社会信用服务行业的地方立法审思与展望

金小敏

(南京审计大学法学院，江苏 南京 211815)

随着当前我国社会信用体系建设的不断发展以及科技的不断进步，我国社会信用服务行业快速发展且前景极为可观。然而，我国目前尚无国家层面的统一社会信用立法，地方层面的信用立法涉及信用服务行业的也为数不多，这必然会导致我国信用服务行业发展乃至整个信用服务体系的建设遭受制度障碍。因而，设立专门立法规范信用服务行业发展具有现实的必要性与紧迫性。在此，社会信用服务行业发展的地方立法问题需要引起高度重视，因为它将为未来出台国家统一立法提供重要参考。

一、我国社会信用服务行业地方立法的实证考察

尽管尚未出台国家统一的社会信用服务行业立法，但国家已出台众多的关于信用服务机构乃至社会信用服务行业发展政策性文件。例如:《社会信用体系建设规划纲要(2014～2020)》明确指出，要培育、规范信用服务市场，发展信用服务机构；《关于引入第三方信用服务机构协同参与多领域及特定领域行业信用建设和信用监管工作的函》对引入信用服务机构参与行业信用建设与信用监管工作做出了明确规定；《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》中强调，信用服务行业在新型监管机制中不可或缺，要充分借鉴其专业优势，鼓励相关部门与其在信用信息收集、加工、应用等方面开展合作。在上述指导性政策文件引领下，全国各地纷纷开展了立法尝试。下面拟对当前我国已出台的地方信用立法文本进行梳理总结，以期客观描述该领域的立法现状，发现社会信用服务行业地方立法的优缺点。

(一)样本选取与处理

迄今，在全国31个省、自治区和直辖市中，除了云南、西藏和新疆外，已有28个省、自治区和直辖市(含21个省、4个直辖市和3个自治区)出台了社会信用地方立法。以这28个省级社会信用立法为样本，通过立法时间和信用服务行业发展规定的篇幅设置，归纳整理出我国省级地方信用立法中关于规范信用服务行业发展的主要内容，进而客观描述我国省级地方信用条例(办法)中关于信用服务行业发展的立法现状。为了充分体现不同经济社会以及法治发展状况的省份和地区在信用服务行业发展上的立法区别，笔者将样本按照东部地区、中部地区和西部地区三个部分进行划分，以期清晰展示不同经济社会发展水平与信用服务行业发展立法的相关性。(见表1、表2)

表1 省级(直辖市、自治区)信用服务行业立法规制情况

表2 全国省级(省、自治区、直辖市)信用服务行业立法的主要内容(21个样本)

(二)样本分析与评价

根据上述样本的处理，可见当下我国信用服务行业地方立法规制在不断探索完善的过程中存在一些明显的先进之处。主要表现为:第一，近几年全国各地方已经纷纷开始重视规范信用服务行业发展地方立法的重要性，尤其是近两年来，我国省一级地方信用立法呈现爆发式增长，且这些信用立法中83.3%都为信用服务行业发展设置了专门的章节进行规定。第二，我国省一级地方信用立法中关于社会信用服务行业的立法与其经济社会的发达程度虽未严格吻合，但在总体上是呈现出正相关的。我们能够看到，在东部、中部、西部三类地区中，信用立法的起步与发展呈现出递减的趋势，即东部地区信用立法起步较早且发展较快，中部地区次之，西部地区最晚；且在这三类地区的信用立法中，对于规范信用服务行业发展完全无涉及的占比分别是18.18%、12.5%、44.4%，设置专章规定的占比分别是72.73%、62.5%、55.56%。第三，我国省一级地方信用立法中关于信用信息收集、处理规则的规定已经较为成熟，在21个具有信用服务行业发展规定的信用立法样本中有20个对此进行了明确的规定。第四，各地方充分认识到政府的扶持与鼓励对于信用服务行业发展的关键性作用，21个样本中有19个对此进行了规定。

当然，在中央与地方层面的共同推进下，虽然目前我国社会信用服务行业的地方立法规制已经取得了一定的成效，也具备明显的先进之处，但由于思想认识不到位和立法技术等方面的限制，社会信用服务行业的地方立法还存在缺乏足够重视以及保障措施不力等问题。

