需要，扩大财政支出覆盖范围，加大对教育、医疗、基础设施等领域的补助力度，民生事务支出压力巨大，财政支出持续增长。在对某开发区2019年财政预算执行审计发现区级一般公共预算收入 22011万元，支出69086万元，支出收入比313 %，收支矛盾突出。

（二）收入结构不完整。开发区本级财政收入来源整体上呈持续缩减态势。一方面，开发区收入中没有国有资本经营收入，与开发区职能不相匹配。开发区现有的国有企业以融资平台公司为主，自身造血功能低，主要是为开发区融资，支持基础设施建设，没有主营业务，没有利润。另一方面，由于税收收入的持续下滑，非税收入在开发区财政收入构成中占比高的问题比较突出。由于大部分非税收入的临时性和不确定因素影响，在一定程度上影响了开发区经济的可持续发展。如受房地产经济政策影响，土地出让收入持续性增加空间不大，审计发现某开发区有年度政府性基金收入184293万元，有年度政府性基金收入51227万元。受减税降费等政策的影响，取消、减征、免征、缓缴、暂停征收非税收入的范围进一步扩大，审计发现某开发区2019年新增减税降费12969万元。

（三）支出结构不合理。由于开发区财政支出刚性需求的增强，财政支出规模呈持续快速增长态势，但受开发区财政收入低速增长的影响，一些必要的财政支出项目无法得到保障。通过对某开发区财政预算执行审计发现，由于该区对城市基础设施投入、项目建设、招商引资的持续加大，造成在教育及社会保障等方面的支出同比略有下降。对财政支出结构的优化，落实国家对教育、民生等方面的政策造成了一定的影响。

（四）债务风险不容忽视。近年来该市开发区认真贯彻落实预算法和国务院关于加强地方政府性债务管理的有关规定，健全制度，强化管理，较好地发挥了政府债务资金对稳增长、惠民生、防风险的积极作用。目前，各开发区已到了还款高峰期。为有效防范金融风险，按照中长期还款计划及时足额偿还隐性债务是开发区财政支出的一项重要内容。对某开发区审计发现存在借新还旧、债务逾期等违规化解隐性债务问题，潜在的风险不容忽视。

优化财政收支结构的对策和建议

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，特别是财政审计作为审计机关永恒的主题，在促进财政体制改革，维护财经秩序方面发挥了积极作用。在当前深化财税改革的大背景下，开发区财政审计应主动跟进经济形势的变化，在保障财政支出的安全性、规范性和效益性基础上，促进公共财政支出结构进一步优化，完善公共财政体系，服务开发区高质量发展。

（一）审计理念“三转变”，服务开发区改革赋能。财政审计作为国家监督的重要抓手，在自身定位上要实现服务层次上的突破，由对财政支出资金查错纠弊的微观审计，向资金效益评估和投资决策评价的宏观监督转变;财政审计人员要由财政支出真实性、合法性和效益性的“复核员”，向完善财政资金支出体制机制制度的“分析师"转变;审计结论要由单纯的就事论事、就问题反映问题，向从根源上寻找解决问题的对策、为开发区科学决策提供依据上转变，推动开发区转变经济发展方式，推动开发区高质量整合。

（二）财政审计“四加强”，优化开发区财政治理体系。一是加强预算编制审计，促进预算编制科学、规范、完整，推进预算信息的公开、透明。二是加强支出预算执行审计，促进规范预算编制，建立预算约束机制，控制支出预算执行中的调整事项，督促财政部门加快资金撥付，提高预算支出执行率。三是加强财政存量资金审计，明确财政部门支出责任，加快支出进度，避免大量预算指标集中在年底下达，形成新的存量资金，提高财政资金使用效益。四是加强重大政策跟踪审计，贯彻落实厉行节约和过“紧日子”要求，打好“铁算盘”，管好“钱袋子”，严格压减非急需非刚性支出，大力保障重点领域支出。

（三）专项审计调查“五突出”，增强开发区发展动力。以推动开发区高质量整合，服务经济高质量发展为目标，重点开展开发区机构人员精简情况，行政职能理顺情况，政企分开、政资分开、多元化开发模式改革落实情况，发展能级提升情况，国土空间优化情况等五类突出问题审计调查。通过专项审计调查，分析问题产生的原因和影响，将传统审计的查错纠弊，升华到对体制、机制和管理等深层次的思考，从而提出符合实际，有较高层次的审计建议，促进开发区优化职能、精兵简政，整合升级，高质量发展。

（作者单位：渭南市审计局）