提高土地使用绩效水平的宜兴实践与探索

封晓春

摘要企业发展要土地，招商引资要土地，产业项目建设更需要土地，但土地资源紧缺是不争的事实，如何让闲置低效用地“活起来”，提高土地二次利用率，是破解当前土地资源紧缺的主要措施。为此，江苏省宜兴市坚持存量调整提升与增量优化做强相结合，开展“提高土地使用绩效水平”的系列行动，为产业转型升级腾出用地、能耗、环境容量等空间，奋力打开高质量发展新空间。

关键词土地使用绩效；产业转型；新空间

土地资源是经济社会发展最基础、最稀缺、最宝贵的要素之一。面对闲置低效用地较多、土地亩均产出较低、发展用地空间较紧、项目招引落地较难等多重压力，宜兴市按照“小切口”“聚重点”的工作方法，完整准确全面贯彻新发展理念，以提升土地亩均税收为导向，把打好土地使用绩效水平提升攻坚仗，作为宜兴转型发展的“牛鼻子”工程，统筹做好盘活利用、园区转型、征收拆迁、高效供地、打通渠道等文章，加速打开高质量发展突破口，为无锡现代化建设大局争作贡献。

一、强化绩效导向，明确行动目标

成立由宜兴市委、市政府主要领导挂帅的加强节约集约用地工作领导小组，高规格召开提升土地使用绩效水平工作动员部署会，制定出台“进一步提高土地使用绩效水平促进全市经济高质量发展”的“1+X”系列文件，并建立政策动态完善机制，及时将基层首创和先进地区的成功经验、创新路径，吸收完善到相关文件中。一是坚持盘活存量和严控增量齐头并进。既全力对内挖潜，突出工业园区（集中区）等重点区域，通过盘活利用、二次开发等途径，向闲置土地、低效用地要发展空间、要亩均效益；又严控新增用地，原则上一般乡镇不再新增建设用地，切实强化用地供应的刚性约束。二是坚持即期攻坚和长期推进齐头并进。既在开局阶段就突破一批“老大难”地块、低效益地块，加快形成强大声势、火热态势；又坚持一年接着一年干、一锤接着一锤敲，久久为功、持续拓展高质量发展新空间。三是坚持城镇发力和农村挖潜齐头并进。既以工业用地打头阵，集中火力清理盘活城镇地区、工业园区的闲置土地、低效用地；又立足农村，创新探索闲置宅基地激活、自愿有偿退出的思路模式，更好释放农村土地资源潜力。四是聚力开展工业园区（集中区）提档升级三年行动。严格按照“一年启动、二年见效、三年升级”的目标进度，坚持高点定位、规划先行、一园一策，通过落后产能淘汰、闲置土地再利用、低效用地腾退改造等方式，腾出空间、招引项目、提质增效，加快打造“功能布局合理、土地利用高效、产业质态良好、配套设施完善”的现代化工业园区，确保园内工业用地亩均税收年均提升10％以上。

二、突出盘活利用，提升行动实效

优先盘活亩均税收极低的土地，审慎稳妥、综合施策，迅速腾退连续三年亩均税收低于相关标准的企业，依法收回土地，实现腾笼换鸟；优先清理存在重大安全环保隐患的土地，杜绝畏难情绪、应付心态，按照“应关尽关、不留后患”的要求，下定决心、坚决淘汰存在安全环保突出隐患的“散乱污”企业、“低小散”企业，把宝贵的土地腾挪出来，把本质安全水平提升上去；优先用好有利于城镇开发经营的土地，通过企业搬迁、“退二进三”等方式，合理开发利用这些区域的土地，结合产业强市、城镇建设、民生改善等大局，最大限度显化土地价值。

当前，宜兴市已经系统建立闲置、低效用地现状数据库，针对不同类型存量建设用地，研究制定差别化盘活利用措施：对批而未供土地，加快实施具备供地条件地块的供应；对不具备供地条件的地块，通过注销撤回无效批文、地块拆迁清零、消除土地供应限制因素等方式处置；对闲置土地，突出以用为先导向，通过技改扩能、政府收储、对外出让等方式，消除土地闲置状态；对低效用地，编制低效工业用地盘活利用方案，综合采用复合立体和成片综合开发、更新升级开发、复垦退出等方式，因地制宜推进土地高效再利用。同时，结合安全生产“三年大灶”、“减化”百日攻坚、“散乱污”企业深度整治等，有效开展工业园区（集中区）土地整治，进一步腾出土地资源、拓展发展空间。

