农村自治组织再生产与区域社会再整合

周兴妍

[摘 要]本文基于云南省兰州坝地区农村自治组织再生产与区域社会再整合的探索实践，采用“国家社会”的分析范式，从村民自治和组织网络的角度对这一实践的生成原因、运行过程和组织结构进行探讨。“社邻共建”以自治组织再生产为手段，构建起横向合作体系，形成了乡村区域秩序构建的合力，进而将村民自治引向深化。“三级联动”以区域社会再整合为手段，构建起纵向权力关系，形成了官民互动机制。在此过程中，国家力量与“社会”力量相互交织，最终形成权力体系的差异性均衡，进而重塑社区秩序，达致社区共生与社区和谐。

[关键词] “社邻共建”;村民自治;调解;组织

[中图分类号]D082      [文献标识码]A       [文章编号]1672-1071（2022）02-0079-06

一、 问题的提出

村际矛盾纠纷的有效化解，是国家推进乡村振兴，健全乡村治理体系的内在要求，也是中国农村基层治理研究曾长期忽视的一个领域。党的十九届四中全会指出，要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，探索创造更多依靠基层、发动群众、就地化解人民内部矛盾的途径和方法[1]。强调各地要结合当地实际，积极探索化解基层纠纷的创新机制和方式，推进基层纠纷化解机制的在地化。在此基础上，2020年中央“一号文件”强调要“进一步加强人民调解工作，做到小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交，畅通农民群众诉求表达渠道，及时妥善处理农民群众合理诉求”[2]。

然而，目前关于农村基层社会的纠纷化解研究，主要还承袭和停留在20世纪90年代“村内纠纷”这一范畴，重点关注的仍然是一村之内，或不同村庄内部的单个主体之间的权益争端，如邻里关系、宅基地划分、婚姻家庭、债权债务等等。而对于以村社为单位，或因行政跨界而日益凸显的“村际矛盾”，无论是案例素材的积累还是理论话语的建构上，都还显得非常不够。

事实上，自进入21世纪以来，我国农村社区在现代化和“城市反哺农村”的大变革背景下，基于资源、空间、权力结构甚至文化冲突而来的村际矛盾不断上升为一种显在且常见的现象[3]。基于法律规则和国家规制的村级调解组织和地方政府不能满足复杂化的跨村纠纷调解需求[4]23，进而导致村际纠纷化解陷于“困局”。而另一方面，具有“地方性知识”与“本地想象”的人民调解方式，在减轻政府和法院负担，维持乡村社会稳定方面仍然具有独特价值。因此，有必要重拾人民调解的方式，并对调解的组织形式进行改造和创新。

作为一种化解多民族地区村际纠纷的有效机制，发轫于兰州壩地区①的“社邻共建，三级联动”

正是农村自治组织再生产与区域社会再整合的产物。简言之，它是指当地社会的相邻村社，为化解村际矛盾，组建“社邻共建”理事会，吸纳不同村庄、不同族群、不同类型的精英及普通村民代表参与其中，以预防、协商、调处基于村社为单位而发生各种纠纷矛盾的一种机制。其在化解异地搬迁后的社区居民矛盾、促进少数民族的社会融入等方面不断扮演积极角色②。虽然目前尚未完全普及，但当地政府部门认为，其代表着人民调解和村民自治有效实现形式的发展方向，并将其宣传为多民族地区化解村级纠纷的“兰坪实践”，正在进一步推广当中。

据作者实地调查了解，这一机制确实有其独到的学术和应用价值。相较而言，这一基于有效化解不同民族、不同村社之间纠纷矛盾的机制，超越了以往中原汉族地区村际纠纷化解的一般模式，也有别于当地社区历史上化解村际族际纠纷的传统模式，是一种在特有环境和条件下创造性化解纠纷的新机制新形态。因此，以“社邻共建，三级联动”这一新兴的调解机制为抓手，对农村自治组织再生产与区域社会再整合开展实证研究，有助于透过纠纷化解的表象，揭示基层治理中国家、社会、个人等在互动过程中的权力关系，理解村民自治实现形式体系的政治涵义。

