自然保护地整合优化研究——以白水县为例

邓艾

（陕西自然资源勘测规划设计院有限公司，陕西西安 710043）

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（中办发〔2019〕42号），提出要建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园、自然保护区为基础，自然公园为补充的自然保护地体系。2020年2月，自然资源部、国家林业和草原局印发《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函〔2020〕71号），此文件明确了编制自然保护地整合优化预案。

当前，我国自然保护地在保护生物多样性、保护自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用[1]，但部分自然保护地范围划定和功能分区不够科学合理，与其他自然保护地交叉重叠，历史遗留问题较多，管控措施针对性操作性不强，各种矛盾冲突尖锐，迫切需要对自然保护地范围及功能分区进行优化调整，同时对各类自然保护地进行整合优化。本文以陕西省白水县为例，通过梳理县域自然保护地现状，分析了现有保护地存在的问题，提出了一系列整合优化措施，以期为自然保护地整合优化提供参考。

1 白水县自然保护地现状

白水县地处陕西省关中平原东部北侧，是关中与陕北的咽喉要地，南接蒲城县，北邻延安市黄龙县、洛川县，东连澄城县，西靠铜川市印台区、宜君县，全县面积达986.6 km2。白水县境内涉及自然保护地2处，分别为陕西白水林皋湖国家湿地公园和陕西省方山森林公园，批复面积共计2 194.7 hm2，占白水县面积的2.22%。

1.1 陕西白水林皋湖国家湿地公园

陕西白水林皋湖国家湿地公园于2014年通过国家林业局批复试点建设，并于2019年通过国家林业和草原局验收，正式成为陕西白水林皋湖国家湿地公园，湿地公园规划建设总面积769.7 hm2，落界总面积656.71 hm2。

1.2 陕西省方山森林公园

陕西省方山森林公园落界总面积1 425.03 hm2，按区域划分为3个功能区，分别为：生态保育区，面积为 289.89 hm2；核心景观区，占地 166.33 hm2；一般游憩区，面积968.81 hm2。

2 自然保护地存在的问题

2.1 不同类型自然保护地交叉重叠

白水县境内涉及自然保护地2处，自然保护地落界矢量面积总计2 081.74 hm2，占全县面积的2.11%。陕西省方山森林公园和陕西白水林皋湖国家湿地公园之间存在交叉重叠情况，重叠面积达到了6.32 hm2，占白水县自然保护地落界面积的0.3%。经过实地调查研究发现，该重叠部分为森林生态系统，以刺槐和油松为主，与方山森林公园的生态系统和植被情况一致，应该归属陕西省方山森林公园范畴[2]。

2.2 保护空缺情况分析

陕西省方山森林公园原保护类型为人工林，其两侧有经过长期保护管理的国家二级公益林，是与原森林公园生态功能紧密相关、生物多样性丰富、集中连片度较高的重要生态单元。因此，拟将陕西省方山森林公园两侧重点国家二级公益林划入保护空缺区域，以保证生态系统的完整性和连通性。方山森林公园保护空缺面积共330.10 hm2。

2.3 自然保护地内矛盾冲突概况

2.3.1 城镇建成区。自然保护地内存在城镇建成区面积0.02 hm2，全部分布在陕西白水林皋湖国家湿地公园范围内。

2.3.2 永久基本农田。自然保护地内存在永久基本农田44.82 hm2，其中：陕西白水林皋湖国家湿地公园范围内永久基本农田面积为15.30 hm2，陕西省方山森林公园范围内永久基本农田面积为29.52 hm2。

2.3.3 成片集体人工商品林。自然保护地内成片人工商品林总面积17.04 hm2，均存在于陕西白水林皋湖国家湿地公园范围内。

2.3.4 村庄和人口。自然保护地内涉及村庄2个，总人数1 206人，面积14.49 hm2。其中：陕西白水林皋湖国家湿地公园范围内存在村庄1个，人数1 165人，面积共计10.50 hm2；陕西省方山森林公园范围内存在村庄1个，人数41人，面积共计3.99 hm2。

2.3.5 矿业权。自然保护地内存在矿业权冲突，主要为石油天然气探矿权，总面积1 489.10 hm2。其中：陕西白水林皋湖国家湿地公园范围内探矿权面积97.59 hm2，陕西省方山森林公园范围内探矿权面积1 391.51 hm2。

2.3.6 其他情况。其他情况主要涉及因密集矛盾问题调出的周边区域，因矛盾问题调整造成保护地空间不连续的细碎图斑以及陕西白水林皋湖国家湿地公园存在跨行政区边界的情况。针对以上情况，均需进行整合优化，涉及面积共计112.79 hm2。其中，涉及陕西白水林皋湖国家湿地公园面积98.77 hm2、陕西省方山森林公园面积14.02 hm2。