三、坚持多措并举，丰富行动内涵

全面摸清每个工业园区、每个在园企业用地现状，理清四至范围、编制发展规划、明确主体功能，一园一策、一企一策制定改造提升方案。同时，围绕加强征地拆迁、腾出土地，对照各类建设规划，坚持快拆、早拆、多拆，前瞻制定拆迁征地计划，每年排定任务，每个板块定责定量，纳入年度考核；加强督促推进，大力度、大手笔推进征拆，拆出成片可开发地块、能尽快转化地块、综合效益较大地块；对于价值较高地块，有针对性加强收购储备、包装推介，更好显化城市价值。围绕城乡资源互通、要素互融，全面统筹建设用地资源配置，严格抓好“土地规划空间指标”“土地利用计划指标”和“耕地占补平衡指标”管理；制定农村闲置宅基地、低效建设用地盘活利用政策，在无锡率先出台《关于深入推动农村住房整村（自然村）更新改善试点的意见》，加快打通城乡土地资源互通渠道；有序推开面上农房改建翻建、危旧房屋拆除，既改善全域农村面貌，更打开巨大发展空间。围绕加快项目落地、保供土地，围绕大拈花湾、中环领先二期等重大项目落地，加快实现“拿地即开工”亿元以上项目全覆盖，明确新引工业项目亩均税收门槛，严格按照“重点园区50万元、中心镇40万元”等红线标准，开展招商引资、严把项目门槛，以优质项目的增量提升存量土地的绩效。

四、加强组织领导，广泛凝聚合力

宜兴市委、市政府进行了充分调研、多次论证、反复酝酿；相关职能部门精心研究、深入会商，社会各界也广泛参与、献智献策，合力形成了相对系统全面的提升土地利用绩效水平的政策意见。领导小组牵头抓总，既高位统筹协调、明确目标责任，又强化督查考核、闭环推进落实。领导小组办公室建立“每月推进、每季观摩、年度考核”等机制，及时亮成绩、晒问题、定举措、明奖惩，形成大干快上、你追我赶良好局面。分管市领导以上率下，对分管领域工作推进负总责，抓好政策动态完善、共性问题解决、重要节点把控，确保各项工作有力有效。各相关部门围绕职能、服务全局，实时掌握板块工作进程，全方位指导、全流程参与、全要素支撑，落实好“严控增量、优化存量、精准减量”要求，绝不让全局工作在本领域卡壳停滞。自然资源规划部门牵头抓好工业用地提质增效、批而未供土地规范处置、低效用地再开发等工作，帮助板块摸清土地资源底数、加强培训指导、提供政策支撑。发展改革部门用好考核“指挥棒”，把提升土地使用绩效水平列入综合考核，明确考核导向、加大分值权重，进一步优化项目评审机制。工业和信息化部门牵头抓好工业园区（集中区）提档升级，精心把控动员部署、全面排查、分类实施、督查验收等环节。生态环境、应急、市场监管等部门综合运用好法律、政策、行政手段，加大对拟腾退企业生态环保、安全生产、生产运营等方面执法监督力度，抬高其经营成本、压缩其生存空间，为板块开展工作提供有力支撑。各板块坚持以我为主、守土有责，围绕工作目标、制定实施方案，强攻重点环节、迅速打开局面，以高质量发展的实际成效，为谱写“强富美高”新无锡现代化建设新篇章作出更大贡献。

五、狠抓措施落地，提升行动成效

提高土地使用绩效水平工作，涉及面广、政策性强、工作量大。宜兴坚持正向引导与反向倒逼相结合，对于批而未供、供而未用土地，不达亩均税收标准的低效用地，以及进入二级市场转让的土地等，都根据政策要求、把握工作导向，科学分类处置、达到预期目的，确保土地使用情况得到根本性改观、亩均收益实现大幅度提高；建立与企业信用挂钩的优进劣汰机制，动态推进低效用地再开发，全力促进节约集约用地、产业转型升级；严格新上项目准入标准，加快引进和落地一批“高新优特”项目，努力扩大有效投资；明确一批重点行业、企业、园区，加强产业规划布局和行业准入管理，促进产业结构优化、生态和谐发展与资源集约利用相结合，提高资源集约利用和产业集聚水平；坚持以市场调节手段为主，经济、法律、行政手段相结合，倒逼、激励、服务措施相结合，依法淘汰、就地转型和梯度转移相结合，努力形成长效机制。

在土地空间的有力支撑下，宜兴把腾退土地与招商引资紧密结合起来，实现“腾笼”“换鸟”无缝衔接、精准对接。2021年全市重大项目招引成效显著，超额完成无锡市级下达年度重大项目招引任务，备案超50亿元项目4个、超100亿元项目2个；项目建设全速推进，省市县重大项目入选数量均为历年之最，完成投资323.8亿元、增长17.7％，GDP历史性突破2000亿元。盘活存量建设用地、腾退低效用地，也有力促进了宜兴产业结构优化、发展动能转换和新兴产业集聚。2021年，电线电缆、节能环保两大传统优势产业规上产值增长超25％，集成电路产业营收增长无锡最快，新能源产业产值占无锡比重最大，生命健康产业实现从无到有、加速成势，高新技术产业产值、数字经济核心产业营收分别增长34％、30％左右，均居无锡前列。陶都科技新城等重大科创片区加快规划建设，国际生命科学产业园（宜兴药谷）、科创慧谷一期等重大科创载体启动运行，超额完成无锡下达新增科创载体10万平方米、省级以上科技孵化载体1个的任务。

（作者系中共宜兴市委书记）

【责任编辑：江辰】