二、 村际纠纷化解的实践困境

（一） “寨老”协调无力

乡村的现代化转型发展，使得乡村秩序结构从传统的“伦常秩序”和“长老统治”向现代的“理性秩序”和“法理治理”转变。这种转向预示着村民对传统村庄权威的价值认同和情感皈依式微，“少数民族地区村规民约在法治原则下，越来越失去民族性和地方性”[5]， “寨老”群体发挥作用的空间日益狭窄。伴随着传统村庄权威的抽离，是农民民主、法治意识的迅速崛起。纠纷发生后，农民更倾向于寻求地方政府、公安司法的救济和帮助。传统的矛盾纠纷化解理念和方式，已然无法适应村民的发展需要。

（二） “组织”解决无能

当前，多民族地区村际纠纷出现“异化”的现象，人们“依法纷争”越来越多，村际纠纷也越来越难化解，但纠纷化解方式存在“数量繁多、机制复杂，传统解纷方式功能弱化”等问题[6]。由此，解纷需求同解纷方式之间存在“供需失衡”。在乡村民间纠纷化解的实然层面，村社内部的人民调解委员会依然处于主导地位。然而，随着中国农村社会结构的变化，原有的以村为单位的调解委员会在化解村际纠纷方面存在局限性。一是，其作为村庄内部的调解组织，无力化解跨越村庄边界的矛盾纠纷。二是，其缺乏对国家法律规则的准确把握，调解规则不明确，往往碍于情面，甚至推诿了事，导致大量纠纷久拖不决而转化为治安或刑事案件[7]。三是，诚信缺失、道德滑坡等社会失范现象使其失去优势，这也是近年来乡村民间纠纷异化、诉讼激增的直接原因。如近期发生在福建莆田的欧某中邻里凶杀案，轰动全国，原因之一是村委会对邻里纠纷调解无力，致使矛盾纠纷极化，最终酿成恶性案件。此外，农村社区的其他社会组织在化解村际矛盾、改善公共服务等方面虽然也具优势，但是其发展存在结构失衡问题。在发展类型上主要集中在公益类、文体类范畴，数量多且质量不佳;而维权类、发展互益类组织缺乏[8]。

（三） “政府”介入无果

在以往的纠纷治理实践中，基层政府、村“两委”被当然地默认为治理主体，然而，其解纷思维和方法是一种问题倒逼下的社会维稳逻辑[9]。其在处理矛盾纠纷过程中，不自觉地采取以“堵-处置”为导向的应急式治理方式，而不是采取“疏-防范”的源头治理、综合治理等现代治理方式。与此同时，由于二者天然的属地化管理倾向，对于超出行政边界的纠纷事务责权有限，仅能做到结果的“解”。即往往只能暂时压制住表面性的纠纷，而无法从根本上消除深层性和结构性矛盾，因此也就不能真正化解矛盾纠纷。另一方面，在社会治理领域，政府负有积极责任而非全部责任。如果全部纠纷和所有矛盾都纳入政府管理，不仅成本高昂，而且会破坏社会基本秩序，反而让矛盾调解变得不再可能。

三、 “社邻共建”促进农村自治组织再生产

村际纠纷化解的困境表明，当前中国基层治理面临着群众组织不到位、资源整合不充分等问题，反映出基层治理场域中有效体制机制供给的不足。乡村社会治理中的自组织具有“整合分化的乡村社会利益、化解乡村社会风险、重整乡村治理秩序等多重价值”[10]，因此，有必要再造农村自治组织，使之成为乡村有效治理的载体。“社邻共建”再造了农村自治组织，以“社邻共建”理事会为组织载体，将相邻村社整合到一个统一的纠纷治理体系中，以共商、共建、共治的形式将农民组织起来、整合社会资源，为各村提供精准化、精细化的调解服务[11]，重构了乡村区域秩序，破解了实践困境。