3 自然保护地整合优化措施与建议

3.1 整合优化措施

针对自然保护地内的永久基本农田、集中连片的集体人工商品林、镇村建设用地以及为保持生态系统完整、连通性需调出的其他区域，以解决历史遗留和现实矛盾问题为宗旨；区域内集中连片度较高的重要生态单元，生态系统连续完整，具有潜在重要生态价值需调入的区域，以“应划尽划、应保尽保”为原则[2]，严格按照自然资源部、国家林业和草原局《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函〔2020〕71号）文件精神，对自然保护地进行整合优化调整。

3.1.1 自然保护地调出区域整合优化。一是严守“三条控制线”不重叠、不交叉底线，在不影响主要保护对象的前提下将矛盾冲突的集中永久基本农田调出，调出后不影响湿地生态系统和动植物等主要保护对象，在坚持生态优先的同时保障粮食安全，也方便湿地公园保护与永久基本农田保护的管理工作。二是对分布在远离重要江河干流源头、两岸、重要水库周边区域以外的成片集体人工商品林予以调出。三是对镇村人口少，人为活动有限，生产生活方式对湿地生态功能不会造成明显影响的集中镇村用地予以调出。四是针对其他调出区域情况，该部分主要分布在集中永久基本农田、集体人工商品林、镇村用地周边区域，考虑到该区域连同矛盾冲突图斑区域与居民的生产生活联系紧密，共同组成了农村生产生活单元，形成集中连片的生产生活用地圈，故对该部分区域连同矛盾图斑一并调出。另外，针对因调出上述矛盾冲突部分后而处于零星、破碎分布状，造成保护地空间不连续的细碎图斑，且调出可以保持自然保护地生态系统的完整性、连通性，故作调出处理。五是针对林皋湖湿地公园边界跨越至铜川境内的冲突集体人工商品林区域作调出处理，以避免保护地后期管理中出现不必要的权属争议。

白水县自然保护地共调出地块面积为175.84hm2，其中，湿地公园中调出地块总面积为133.11 hm2，森林公园中调出地块总面积为42.73 hm2，主要包括冲突调出及冲突调整后处于零星分散状的其他调出部分（表 1）。

表1 白水县自然公园整合优化调出汇总情况

3.1.2 自然保护地调入区域整合优化。自然保护地调入主要为陕西省方山森林公园周边调入范围，陕西白水林皋湖国家湿地公园未涉及调入情况。陕西省方山森林公园原保护类型为人工林，其周边区域有规模较大的国家二级公益林，经过长期保护管理已形成了与原森林公园生态功能紧密相关、生物多样性丰富、集中连片度较高的重要生态单元，区域内生态系统连续完整，具有潜在的重要生态价值。因此，将该区域调入陕西省方山森林公园中，调入总面积为330.1 hm2，均为国家二级公益林，无权属争议，实地现状为灌木林地、有林地及其他林地。

3.1.3 自然保护地整合优化结果。白水县整合优化后各类自然保护地共计2处，均为自然公园，面积合计2 229.68 hm2，占国土面积的2.27%，较批复面积计算的自然保护地实际占比提高0.04%，较落界面积实际占比提高0.15%。其中：森林公园面积合计1 712.39 hm2，占比76.80%；湿地公园面积合计517.29 hm2，占比 23.20%。

3.2 整合优化建议

3.2.1 保护管理工作的实施性与有效性需要结合实际工作。自然保护地范围比较大，地形地貌复杂，经过科学评估划定的边界没有与具有明显特征的自然地形地貌结合，部分保护区域过于分散。在实际保护中，不利于人们对自然保护地的辨识，增加了侵扰风险；不利于保护管理工作的进行，降低了保护的有效性[3]。

3.2.2 自然保护地保护与开发兼顾不够。“绿水青山就是金山银山”理念不单单强调保护。在现行自然保护地相关政策中，关注点在于如何调整，但疏于如何管控，大大降低了地方政府、社会组织、个人对自然保护地保护价值和经济价值的认同感和预期性，不利于吸引更多保护资源投入自然保护地中。

3.2.3 明确征收补偿机制。永久基本农田、人工商品林、建设用地等人为活动的矛盾冲突地类调整方式，应该与征收补偿机制一同进行。对不得调出的矛盾冲突地类，应及时与相关利益人对接，积极处理好自然保护地与人的关系[4]。