我国边疆地区数字治理的多重维度研究

段凌枫 辛宇

摘要：邊疆治理是国家治理的重要方面，直接关系边疆的稳定发展和国家的长治久安。在全面贯彻落实新发展理念的要求下，可从边疆地区一般性治理与特殊性治理的需求进行考量，结合西南边疆资源要素，构建边疆安全、通信设施、数智思维和价值取向四个数字治理维度，并着重于边境数据监控、提供通信设施建设政策、建立“数智思维”以及将传统治理与数字治理相结合的方式等方面，推动数字边疆治理高质量发展。

关键词：数字边疆；治理；多重维度

基金项目：2021年度云南省教育厅科学研究基金项目“云南省边疆小康示范村建设——以澜沧县糯福乡阿里村为例”（2021Y628）。

作者简介：段凌枫，云南大学公共政策研究院兼职研究助理（云南昆明650500）；辛宇，昆明文理学院马列部专职教师（云南昆明650231）。

中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）04-0063-04

一、问题的提出

边疆地区是我国重要战略地区之一，同时也是少数民族聚集地区。长期以来，国家层面针对边疆地区的经济社会发展、境外人口流动管理[1]、少数民族文化[2]、跨境民族教育[3]、安全保障[4]、科技发展等方面建立了相关政策，从而使边疆地区在巩固民族团结、促进繁荣发展、维护社会稳定、捍卫边疆安宁上都取得了跨越式的发展。在第四次工业革命浪潮的背景下，我国政府将大数据、人工智能、物联网等新技术应用到了公共治理的实践中。比如，“十三五”时期，云南省大力发展数字经济产业，大数据中心作为数字经济的算力载体和能力底座，在产业数字化、数字产业化方面的数据驱动、数据赋能作用越发凸显。进入“十四五”时期，云南省制定了“十四五”大数据中心发展规划，在把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的背景下，大力推进“数字云南”建设。如今，数字治理已成为国家治理现代化的重要驱动力量：在政府内部，数字治理通过打破数据孤岛、重塑业务流程、革新组织架构、压缩组织冗余，打造出了边界清晰、权责明确且精简、高效、统一的现代化政府；在政府外部，数字治理突破政府科层边界，向更广阔的市场和社会领域渗透，在为市场增效、社会赋权的同时，深刻重塑了传统的市场运行机制和社会治理机制[5]。

关于边疆地区的数字治理，学界普遍认为，大数据是一种良好的治理资源，能够弥补边疆地区由于历史与地域等原因造成资源供给不足的困扰，助推边疆经济的发展，可通过“制度”“志气”“智力”三者的有机结合，驱动边疆地区的数字治理改革，构建数字边疆话语体系，有效促进传统行业数字化升级，给予地区全面提升治理能力的契机[6][7][8]。那么，如何从边疆地区一般性治理与特殊性治理的需求进行考量，结合基础设施、技术运用、创新思维、治理主体素质能力等数字政府治理的关键要素，探索出数字边疆治理的新模式，是一个亟须解决的问题。

二、云南数字治理实践基础

目前大数据在国家治理或公共部门中的运用，主要集中在公共政策、危机管理、公共安全、“互联网+政务服务”、智慧政府以及大数据产业等领域[9]。2021年5月发布的《省级政府和重点城市一体化政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告（2021）》[10]（以下简称《评估报告》）显示，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团中有30个省（区、市）构建了覆盖省、市、县、乡、村五级的网上政务服务体系，推动了政务服务向基层、向乡村延伸。取得这些辉煌成就的背后是国家对边疆发展的重视以及深入推进。

（一）电子政务水平优化，发展特色百花齐放

“信息孤岛”一直是我国电子政务建设以来长期面临的发展问题。得益于近年来政务服务平台的深入推进，“互联网+政务服务”成为如今深化改革的重要突破口。为了更好地促进政务信息资源的整合，2019年5月31日，国家政务服务平台上线试运行，各地区各部门政务服务事项不断汇聚，为企业和群众提供“一站式”线上“办事大厅”。国家政务服务平台作为引领数字化时代政府改革与服务能力建设的着力点和突破口，推动了政务服务从缓慢到迅速、从被动到主动的转变，并取得了积极成效。2021年，全国一体化政务服务平台基本建成。

《评估报告》显示，2020年度省级政府一体化政务服务能力总体指数平均值为85.21，云南省总体指数为85.10，在全国32个省级政府中位列第12名。2019年1月上线的“一部手机办事通”App，是云南省推动政府部门深化“放管服”改革和构建“数字云南”的积极探索和有力抓手，旨在为企业和群众提供优质、便捷、高效的政务服务，推动政务“掌上办”“指尖办”，并且一直在迭代更新，办事项目已从首批上线的153个事项增至1363个事项，除了多项个人、法人、部门办事外，还提供生活上的多种服务，如查纪念馆、图书馆、便民缴费、珠宝检验等特色便民服务。“一部手机办事通”App将全省各级部门的办事渠道统一汇集，将个人、法人、部门办理事项条目以及每件纳入App的事项进行办事指南整理，明确每件事的办理流程。部门办理事项仅需通过网上填报材料，甚至在端口中可直接下载电子表格进行填写提交，并在领取方式中进行选择即可完成办理，实现“线上线下”融合。