（一） “共建”之基：村际纠纷的治理缘起

“社邻共建，三级联动”机制发轫于兰坪县兰州坝地区，该地聚集着三个行政村和一个异地搬迁新建社区，俗称“三村一社区”③。村社关系特点是区位集中、地域相近、产业趋同、易于联系。因此，区域有效治理同四个村社都利益攸关。然而，历史上，由于该地位于两州、两县、两镇、四村的结合部位，地缘的交错性及其规划的模糊性、民族的多样性及其分布的跨域性、业缘的混杂性及其治理的跨界性，使得“三村一社区”之间基于利益与价值的冲突广泛存在。村民时常会因为建房筑路、通行排水、迁坟占地以及其他琐碎之事产生纷争。加上异地搬迁社区在此新建④，村落与村落之间矛盾冲突加剧、少数民族之间意愿难以调和。村际纠纷难解、区域秩序涣散已然成为当地政府和村民多年的“心病”。

（二） “共建”之法：组建社邻共建理事会

由于“三村一社区”较强的村庄结构关联性和村民利益关联性，兰州坝地区在基层治理中发现，要实现乡村振兴离不开农民主体，要在乡村振兴中实现乡村区域秩序建构和区域协同发展，离不开村际合作。但现有的“属地管理”体制限制了农民能动作用的发挥，农民缺乏参与区域秩序建构和村际社会管理的制度性平台。

为此，2014年，时任“八十一社区”第一书记的李曙明提议，联合相邻三个村庄（行政村），在自主、自发、自愿的基础上成立“社邻共建”理事会，并获得四个村社的同意。理事会由四个村社的村（居）委会干部牵头⑤，吸纳村社当中有威望、有能力的老党员、老教师、老干部以及各村村民代表、经济能人等参与其中。采用“说、商、办、评”的方式，即村干部、村民提出纠纷事务;纠纷当事人所在的村委会双方对接，并组织理事会成员商讨、评定纠纷;专门工作组⑥落实纠纷处理办法并进一步对纠纷当事人进行心理疏导;村民反馈、评议纠纷调处结果，进行民主议事和化解纠纷。

（三） “共建”之效：村际纠纷有效治理与区域社会协同发展

“社邻共建”拓展了人民调解的功能，村民通过理事会这一组织平台，实现了自我管理、自我教育和自我服务。在议事解纷的过程中，理事会成员均能发挥主体性而非一人独大，实现了治理主体从一元到多元、从被动到主动的转变。一是调解成功率明显提高。理事会组建后，纠纷当事人双方的村干部和村民代表共同参与议事、解纷，村与村、民族与民族之间实现了相互沟通、相互包容和相互尊重。据当地政府部门和治安机关负责人介绍，自该机制建立以来，四村均实现了“零上访”。二是实现了区域社会协同发展。该机制打破了因行政区隔带来的区域发展壁垒，理顺了村际、族际关系，整合了村内、村际的调解资源，同时也减轻了地方政府负担。促使各村社、各民族在共居、共学、共事、共乐的过程中，推进片区规划同向、关系同进、发展同步。

四、 “三级联动”推动区域社会再整合

“社邻共建”理事会作为一个后发的农村自组织，它必须融入既有的治理体系当中，才能充分发挥自身的功能。从理事会的成员结构和解纷程序来看，理事会事实上被“焊接”到一个以权力关系为基础的既有调解网络和正式组织结构当中，成为其中的一个有机组成部分。这一网络包含三个层次，即乡镇政府-行政村-村小组，并以行政村为中心，以乡镇政府、村小组为主要基點，形成“三级联动”的调解结构，而新的社区秩序也依托该结构逐渐建立起来。

（一） “联动”单元：乡镇政府行政村村小组

“三级联动”拓宽了“社邻共建”的自主性空间。表面上，构成“社邻共建”的基本单元只是行政村，但是“社邻共建”在组织结构上由村为中心向上延伸和向下扩展。向上扩展，就是在行政村的基础上，以理事会为载体，沟通了民间与官方，链接了自治与他治。乡镇政府代表人员列席纠纷调解大会，不但意味着作为民间社会力量的理事会获得了政治合法性，而且意味着作为官方力量的地方政府承担起了纠纷化解责任。而这正体现出乡村社会治理秩序的转型，即“从一种支配性和依附性关系转变为一种民主共治的协商关系”[12]。向下延伸，就是该机制将纠纷调解单元由行政村向下延伸至村小组，以组为人民调解的组织实体和调解支点。而组作为最紧密的社会、经济、文化共同体，村小组长最贴近基层，了解群众，也最容易第一时间预防并解决问题——只有那些组内解决不了的纠纷事务才会启动理事会。

