亚洲金融危机的冲击及应对

袁东

危机突如其来 冷静理性应对

1997年下半年突如其来的亚洲金融危机，从1998年起给我国经济带来了较大的冲击。这种发生在家门口的危机，是中国改革开放以来首次遇到的。

危机的影响是明显的，也带来了严峻的挑战。当时，正值“两头在外，大进大出”的出口导向型经济模式业已形成之际，大量来料组装加工性质的产业聚集在东部沿海地区。这些劳动密集型产业面临着外部需求骤减甚至消失的冲击，进而陷入停滞，致使大批农民工集中返乡。

尽管危机及其冲击突如其来，也缺乏应对经验，但当时的中国政府很快就针对总体形势形成了较为明确的判断，转入了现在看来是值得充分认可、尊重和赞赏，难能可贵的冷静理性以及务实有效的应对进程。

1998年12月7日至9日召开的中央经济工作会议，认定1998年是“极不平凡的一年”“今年我们遇到两大挑战，一是亚洲金融危机蔓延并继续加深，国际金融市场持续动荡，世界经济受到严重影响，我国经济也受到不小冲击;二是国内发生了严重的洪涝灾害，给灾区群众生命财产造成重大损失，对国民经济发展带来直接影响。” 面对这种严峻形势，中央作出了“扩大内需，实行积极的财政政策，加强基础设施建设，推动经济发展和保持人民币汇率稳定”等重大决策。

政策的核心是两点：一是紧急采取扩张性财政政策，货币政策予以配合;二是中国政府承诺人民币不贬值。

当时，我是财政部国债司的一名工作人员，亲历了大幅扩张的积极财政政策抉择，以及财政政策、货币政策协调联动机制的尝试性构建工作。

追加发行国债 支持积极财政

1998年3月召开的全国“两会”已经审议通过了当年国家财政预算案。但是随着亚洲金融危机冲击力度的持续加大，我国政府果断决策，追加年度内中央财政预算支出，主要是通过追加国债发行规模来支持。

作为财政部工作人员，我具体负责测算首次国债发行追加額度并拟订报告。当时，测算追加国债发行的额度为1000亿元。1998年8月，第九届全国人大常委会第四次会议批准了国务院提出的1998年中央财政预算调整方案，其中就包括财政部向国有商业银行增发1000亿元国债，同时银行配套发放1000亿元贷款，重点用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改造、粮食仓库和城市公用事业等基础设施建设。

这在当时是相当大的扩张力度了。大到什么程度呢？与1997年的数据相比，1000亿元相当于中央财政总收入4819.64亿元的20.75%、中央财政本级收入4216.45亿元的23.72%，相当于中央财政总支出5379.64亿元的18.59%、中央财政本级支出2525.16亿元的39.6%。从全国两会审议通过的1998年预算案来看，1000亿元相当于中央财政总收入5309.19亿元的18.84%、中央本级收入4711亿元的21.23%，相当于中央财政总支出5769.19亿元的17.33%、中央本级支出2752.52亿元的36.33%。尤其是这1000亿元相当于1997年中央财政债务收入2476.83亿元的40.37%，相当于1998年全国两会审议通过的当年2808.6亿元国债发行规模的35.6%。由此可见1998年财政政策的扩张力度是非常大的。这使得1998年全国财政支出比上年增加了1564.62亿元，增幅高达16.94%，高出当年GDP增长率（7.84%）9.1个百分点。这一趋势在1999年进一步延续。1999年，全国财政支出比上年增加2389.49亿元，同比增长22.13%，高出当年GDP增长率（7.67%）14.46个百分点，是名副其实的“积极的财政政策”。

不仅如此，1998年8月18日，经国务院上报全国人大常委会审议通过，财政部又追加发行了2700亿元特别国债，专项用于弥补工农中建四家国有商业银行的资本金，以夯实金融基础与实力，增强防范化解金融风险的能力。这对当时应对亚洲金融危机的冲击，提升金融部门对经济的支持能力，是相当及时而且至关重要的。对于特别国债的规模以及四家国有商业银行的额度分配，我也是具体测算的主要工作人员。

难能可贵的是，上述政策都是根据当时经济形势及其趋势而迅速作出的果断抉择。1997年12月9日至11日召开的中央经济工作会议，针对1998年经济工作的政策方针还是“要继续贯彻稳中求进的方针……稳，就是继续实行适度从紧的财政货币政策，抑制通货膨胀”，同时强调“要坚持适度从紧的财政货币政策”。 但时隔几个月后，我们就根据经济形势的变化，坚定果敢地转向了大力度扩张性财政政策。