二、我国信用服务行业地方立法的主要问题

我国社会信用服务行业地方立法在实践中所面临的问题多种多样，本文仅对上述实证考察所能发现的问题进行重点分析。

(一)对社会信用服务行业立法缺乏足够重视

基于表1，在28个样本中，现有7个省(直辖市、自治区)对信用服务机构乃至社会信用服务行业完全不涉及，占总数的25%；3个省(直辖市、自治区)对信用服务机构有较多的规定；18个省(直辖市、自治区)对于信用服务行业的规范与发展设置了专章进行规定，占总数的64.3%。由此可见，在整体上我国省级层面的立法对社会信用服务行业缺乏足够重视，相关立法存在不足。

(二)社会信用服务行业立法重行业激励、轻行业规制

基于表2，可以发现我国省级地方信用立法中关于信用服务行业立法的重点在于信用信息收集、处理规则；政府扶持，鼓励发展；鼓励利用新技术开发信用产品，拓宽信用服务领域；鼓励信用服务行业协会实行行业自律管理等方面。而对于加强信用服务机构监督管理，建立信用服务机构信用承诺制度和信用服务机构及其从业人员信用评估制度，对信用服务机构实施分类监管，建立信用服务机构准入与退出机制等方面的规定相对较少。尤其是信用服务机构的准入与退出机制，只有吉林、贵州两地提到了这一点，但均未提及到底应该建立怎样的准入与退出机制以及准入和退出的具体条件有哪些。由此可见，当前我国地方立法的实践操作是重视行业的激励措施，轻视对行业的规制。

(三)社会信用服务行业立法对行业发展的保障措施不力

基于表2，可以发现我国省级地方信用立法中关于信用服务行业立法对鼓励政府购买、应用信用产品与信用服务，鼓励政府与信用服务机构合作，专业人才培养，推动公共信用信息有序开放，促进信用信息融合应用等方面的规定较少，而其他类似于查处、清理、整顿不合格信用服务机构，落实相关主体责任等保障措施更是鲜少提及。由此可见，当前我国地方立法对促进社会信用服务行业健康发展的相关保障措施重视不够，立法水平亟待提升。

(四)社会信用服务行业立法未能均衡信用信息开放共享与信息保护之间的关系

基于表2，可以发现我国省级地方信用立法中关于信用服务行业立法在公共信用信息的开放与共享方面极度欠缺，在21个具有信用服务行业发展规定的信用立法样本中仅有4个对此进行了规定，分别是广东、江苏、甘肃、辽宁；而对于信用信息收集、处理的规制，在21个具有信用服务行业发展规定的信用立法样本中有20个对此进行了明确的规定。法条中关于信用信息收集、处理规制的规定，主要强调的是信用服务机构在收集、处理信用信息时要依法接受监管，且负有保密义务等，故该规定其实很大程度上就是在强调信息保护。由此可见，我国社会信用服务行业的立法未能有效平衡信用信息开放共享与信息保护之间的关系。

(五)社会信用服务行业立法较为原则化，可操作性不强

基于表2，可以发现我国省级地方信用立法中关于信用服务行业立法的十项主要内容，大部分都是鼓励性与倡导性的，例如，鼓励利用新技术开发信用产品，拓宽信用服务领域；鼓励信用服务行业协会实行行业自律管理；鼓励政府购买、应用信用产品与信用服务；鼓励政府与信用服务机构合作等，这种鼓励性与倡导性的法律条文很大程度上较为原则化，不够精细。也正是这种原则化，导致此类法律条文大多缺乏可操作性与可执行性，在现实中很难得到较好的贯彻与落实，故而容易使得相关信用服务行业立法成为“景观式立法”。

三、我国信用服务行业地方立法的问题成因

前一部分已详细阐述目前我国信用服务行业地方立法规制中所存在的主要问题，要想在未来的地方信用立法中取其精华、去其糟粕，只有了解这些问题背后的深层原因，才能更好地提出相应的解决措施或建议，以便更好地促进信用服务行业的健康发展。下面将基于当下我国社会信用服务行业地方立法所存在的几大问题，逐一进行分析。