“社邻共建”理事会本身是民间组织，并不属于国家权力系统，然而，其有效运行需要乡镇政府、行政村和村小组三者的有机配合。三者在协同互动的过程中亦重构了彼此之间的规则与秩序。而为什么三者的权力秩序会实现重构呢？理由之一，是解决村际纠纷问题所必需的基础性资源不是由某个单一组织掌握，而是在多个组织的手里，这就出现了“资源共享”的需要。对于亟需“资源共享”的理事会来说，无法单方面调动所需调解资源，亦不能通过行政命令来要求其他组织无条件地提供帮助，于是，在调解中形成了一种村与村、村与乡镇政府、村与“组”之间的协商机制。而这种协商机制其实是与一种“交易”相联系的，通过“交易”，实现资源的转换和能量的互补[13]。因此，理事会作为调解的主要行动者，能够超越本身的民间属性和非正式制度的制约，在调解的行动领域重构权力秩序，并最终实现纠纷的有效治理。

（二） “联动”载体：村党支部理事会村委会

“三级联动”将党组织建设与村民自治制度结合起来，理顺了权力关系[14]。其组织载体虽然只是理事会，但是既有的组织网络拓展了其权力关系，形成了党组织-理事会-村委会的治理格局。这也体现出村级治理中“政党—政府+社会”的基层治理模式。四村村党支部作为领导者，其主要职责是对调解过程中新出现的关系、规则进行调试，也就是将这些关系、规则纳入既有的权力秩序。与此同时，村委会也找到了自身在村社组织网络中的位置，通过搭建理事会平台，重塑了自身在“凝聚民意、撬动民力、保障民力”[15]上的功能。而理事会则通过协同主体组织联结民众，建立并积累起良好的社会资本。这既是其参与基层治理的基础，也是三者开展社会共同行动的条件。

据丰华村干部介绍：“即便没有调解事务，理事会也会每个季度召开一次片区综合治理会议，在四村党支部书记的带领下开展共建工作，这是理事会制定的章程”。由此可以看出，与国家双向互动的“社会”具有在有限空间内逐步生长的自觉性。在这个互动过程中，国家通过乡村振兴等工作不断完善自己的治理技术，力图推动社会治理创新;“社会”则在现有国家治理所允许的范围内自行发育，并试图借助国家体制的认可和默许为自己的活动获取某种合法性（理事会更倾向于借助地方政府的权威开展调解），进而使其社会调解效能获得最大程度的呈现。从这个意义上说，“三级联动”能够较好地处理同当地社会的关系，进而为形成扎根乡土的长效性机制打好基础。

（三） “联动”规则：内生外动共治

就性质而言，“三级联动”体现出典型的交叉性和边缘性。理事会既非盈利性的民间社团，也非政府的下属机构，而是群众性自治组织，其在调解实践中也确实表现出一定的自治性和自主性。然而，理事会对国家的资源依附性（活动经费由地方政府提供;接受地方政府指导;核心成员村干部除了具有“村民”身份之外，也兼具“干部”身份;主要成员汇集了“退而不休”的国家精英和“发挥余热”的干部代表），这又使得其民间性质显得“暧昧”。

由此可见，理事会的调解规则具有二元性。“外生性自治规则是由国家强制力保证实施的法律法规”[16]，理事会主要是在组织层面与国家治理体系靠拢，其“法制化”也集中体现在调解程序上。而在处理纠纷的原则上，理事会仍然秉承人民调解的一贯逻辑。即重情理，轻法条，追求实质正义而非程序正义。这是因为内生性自治规则内含乡土社会资源和传统自治文化，具有亲民性，能够为调解有效提供内生动力。兰坪实践表明，将“内生型”礼俗秩序与“外动型”法律秩序结合起来，形成以公序良俗为核心的社会规范体系，是推动调解有效的动力所在，也是实现政治稳定目标的应有之义[17]。