（二）绝对贫困解决，全面建成小康

通过建立精准扶贫、精准脱贫工作机制，我国解决了边疆发展最大的问题——贫困问题，全国农村居民人均年可支配收入由2010年的6272元提高到2020年的17131元[11]，区域性整体贫困得到解决。2021年3月，国家统计局云南调查总队发布的数据显示：“十三五”时期，云南全省农村居民人均可支配收入从2015年的8242元增加至2020年的12842元，年均增长9.3%，增速高于全国农村0.9个百分点。2020年，全省农村居民人均工资性收入3975元，与2015年的2315元相比，年均增长11.4%，高于全国农村2.7个百分点。2021年云南省政府工作报告提出了加快“数字云南”建设步伐的要求，并提出要实施传统基础设施“数字+”“智能+”行动，加快数据中心、人工智能、产业互联网、物联网等建设，5G基站总量达到5万个，加速5G网络向县、镇延伸……这一切都为云南数字治理提供了重要保障。

（三）优化营商环境，激发市场活力

云南省是我国面向南亚东南亚的辐射中心，打造良好的营商环境，对我国通向南亚东南亚有着重要作用，也对我国社会经济建设有着积极影响。

2019年8月30日，中国（云南）自由贸易试验区挂牌仪式在昆明、红河、德宏3个片区同步举行。在相关方案指导下，三个片区紧扣106项试验任务，开启一、二级市场规范边民互市模式，实现边民互市跨境结算全流程电子化；出台16项金融改革创新制度文件，推动跨境人民币业务创新发展；在全省率先开展“货物贸易电子单证审核”业务，首次在云南省开放商业保理业务[12]。营商环境直接影响改革创新速度和成效，昆明片区的政务服务可以实现“一窗受理、一网通办、一次办成”，并创新“零见面”审批模式，建成了“24小时不打烊”自助服务区。自贸区还开办了企业“红黑榜”，从开办企业、登记财产、纳税、信贷、政务服务等指标来进行评价，对“红黑榜”名单进行公示，并对进入“黑榜”名单的企业进行限期整改，帮助其解决问题，努力创造良好的营商环境。2020年11月11日，云南省人民政府发布《云南省进一步优化营商环境更好服务市场主体28条措施》[13]，从进一步提升投资建设便利度、进一步简化企业生产经营审批和条件、进一步优化外贸外资企业经营环境、进一步降低就业创业门槛、进一步提升涉企服务质量和效率与进一步完善优化营商环境长效机制六个方面，围绕市场主体需求不断进行改革。一方面，继续提高审批效率、加强审批材料的整合、优化政务服务效率和降低企业经营成本；另一方面，继续降低门槛政策鼓励就业和创业，增强市场活力。作为国家首批沿边自贸试验区，云南自贸试验区最大的特点是“沿边”，最大的特色是“跨境”。昆明、红河、德宏片区签署了合作联动协议，不断完善信息共享、协调创新、联动发展机制。德宏片区建成“中国·瑞丽跨境物流大数据中心”平台，进行跨境电商、跨境金融、跨境产能合作，拓展“互联网+免税购物”模式，扩大第三国商品种类和销售规模。

三、数字边疆治理的多重维度逻辑

随着大数据的迅速发展，各种现代技术不断创新，智能化、整体化的公共治理模式逐步形成，也改變着边疆地区的治理方式，以实现经济发展、民族团结、社会和谐、安全稳定的目标。党的十九大报告明确提出“加快边疆发展”的要求。习近平总书记2015年1月在考察云南工作时指出：“希望云南主动服务和融入国家发展战略，闯出一条跨越式发展的路子来，努力成为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，谱写好中国梦的云南篇章。”

尽管各地已相继推出电子政务平台，但受限于当地技术、基础设施、文化等因素，边疆地区整体性治理还处于发展阶段，将数字技术引入边疆治理，需要考虑治理的维度。以下将从边疆安全、通信设施、价值取向和数智思维四个维度，来分析数字边疆治理建设。

（一）边疆数字治理中的边疆安全维度

边疆是我国对外交流的重要地区，巩固好边疆安全是维护我国稳定发展的现实需要。云南省边境线长达4000公里，与越南、老挝、缅甸三个国家接壤，是国家开放、文化交融的地区，同时也存在着跨境型边境安全风险[14]。边境日益成为各国人员、物品、交通工具的集汇地，其开放性、国际性和边境安全风险源的多样性共同造成了边境安全风险的流动性、跨境性和复杂性。因此，一方面，需要更对边疆人员进出流动、商品跨境贸易之间进行更全面的监控，建设线上网络空间“防火墙”；另一方面，保障数据的安全性，特别是要注意风险数据采集、信息分享、风险数据研判等方面。要通过运用大数据等技术，对边境线地区进行感知、分析、判断，巩固边疆安全，稳定边疆数字政府的建设。