政策成效显著 大国形象树立

对于1999年的经济政策，1998年12月初召开的中央经济工作会议强调：“实行积极的财政政策，并辅之以适当的货币政策，对扩大内需、刺激经济增长具有十分重要的作用。这项政策今年已经取得初步成效，明年还要继续实施。关键是要把增加的建设资金投向基础设施建设，高度重视和确保项目建设质量。”从中可以看出，在亚洲金融危机和国内水灾面前，当时的中央政府坚定地采取了以扩张性财政政策为主、货币政策全力配合的政策组合框架，其中最为重要的是，大力度扩大财政投资并带动社会投资，投向重点是基础设施领域。

效果如何呢？尽管经济增长速度受到冲击，从1997年的9.24%水平上有所下滑，但大力度的财政政策使1998年与1999年的增长速度仍然保持在7.85%与7.66%的水平，2000年恢复到8.49%，实现了1998年中央经济工作会议确定的“保持经济适度快速增长”目标。

其间，财政部与中国人民银行尝试建立财政政策、货币政策协调机制，分别由双方分管相关工作的一名副部长和副行长统领负责，定期就两大政策如何合力发挥作用等情况予以交流协调。其中协调的主要内容是国债管理事宜，这是两大政策重叠最多也是连接两大政策的重点领域。我是当时双方协调工作小组的主要具体工作人员之一。随着之后亚洲金融危机冲击的消解以及经济恢复高速增长，这一日常协调工作没有继续，协调机制未能持续深入地推进。

“保持人民币不贬值”是当时中国政府的郑重承诺，加之扩张性积极财政政策效果很快显现，对稳定东南亚各国的信心与合力应对危机起到了至关重要的作用。也是自那时起，中国经济的实力，以及中国作为负责任大国的形象与声誉，普遍得到了东南亚各国以及全球大多数国家的认可与好评。中国建立起了令人信服的良好声誉。应对亚洲金融危机，是中国，而不是以美国为首的西方国家及其主导的国际金融机构，起到了重要的积极作用。

随着亚洲经济金融形势的逐步稳定，2000年，中日韩连同东盟十国在泰国清迈签署了《清迈协议》，开启了亚洲地区最重要的多边性货币金融合作，以合力应对未来可能的危机冲击。该协议在10年内（到2010年时）就形成了总额超过1200亿美元的货币互换网络，到2014年又翻番至2400亿美元。在《清迈协議》项下，“发展亚洲债券市场”成为共识，由各个协议参与国共同正式对外宣告，并设立了分工明确和协作的具体工作机制。这是当时我国采取积极应对政策的后续效果。

当年在这一危机应对过程中，中美两国保持了较好的协调沟通。当时，克林顿政府的财政部部长亦即美国高盛公司前总裁罗伯特·鲁宾为争取中国支持以合力应对亚洲金融危机，专门到访中国，在受到中国领导人接见后，于钓鱼台国宾馆同时任中国财政部部长项怀诚先生专题会谈。我参与了会谈材料的具体准备工作。

总之，亚洲金融危机的严重冲击，可以说是新中国成立以来打开国门的情况下首次遇到的，加之1998年国内的严重水灾，对中国经济的影响是相当大的。然而，值得称赞及学习的是，中国决策层很快就冷静下来，在对总体形势作出综合判断的同时，迅速而果敢地调整了几个月前刚刚确定的宏观经济政策和经济工作的重心。在“适度快速增长”总体经济工作目标指导下，从“适度从紧的财政货币政策”坚定地转向了力度空前的“积极的财政政策并辅之以适当的货币政策”，以基础设施为重点，大力扩大国家财政投资并带动社会投资。这些政策有效地抑制了内外部冲击带来的负面影响，重振了社会总需求，扭转了经济增长下滑的趋势，使国民经济快速恢复到显著增长的轨道上来。不得不说，这为我国自信且有底气的今天奠定了基础、积累了资本。

重温1998年的严峻局面及政策抉择，对于应对当前我国经济面临的下行压力、正视地方政府推进经济增长的空间与动能有限等问题，是有积极意义的。应尽快将政策重点转移到“以经济建设为中心”上来，切实践行“发展是硬道理”和“新发展理念”，务必做到“不折腾”“一心一意谋发展”，有效应对稳增长压力，推动经济运行保持在合理区间。