(一)我国信用服务行业发展较晚，目前仍处于初步发展阶段

20世纪80年代后期，为规避对外贸易中所出现的信用风险，我国首次引入国外相关信用风险管理的技术与服务，随后我国的信用服务行业开始起步。因此，与一些西方发达国家相比较而言，我国的信用服务行业起步较晚，目前尚处于初步发展阶段，不够成熟。同时，信用服务行业作为一种新兴服务业，属于知识和技术密集型的行业，涉及多学科的知识以及专业的技术，故一些经济社会发达程度较低的地方，目前可能尚未出现该行业，对于信用服务行业发展的重要性认识不到位是在所难免的。所以，从整体上来说，我国地方信用立法对于信用服务行业立法是缺乏足够重视的。

(二)我国信用服务行业目前仍属于政府政策驱动型行业

基于我国的国情与经济、法律发展等实际情况，我国目前的信用服务行业发展模式类似于以德国为代表的政府主导型模式，这种模式下，我国的社会信用服务行业在政府的驱动下产生与发展，属于政府政策驱动型行业。对这种行业进行大量规制，通常会造成其发展丧失原有的活力，故地方信用服务行业相关立法可能不敢过度对该行业进行规制。因此，我国当前的社会信用服务行业立法重行业激励、轻行业规制，且这些立法大多数都是鼓励性与倡导性的，缺乏可操作性与可执行性。

(三)相关法律法规及配套制度不够完善

目前我国信用领域的相关法律法规从整体上来说是存在欠缺的，未能形成一个完备的体系，故商业秘密、个人隐私与企业信用信息、个人信用信息之间的界限尚未有效界定，导致公共信用信息开放的标准难以确定，继而很多地方信用立法中对此避而不谈。因此，我国省级地方信用服务行业立法中关于推动信用信息开放、共享的规定较少，未能科学有效地处理好信用信息开放共享与信息保护两者之间的关系，实现两者之间的动态平衡。同时，因该行业内相关法律法规及其配套制度不够完善，现阶段信用监管相关政策文件也才发布不久，事前审批和事中事后监管未能有效衔接，且各部门在信用服务行业发展中的职责划分与确定也无明确规定，继而地方信用立法中难以对该方面内容进行过多的规定，所以我国省级地方信用服务行业立法中关于信用服务机构准入与退出机制、信用服务机构及其从业人员的分类监督与管理，信用服务行业协会的行业自律管理等相关监管制度以及查处、清理、整顿不合格信用服务机构，落实相关主体责任等保障措施的规定较为缺乏。综上所述，与信用相关的法律法规及配套制度不够完善是目前我国省级地方信用服务行业立法对行业发展保障措施不力的重要原因。

(四)地方立法理念保守且偏向于“粗放化”立法

就社会信用服务行业立法中信用信息开放共享规定较少这一问题而言，其主要原因除了相关法律法规及配套制度不够完善外，还与地方政府立法理念较为保守有关。公共信用信息通常会包括一些个人隐私与商业秘密，政府对其公开若不小心谨慎，很可能就会侵犯私人权益，继而大多数的政府为了稳妥起见，在其信用立法中未对该项进行规定。而就社会信用服务地方行业立法较为原则化、可操作性不强这一问题而言，地方立法理念偏向于“粗放化”立法，未能做到立法精细化是其最主要的原因。在“粗放化”立法理念的影响下，社会信用服务行业地方立法不可避免地会出现较多模糊性、原则性的法律条款，继而导致其缺乏可操作性。因此，综上所述，立法理念的保守和“粗放化”与社会信用服务行业立法中缺乏信用信息开放共享的相关规定以及社会信用服务行业立法较为原则化等问题有着不可忽视的关系。

四、信用服务行业地方立法的展望

基于我国当前信用服务行业发展地方立法规制现状，结合其原因分析，可见规范我国信用服务行业发展的地方立法应在保留原有先进之处的同时，完善不足之处，具体而言，可从以下几个方面着手。