（二）边疆数字治理中的通信设施维度

通信基础设施是数字边疆的基础，应用数字技术要以计算机高速网络为载体，因此在基础设施方面需要进行更多的投资建设。在大数据时代，数据即资源，数字技术由于跨越时间空间“泛在化”特性，可以使民众通过移动端就能够随时随地享受到政府部门提供的公共服务。尤其在边疆地区，受自然环境以及交通条件的限制，地方政府进行政务服务、应急监控、物流传输等方面的数字化转型，更能体现数字治理的优越性。需要注意的是，尽管如今云南省已开发政务服务平台以及移动端App，但由于边疆地区居民对大数据感知度低等原因，边疆地区的电子政务体系发展较为缓慢。此外，在云南等边疆地区，普通话普及率较低，因此在政务服务中建立自动服务机时，要根据当地居民的语言需求储备语言，避免当地群众因语言文化而出现使用障碍，造成资源浪费。

（三）边疆数字治理中的数智思维维度

边疆数字治理是一个长期复杂的工程，需要将边疆地区的“一般性治理”“特殊性治理”与“数字治理”相结合。在数字治理宣传方面，要让云南等边疆地区人民通过较易理解的方式来了解并学会使用数字工具，推动政府职能转变。在未来，随着人工智能等新技术的深度普及，数字技术的“弥散性”特征可将公民、部门、社会组织之间进行突破空间的整合，为边疆治理提供更为快捷的沟通渠道，以达到“整体性治理”的目标。如在某地区出现公共基础设施的缺失，公民可以通过拍摄上传的方式反映到政府部门，再由政府部门进行需求回应，实现更高效的治理。

（四）边疆数字治理中的价值取向维度

将数字技术用于边疆治理，需要对治理客体进行充分分析，对公共管理创造的价值理性进行审视。对于边境地区治理现状来说，要结合当地特色文化和民族信仰进行人文关怀，对于边疆地区居民来说，要给予足够的耐心与理解，提供多渠道服务，使其参与感及认同感得到显著提升。数字治理的目的并非为了实现工具理性而忽略价值理性，政府需要明晰以人民为中心的理念，才能够让数字治理在边疆地区大有可为。对大数据升级则更需要时刻把握其发展动态，面对海量的数据学会有效地筛选，否则会导致数据滥用的情况。要明确根本落脚点在于治理，而非技术，并在此基础上，通过应用数字技术进行更具有深度、广度的治理，让数字技术在公共治理中有更为丰富的实践意义。

四、结语

一个国家的治理效能不仅体现在发达中心城市上，还体现在边疆民族地区上。如何从传统边疆治理向数字边疆治理转型，涉及诸多学科。云南边疆的建设，不仅关系地区的发展，也关系国家安全问题。本文从数字边疆视角对云南民族地区现代化治理进行了一定的创新性探讨，然而只有通过大量的实践，方能准确找寻数字治理与边疆治理之间的“尺度”，避免陷入对数字技术过分依赖的陷阱中。此外，要继续关注边疆地区民族多样性、基础设施、文化背景等现实因素，研究出符合边疆地区数字治理的创新路径，以此实现边疆地区的高质量发展。

参考文献：

[1]何跃.中国西南边疆境外流动人口的区域管理研究——以云南为例[J].贵州社会科学，2008（12）.

[2]方盛举，曹昶辉.我国边疆文化治理的挑战及其应对[J].新视野，2019（1）.

[3]何跃，高红.论云南跨境教育和跨境民族教育[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2011，28（2）.

[4]周平.国家治理视阈中的边疆治理[J].社会科学文摘，2016（7）.

[5]以数字治理助推国家治理能力现代化[N].法治日报，2021-06-23（5）.

[6]陈潭.从大数据到大智库：大数据时代的智库建设[J].中国行政管理，2017（12）.

[7]邓崧，周倩.边疆地区“三维一体”的乡村治理逻辑框架——基于云南省的多案例分析[J].云南行政学院学报，2021，23（2）.

[8]刘春呈.大数据时代大数据局对数字边疆的治理研究[J].四川行政學院学报，2019（5）.

[9]白利友.大数据时代的数字边疆及其治理思考[J].云南师范大学学报（哲学社会科学版），2018，50（5）.

[10]中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心.省级政府和重点城市一体化政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告（2021）[EB/OL].http：//zwpg.egovernment.gov.cn/xiazai/2021zwpg.pdf.

[11]国务院新闻办公室.中国的全面小康白皮书[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/2021-09/28/content_563 9778.htm.

[12]云南自贸试验区周年考，成绩如何？[N].新华每日电讯，2020-09-01（3）.

[13]云南省人民政府网.云南省进一步优化营商环境更好服务市场主体28条措施的通知[EB/OL].http：// www.yn.gov.cn/zwgk/zcwj/zxwj/202011/t20201111_ 213111.html.

[14]李子元，唐超，徐杨.大数据背景下跨境型边境安全风险防控机制研究[J].中国公共安全（学术版），2019（1）.

责任编辑：钟雪