五、 兰州坝地区农村自治组织再生产与区域社会再整合的经验与启示

“社邻共建，三级联动”以村社关系和权力结构为基础和条件，通过自治组织再生产和区域社会再整合，构建起一种纵横交互的立体式调解体系，从而实现了多民族地区村际纠纷化解机制的创新。这称得上是多民族地区乡村治理有效的“兰坪经验”。“兰坪经验”具体表现在以下几个方面：

一是找准结合点，打造“共同体”。理事会多次强调，各村社要从各自为政的思维中解放出来，强化社会共同行动，彰显共同体精神。共同体精神源自共同缔造。不但是跨行政区域单位的共同缔造，更是党委领导、政府主导、社会协同三位一体的共同缔造。

二是立足特殊性，疏通“联动阀”。近年来，国家和政府通过注入大量的外源性资源，以减轻乡村发展的不均衡状态。但大量资源进村落地，在改善了农村基础设施条件，提高公共服务水平的同时，也产生了资源有效利用的难题。有资源的地方就会有竞争，有竞争的地方就会有矛盾。大量的社会矛盾发生于村民之间，政府权力无所不在，却并非无所不能。而“兰坪经验”链接了国家与地方、政府与社会、行政与自治、区域与村庄，是内生与外动的有效结合。

三是找回主体性，创新“自治体”。“兰坪经验”的精髓在于，以創新自治载体为抓手创新村民自治形式，将村际纠纷化解这部分公共事务交由村民自己完成。村民以组织化的形态来承接国家资源输入，管理公共事务，进行自我教育，并在此过程中实现自治、德治、法治融合发展。

然而，一个无法回避的事实是，“社邻共建，三级联动”具有特殊性。它超越了行政区域的划分，可以说是在“特许之地”上建立起来的。即它“生长”于多民族地区，且构成“社邻共建”的基本单元跨越地州;它依托于特定的组织体系和制度逻辑，实现区域社会整合，进而推动当地人民共同发展、共同致富。也因此，它在不同地区、不同时代所具有的意义是不一样的，进而能够起到的作用也是不一样的。基于这样的一块“特许之地”，基层社会权力关系的不确定性要求它必须增强调解能力，也即提高社会有效整合能力和动员调解资源的能力。调解能力的获得并保持其有效运作，可以使理事会自身减少对其他组织的依赖，扩大自己行为的自由空间。

注释：

①兰州坝地区位于怒江州兰坪县与大理州剑川县的结合部，包含1个社区、3个村委会，共23个村民小组，1921户，总人口1.25万，是一个以白族人口为主体，普米族和其他民族人口相对较少的少数民族聚居区。

②据当地政府部门和治安机关负责人介绍，自2014年建立以来，这一机制很好地化解了地方社区的村际矛盾，村际群体性纠纷事件发生率明显下降。

③“三村一社区”指的是丰华村、新生村、杉树村和八十一社区。其中，八十一社区、丰华村村民委员会位于怒江州兰坪县。杉树村、新生村村民委员会位于大理州剑川县。

④1999—2000年，八十一社区搬迁至兰州坝，搬迁总户数为200户。

⑤理事会的核心成员即由四个村社的村干部构成。名誉会长2名，由两镇的镇长担任;理事会会长1名，由坐庄村的党委书记担任;理事会副会长3名，由其他三个村的党委书记担任;理事会秘书长1名，由驻村工作队第一书记担任;理事会副秘书长1-4名，由四个村社的驻村工作队队长担任;专门工作组组长5名，由四个村社副主任担任。

⑥“社邻共建，三级联动”机制主要调处当地村庄与村庄、民族与民族之间一般性、日常性和常态性的矛盾纠纷，重大刑事案件则不在其调处范围之内。为便于针对性地调处此类村际纠纷，理事会下设五个专门工作组，即精神文明建设组、社会服务工作组、经济发展组、环境工作组和综合治理组。

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（责任编辑：安 然）

（校  对：木 子）