(一)加快培育社会信用意识，增强对信用服务行业立法的重视

针对文章第二部分所提出的对社会信用服务行业立法缺乏足够重视的问题，可以通过加快培育社会信用意识，增强对信用服务行业立法的重视来解决。只有当社会信用意识完全形成，信用产品与信用服务才能更多地被社会公众所需求，社会信用服务行业才能得到更好的发展，社会信用服务行业的立法也才能受到高度的重视。至于如何加快培养社会信用意识，可从信用文化的建设入手，完善具有约束作用的相关法律规章，提升政府公信力，推进企业信用文化建设，以及广泛进行信用教育与宣传等，以形成一种守信的意识形态。这种意识形态的形成能够对社会公众产生一种潜移默化的影响，进而起到培育社会信用意识的作用。

(二)加强对信用服务行业的监管与规制，进行分类监管

针对文章第二部分所提出的社会信用服务行业立法重行业激励、轻行业规制问题，在未来我国信用服务行业地方立法中，应当加强对信用服务行业的监管与规制。具体来说，首先要从源头出发，在注册资本、保密与安全措施等方面为信用服务机构进入信用市场设置严格的准入条件，在确保进入信用市场的信用服务机构具备足够资质与能力的同时，维护信用市场的稳定与安全以及保障商业秘密与个人隐私。其次，要为信用服务机构建立一个严格具体的退出机制，在退出程序以及数据库的处理方面进行严格的把控。最后，要对信用服务行业进行分类监管，由于当代信用服务机构的范围十分广泛，2020年8月深圳发布的全国首份《信用服务业分类及编码规范》团体标准更是将信用服务业分成6大类、23小类、73细类，所以不能千篇一律，要根据不同业务范围与特点对信用服务行业进行分类立法，从而进行分类规制与管理。

(三)提升信用服务行业发展的保障力度，完善相关保障措施

要保证信用服务行业的健康发展，相关保障措施是必不可少的，但目前我国信用服务行业地方立法中对于信用服务行业发展的保障力度是欠缺的。因此，在未来信用服务行业地方立法中应当重点完善信用服务行业发展的相关保障措施。具体来说，首先要发挥政府的引导与示范作用，在立法中鼓励各级政府积极购买、应用信用产品与信用服务。例如，在采购与招投标中使用信用报告，从而提高企业以及社会公众对于信用产品和信用服务的重视与需求。其次，鼓励政府与市场信用服务机构合作开发信用产品。市场信用服务机构具有专业性的同时存在能力、资金以及公信力不足等问题，而政府虽在这些方面具有一定优势与地位，但在专业性等方面却是存在欠缺的，故有必要使两者充分合作，最大限度地发挥各自的作用。再次，促进信用服务行业协会、商会加强行业自律，提升服务水平。信用服务行业协会、商会能够通过制定本行业自律规约与道德准则等来引导该行业依法竞争、维护行业发展秩序。最后，在立法中重视对信用服务行业专业人才的培养。

(四)推进政府开放信息数据库，促进信用信息共享

在我国，政府掌握了大量有价值的公共信用信息，只有推进政府信用数据库的开放，促进信用信息共享，才能使得信用信息充分地交流融合，实现信用信息价值的最大化，继而在一定程度上促进社会信用服务行业的发展。当然，推进政府开放数据库，促进信用信息共享，并非是要实现完全共享而不做任何限制，而是要遵守相关法律法规的规定，在法律的框架内进行开放与共享，还要注重对信息开放共享所带来的各种安全风险等进行防范。具体来说，应当以法律的形式明确区分各种信息，厘清哪些信息必须开放共享、哪些信息可以开放共享、哪些信息不能开放共享；明确政府信息开放共享的主体、客体及权利义务等。

(五)转变立法理念，增强立法的明确性与可操作性

原则性条款不可避免地存在一定的模糊性与不确定性，而我国当下社会信用服务行业地方立法中对于相关主体行为的规制大多都表现为这种倡议性、原则性的规定。因此，现阶段我国要增强立法的明确性与可操作性，首先需要各地方立法部门转变立法理念，推进立法精细化，适当减少社会信用服务行业地方立法中的原则性条款，并且在减少空泛规定的同时，尽可能地细化那些必要的原则性规定，做到尽量具体和明确，以增强立法的可操作性与可执行性。其次，要增强立法的明确性与可操作性，可以通过健全相关法规的解释制度以及构建案例指导制度来实现，这两项制度能够在一定程度上明确那些无法规避的模糊性规则，减轻其所带来的负面影响。